CC BY
111
М. Г. ПОЛОЗКОВ
ФИНАНСОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И МЕТОДЫ БЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ РЕГИОНОВ
Ключевые слова: бюджетный федерализм; межбюджетные отношения; горизонтальное и вертикальное финансовое выравнивание
Key words: budget federalism; inter-budget relations; horizontal and vertical financial levelling
Финансовый федерализм как система взаимоотношений различных уровней бюджетной системы государства является важной проблемой не только для России, но и для многих развитых стран1. Всем странам мира приходится осуществлять вертикальное и горизонтальное выравнивание своих бюджетов. Эта необходимость обусловлена многоуровневой структурой бюджетной системы, состоящей из центрального (федерального), региональных и местных бюджетов. При этом не существует модели этого выравнивания, приемлемой для всех стран. Сфера межбюджетных отношений представляет собой многообразие национальных систем, что обусловлено влиянием политических и исторических особенностей формирования государств. Каждая страна приходит к собственной модели бюджетного федерализма методом «проб и ошибок», что не умаляет важности изучения мирового опыта в создании системы межбюджетных отношений.
Мировой опыт демонстрирует большое разнообразие подходов к оценке доходного потенциала и расходных потребностей региональных бюджетов. Большинство из них базируется на идеи бюджетного выравнивания, создании финансового механизма предоставления определенного стандартного (или минимально гарантированного) уровня государственных услуг населению независимо от места его
ПОЛОЗКОВ Михаил Геннадьевич, докторант кафедры финансов и отраслевой экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (г. Москва).
шм
фактического проживания при относительно стандартном уровне налогообложения юридических и физических лиц.
Проведенный анализ позволяет выделить типы стран в зависимости от принципа, лежащего в основе построения механизма бюджетного выравнивания. Первый тип стран использует принцип совмещенного выравнивания налогового потенциала и бюджетных потребностей. К этой группе относятся страны с методологически развитой и институционально обеспеченной системой бюджетного выравнивания, которая позволяет объективно оценивать бюджетный потенциал и бюджетные потребности региональных и местных бюджетов. Страны, относящиеся к этой группе (Австралия, Япония, Великобритания), достигают наибольшего выравнивающего эффекта при проведении политики бюджетного выравнивания. Следует отметить, что эта система бюджетного выравнивания требует наибольших затрат для своей реализации: создание обширной информационной базы, детальных расчетов и т. д.
Второй тип — это страны, система бюджетного выравнивания которых построена по принципу выравнивания только доходного потенциала (Канада, Швейцария, Германия). Построенная таким образом система проще в реализации, не требует затрат на создание обширной статистической базы для расчета показателей, по которым осуществляется выравнивание. Однако применение такой модели является эффективным только в том случае, когда учитываются межрегиональные различия по показателю бюджетных потребностей на душу населения.
Третий тип включает в себя те системы бюджетного выравнивания, которые ориентируются на выравнивание бюджетных потребностей (Италия, Испания). Как правило, использование такого принципа не берет в расчет налоговые возможности региональных и местных бюджетов. Наиболее типичными индикаторами, по которым осуществляется выравнивание, являются уровень доходов на душу населения; численность населения, находящегося за чертой бедности; уровень безработицы; площадь территории; средняя продолжительность жизни; количество зарегистрированных школ; особенности развития инфраструктуры (длина автомобильных, железнодорожных дорог и т. п.); другие индикаторы уровня социально-экономического развития региона.
Для каждой страны набор индикаторов специфичен и определяется целями, которые необходимо достичь в ходе бюджетного выравнивания. Зарубежный опыт свидетельствует о достаточно эффективном действии финансового выравнивания как концептуального компонента бюджетного федерализма. На выбор доминирующей модели в разных странах влияют специфика бюджетно-налоговой системы, характер ее разбалансированности, а также разнообразные исторические и политические факторы.
Судить о том, способствует ли децентрализация в межбюджетных отношениях более справедливому распределению общественных благ или еще более усугубляет неравенство, можно, во-первых, на основании справедливости по горизонтали, под которой понимается фискальная возможность оказывать минимальный объем услуг всему населению по определенной цене. Это означает, что жители бедных территорий не платят за них больше (в процентах от дохода), чем за те же самые услуги платят жители богатых территорий. Размер доходов на душу населения, получаемый каждой территорией, колеблется в широких пределах, поскольку налоговые базы территорий в значительной степени отличаются друг от друга. Решением этой проблемы в условиях высокой степени децентрализации являются выравнивающие субсидии. Горизонтальное выравнивание бюджетов чаще всего и называют межбюджетным выравниванием или межбюджетными отношениями. Они могут быть определены как обусловленная набором критериев система финансовой помощи региональным и местным бюджетам.
Во-вторых, можно судить по справедливости по вертикали, подразумевающей баланс между расходными и доходными полномочиями органов управления федерального, регионального и местного уровней. В самом широком смысле вертикальная сбалансированность бюджетной системы означает, что возможности каждого уровня власти по мобилизации доходов соответствуют его расходным потребностям. Возникает вопрос «Нельзя ли раз и навсегда решить проблему вертикальной разбалансированности, закрепив все налоги за федеральным центром и передавая нужный объем средств на региональный (местный) уровень с помощью межбюджетных трансфертов?».
Практика показывает, что полная централизация налогов не является эффективной, поскольку лишает субфедеральные уровни власти заинтересованности в развитии собственной налоговой базы, в обеспечении максимально полного сбора налогов. Однако анализ международной практики позволяет утверждать, что даже в странах с чрезвычайно высокой обеспеченностью субфедеральных властей собственными доходами (Канада, Германия, США) межбюджетные трансферты сохраняются.
Причины, в силу которых расходы эффективнее закреплять за нижними уровнями бюджетной системы, а доходы — за верхними, очевидны. Это позволяет более полно учитывать потребности жителей в получении бюджетных услуг, делает власть подотчетной избирателям и т. д. При этом существует не так много доходных источников, привязанных к местам проживания граждан, а закрепление за нижними уровнями бюджетной системы неравномерно распределенных доходных источников усиливает дифференциацию территорий с точки зрения бюджетных доходов. Можно привести достаточно серьезные аргументы в пользу противоположных решений (закрепления большинства расходов за верхним уровнем, а доходов — за нижними уровнями бюджетной системы). Однако первая группа аргументов обычно пересиливает. Кроме того, центральное правительство должно иметь в своем распоряжении некоторый избыток ресурсов сверх необходимого для осуществления собственных задач, который будет направляться на обеспечение горизонтального выравнивания, преодоление чрезмерной дифференциации бюджетной обеспеченности территорий.
Исключительные свойства общественных благ позволяют считать их еще одним обоснованием федеративной системы государственного устройства. В силу нахождения в непосредственной близости к населению нижестоящие органы власти лучше осведомлены о том, какие услуги необходимы жителям той или иной территории, а, следовательно, в большей степени способны реагировать на спрос и решать проблемы, связанные с их предоставлением. Местные власти в большей степени зависят от настроений населения, которое они обслуживают, и поддерживают с ним более тесный контакт. Однако они с большей легкостью попадают под влияние местной элиты, если отсутствует так называе-
мый «социальный капитал» (некоммерческие общественные организации, мониторинг общественного мнения), гарантирующий прозрачность бюджетной системы.
Существуют еще две причины для децентрализованного государственного устройства. Первый аргумент, заимствованный из теории государственного права, состоит в том, что в федеративном государстве в наиболее полной мере реализуется принцип разделения власти. Второй аргумент гласит, что наличие дополнительных уровней власти создает дополнительные возможности для граждан С учетом этого федерализм — это форма разделения властей в государстве, когда обеспечивается максимальное привлечение граждан к управлению. Бюджетный федерализм представляет собой поиск баланса интересов органов власти всех уровней, экономических субъектов и населения в процессе формирования и исполнения бюджета.
Таким образом, в соответствии с теорией бюджетного федерализма исполнение задач коллективного значения имеет основополагающее значение и для местных органов власти. В частности, наличие определенного спектра задач, которые наиболее эффективно могут быть выполнены именно на местном уровне власти, является решающим аргументом для обоснования необходимости существования этого уровня власти как такового. В глазах жителей муниципалитета местные власти ассоциируются с предоставляемыми общественными благами. С этой точки зрения доходы муниципального бюджета отходят на второй план. В теории бюджетного федерализма они вытекают из объема задач, стоящих перед местными органами власти.
Система межбюджетных отношений должна обеспечивать перераспределение финансовых доходов государства между различными его субъектами с учетом выполняемых задач и полномочий, а также связанных с этим расходов. Распределение доходов как система предусматривает перераспределение средств между территориально-административными субъектами различного уровня, т. е. между федерацией и субъектами, а также между субъектами и муниципальными образованиями. Тем самым выполняется требование обеспечения единообразия условий жизни.
Финансовое выравнивание в федеративном государстве реализует принцип поручительства друг за друга (солидар-
ности), который действует как в отношении федерации и субъектов, так и в отношении субъектов друг с другом. Этот принцип обязывает федерацию улучшать финансовое положение одного или нескольких субъектов Федерации, если это финансовое положение нуждается в коррекции относительно разделения налогов в пределах совокупности субъектов. Но этот принцип обязывает также и субъекты, несмотря на их собственную государственность и финансовую самостоятельность, к определенному оказанию услуг другим финансово слабым субъектам. По этой причине финансовый федерализм предусматривает или коррекцию разделения доходов между субъектами, или коррекцию доходных источников и расходных полномочий между федерацией и субъектами. Каким образом эти формы в системе межбюджетных отношений федеративного государства будут скомбинированы друг с другом? Они сильно зависят от соответствующего оформления федеративного государственного порядка. В связи с этим можно констатировать, что каждому типу федерализма соответствует определенный тип финансовой конституции. Основными причинами неравенства бюджетной обеспеченности территорий в рамках одного государства являются территориальное распределение налоговой базы не соответствует территориальному распределению потребителей бюджетных услуг; разная стоимость ресурсов, используемых для производства бюджетных услуг, в разных регионах страны (разная стоимость электроэнергии, топлива, разный уровень зарплаты и т. д.); разная потребность в бюджетных услугах (разные длительность отопительного сезона, доля основных потребителей бюджетных услуг и социальных пособий, протяженность дорог и т. д.).
С учетом этого выравнивание бюджетной обеспеченности территорий является одной из основных задач в деятельности органов государственной власти федерального и регионального уровней. Таким образом, речь идет о сокращении дифференциации до определенной степени, гарантирующей самым бедным территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности и равный (сопоставимый) доступ всего населения страны к бюджетным услугам.
Если удается достичь политического согласия в процессе разграничения расходных полномочий и доходных источников, то для формирования механизма бюджетного
выравнивания на региональном уровне можно рекомендовать соответствующую методику2. Финансовая помощь из регионального бюджета включает в себя средства фонда финансовой помощи (ФФП), распределяемые на базовую финансовую помощь (БП), и выравнивающую финансовую помощь (ВП).
Фонд финансовой помощи (ФФП) формируется за счет средств, выделенных субъекту РФ из федерального бюджета через Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд софинансирования социальных расходов, субвенции ЖКХ и собственных средств регионального бюджета. Размер ФФП определяется, исходя из суммарного дефицита местных бюджетов (SUMДФ), скорректированного на коэффициент финансовой обеспеченности регионального бюджета (в), по формуле:
ФФП = в х БиШДФ , (1)
где БиМДФ = SUM (Р - Д): Р — расходы муниципального образования без учета целевых расходов регионального бюджета, поступающих в бюджет субъекта в форме субсидий и субвенций; Д. — собственные налоговые и неналоговые доходы муниципального образования, включая доходы по регулирующим налогам.
в = (Дсрг + ФФП фе&) / (ррег + SиМДФ) , (2)
где Дс — собственные доходы регионального бюджета; ФФП — средства, выделенные субъекту РФ из федерального бюджета через Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд софинансирования социальных расходов, субвенции ЖКХ; Р — расходы регионального бюджета, рассчитан-
рег Г "Г
ные по нормативам бюджетной обеспеченности и методом прямого счета.
Согласно экспертным оценкам, 50 % средств ФФП целесообразно предоставлять для оказания базовой финансовой помощи (БП), 50 % средств ФФП распределять в качестве выравнивающей финансовой помощи (ВП) муниципальным образованиям. Базовая финансовая помощь (БП) распределяется пропорционально долям дефицитов бюджетов муниципальных образований в суммарном дефиците бюджетов муниципальных образований (А.):
БП. = 0,5 х ФФП х А. . (3)
Коэффициент X рассчитывается следующим образом:
А, = ДФ1 / БиШДФ . (4)
Объем средств выравнивающей финансовой помощи муниципальному образованию (ВП) рассчитывается по формуле:
ВП, = 0,5 х ффП х а1 , (5)
где а— доля муниципального образования в общем объеме выравнивающей финансовой помощи.
Коэффициент а рассчитывается для муниципальных образований с уровнем бюджетной обеспеченности ниже среднего по региону (БО, < БОср) по формуле:
а, = (БО - БО) х N. / БиШ(БО - БО) х N , (6)
г * ср г' г / * ср г' рег 7 у '
где БО — средняя величина бюджетной обеспеченности местных бюджетов по доходам.
БОср = (БиШ(Д. + БП) + 0,5ФФП + ФЦР + КР + ЦП) / Npeг , (7)
где Дг — собственные налоговые и неналоговые доходы муниципального образования, включая доходы по регулирующим налогам; БП. — базовая финансовая помощь муниципальному образованию; ФФП — фонд финансовой помощи муниципальным образованиям; ФЦР — фонд целевых расходов регионального бюджета; КР — ассигнования из бюджета субъекта РФ по капитальным расходам, не вошедшим в федеральные и региональные целевые программы; ЦП — средства на финансирование региональных целевых программ и софинансирование федеральных целевых программ; Nобл — численность постоянного населения субъекта РФ; БОг — бюджетная обеспеченность по доходам муниципального образования:
БО1 = (Д. + БП. + ФЦР. + КР. + ЦП) / Nl , (8)
где N. — численность постоянного населения муниципального образования.
Предложенная методика позволяет учитывать в процессе бюджетного выравнивания не только доходы и расходы бюджета, но и денежные средства, поступившие в регион из других источников. Это будет способствовать более точной оценке социально-экономического положения, а также влияния различных факторов на уровень и качество жизни
населения территории. Учет этих параметров в методике финансового выравнивания в итоге будет влиять на повышение эффективности межбюджетного регулирования.
Эффективность бюджетного регулирования в федеративном государстве проявляется в том, насколько действующая система межбюджетного перераспределения способствует реализации принципов бюджетного федерализма. Развитие отношений бюджетного федерализма выражается не только и не столько в показателях, характеризующих состояние бюджетной системы или бюджетную обеспеченность территорий, сколько в показателях развития экономики и социальной сферы отдельных регионов и муниципальных образований, показателях уровня и качества жизни граждан3.
Система показателей различных сторон (свойств) качества жизни имеет реальный социально-экономический смысл и может меняться по составу в зависимости от конкретных целей ее использования. Так, оценка уровня благосостояния населения отражает степень удовлетворения материальных и духовных потребностей и может включать в себя показатели степени дифференциации доходов населения, уровня обеспеченности общественными благами и услугами и др. Показатели бюджетной обеспеченности территорий могут быть включены в систему мониторинга качества жизни и использованы для проведения политики бюджетного выравнивания с точки зрения обеспечения максимально возможного уровня жизни населения.
Результативность бюджетно-налоговой политики во многом определяет стабильное функционирование страны, сокращение регионального социально-экономического неравенства, обеспечение государственного единства. Создание устойчиво растущей национальной экономики невозможно без решения проблем выравнивания межрегиональных различий, преодоления кризисных явлений и отставания в развитии отдельных территорий. Значительные территориальные различия в качестве жизни, во многом определяемые экономическими, природно-климатическими, ресурсными и инфраструктурными особенностями регионов, являются логическим основанием для использования государством политики выравнивания. Ее результатом считается последовательное приближение показателей благосостояния населения и экономического развития в худших (по этим показателям) регионах, по крайней мере, к среднему по стране уровню.
Таким образом, для формирования сбалансированной и эффективной системы межбюджетных отношений важнейшим институциональным условием можно считать создание демократического, федеративного государства с социально-ориентированной рыночной экономикой. В связи с этим необходимо продолжение демократических преобразований в экономике, политике, обществе в целом, а также укрепление принципов федерализма в государственном устройстве и бюджетной сфере.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Blankart Ch. Öffentliche Finanzen in der Demokratie: Eine Einführung in die Finanzwissenschaft: 7. Aufl. / Münch. Franz Vahlen Verl., 2008. S. 535.
2 См.: Полозков М.Г. Межбюджетные отношения в федеративном государстве. Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2009. 124 с.
3 См.: Оценка качества жизни населения Новосибирской области, муниципальных районов и городских округов / под ред. Н.В. Колдомовой, Г.П. Литвинцевой. Новосибирск: НГТУ, 2007. 39 с.
Поступила 15.01.09.
