CC BY
22
повышение финансовой обеспеченности северных территорий как фактор укрепления национальной безопасности российской федерации
т. и. барашева,
кандидат экономических наук, доцент,
заведующая сектором государственных и муниципальных финансов отдела формирования финансовой политики северных регионов E-mail:barasheva@iep. kolasc. net. ru Институт экономических проблем им. Г. П. Лузина Кольского научного центра РАН
В статье рассматривается состояние региональных и местных бюджетов. Выявляются причины низкого уровня финансового обеспечения северных территорий, недостаточного для выполнения региональными органами и органами местного самоуправления возложенных на них полномочий. Даются рекомендации, которые позволят укрепить финансовую базу региональных и местных бюджетов, обеспечить активизацию стимулов для сбалансированного социально-экономического развития северных территорий.
Ключевые слова: доходная база, региональный и местный бюджет, северная территория, финансовая обеспеченность, межбюджетное регулирование.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. указано, что на региональном уровне стабильному состоянию национальной безопасности отвечает сбалансированное, комплексное и системное развитие субъектов Федерации. Сбалансированное территориальное развитие предусматривает создание условий, которые позволяют каждому региону и муниципальному образованию иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и повышения конкурентоспособности экономики регионов [3].
В последние годы была проведена активная работа по совершенствованию механизма межбюджетного регулирования, который обеспе-
чивает необходимые условия для мобилизации финансовых ресурсов территорий РФ. Вместе с тем руководителями и специалистами финансовых органов субъектов Федерации и муниципальных образований высказываются мнения о серьезном недостатке доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. Другой проблемой признается неравномерность подушевых доходов в различных территориях страны [4].
Экономический рост за период 2003 г. — первая половина 2008 г. обеспечил положительную динамику поступлений в бюджетную систему государства, в том числе северных территорий. Суммарные доходы консолидированных бюджетов северных регионов к 2009 г. составили 1 463,9 млрд руб., или 24,7 % доходов всех субъектов РФ [2]. По уровню бюджетной обеспеченности на душу населения в 2007—2008 гг. 14 из 24 регионов Севера превысили среднероссийский показатель, а к 2009 г. — 16 (см. рисунок).
Лидирующую позицию по уровню бюджетной обеспеченности занимает Чукотский АО. Самый низкий уровень был выявлен в Томской области. Наряду с этим отмечается сохранение и усиление дифференциации подушевых доходов среди северных субъектов РФ. Увеличение разрыва наблюдается не только между максимальным значением подушевых доходов и среднероссийской величиной (6,6 раза — в 2007 г., 7,2 раза — в 2008 г., 10,6 раза — в 2009 г.), но и между среднероссийским и ми- 91
500000 450000 400000 350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000 0
—♦— 2009 —■— 2008 —й—2007
Бюджетная обеспеченность надошу населения всеверныхрегионах Российской Федерации, руб.
нимальным уровнем подушевых доходов (1,5 раза — в 2007 г., в 2,9 раза — в 2008 г., 2,8 раза — в 2009 г.). Различия максимального и минимального значений возрастают: в 2007 г. — 13,2 раза, в 2008 г. — 20,9 раза, в 2009 г. — 29,7 раза.
Продолжает сохраняться дисбаланс бюджетных доходов и расходов консолидированных бюджетов. Дефицит определился в 2007 г. в 11 северных регионах, в 2008 г. — в 13, в 2009 г. — в 12 регионах. Недостаток доходов для исполнения расходных обязательств испытывают более 45 % северных субъектов РФ. Одной из причин является сокращение налоговой составляющей в бюджетах в связи с перераспределением доходных источников, а также влиянием финансово-экономического кризиса на деятельность северных субъектов хозяйствования. К 2009 г. удельный вес налогов в консолидированных бюджетах северных субъектов РФ снизился до 61,6 %, в целом по России — до 64 %.
Возросла межрегиональная дифференциация по удельному весу налоговых доходов в доходах консолидированных бюджетов регионов Севера. Уровень налоговой составляющей изменялся за анализируемый период от 17,3 до 92,5 %. За период 2007—2009 гг. с шести до девяти (37,5 %) увеличилось число северных субъектов РФ, в которых удельный вес налогов не достигает 50 % доходов бюджетов (табл. 1). Около 50 % числа регионов имеет долю налоговых доходов в интервале от 50 до 70 %, модальным является интервал 60—70 %. И только три региона смогли обеспечить наибольшую долю налогов в бюджете, которая изменялась в пределах 80—90 % доходов.
Вариация показателя доли налоговых доходов в 2009 г. демонстрирует высокий уровень региональных различий и определена в размере 34,7 % (34,6 % — в 2008 г., 36,9 % — в 2007 г.). Если доля налоговых доходов к 2008 г. увеличилась в доходах 15 регионов Севера, то по результатам 2009 г. в большинстве субъектов было отмечено снижение показателя в связи с сокращением поступлений по федеральным налогам, за исключением следующих: Мурманская область, Сахалинская область, Ненецкий АО, Ханты-Мансийский АО, Чукотский АО.
С 2007 по 2009 г. вырос на 10,7 % удельный вес межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов консолидированных бюджетов северных субъектов РФ, без учета субвенций — на 9,7 %. Анализ распределения северных субъектов РФ по доле трансфертов (расчеты произведены без учета субвенций) показал, что их дотационность возросла (табл. 2): 20,8 % регионов за анализируемый период переместились в группы с более высоким уровнем трансфертов в доходах бюджетов.
В 2009 г. чуть более 12 % от числа всех регионов Севера имеют наименьшую долю трансфертов (до 10 %): Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО, Тюменская область. Для остальных регионов финансовые поступления из центра оказывают существенное влияние на формирование доходной базы бюджетов. Большая часть северных регионов (54,2 %) имеют долю трансфертов, которая не превышает 30 % доходов бюджетов. В пяти регионах трансферты составляют больше половины бюджетных средств: Республика Бурятия (52,51 %), Магаданская область (50,85), Камчатский край
Таблица 1
Распределение доли налоговых доходов в консолидированных бюджетах северных субъектов РФ в 2009 г.
Доля налоговых Количество Название региона в группе
доходов, % регионов в группе
Менее 10 —
10—20 2 Республика Тыва, Республика Алтай
20—30 —
30—40 3 Камчатский край, Магаданская область, Республика Бурятия
40—50 4 Республика Саха (Якутия), Чукотский АО, Приморский край, Читинская область
50—60 5 Республика Карелия, Архангельская область, Республика Коми, Ненецкий АО, Амурская область
60—70 7 Мурманская область, Пермская область, Красноярский край, Сахалинская область, Хабаровский край, Иркутская область, Томская область
70—80 —
80—90 3 Тюменская область, Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО
Свыше 90 —
Источник: расчеты автора по данным информационно-аналитической справки [2].
Таблица 2
Распределение северных регионов по доле трансфертов (за исключением субвенций) в общем объеме консолидированных бюджетов северных субъектов РФ
Доля трансфертов, % 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Менее 10 8 5 3
10—20 6 4 4
20—30 2 7 6
30—40 3 3 3
40—50 1 1 3
50—60 1 2 2
60—70 1 2 2
70 — 80 2 — 1
80—90 1 — —
Свыше 90 — — —
Источник: расчеты автора по данным информационно-аналитической справки [2].
(60,58 %), Республика Алтай (68,91 %), Республика Тыва (71,82 %). За анализируемый период региональные различия по доле дотаций демонстрируют наиболее высокий уровень по сравнению с другими видами доходных источников консолидированных бюджетов северных регионов. Положительным является то, что вариация по доле дотаций и субсидий снизилась на 30 % к 2009 г. (53,6 %).
В целом субъекты РФ, имеющие в своем составе районы Севера, в 2009 г. перечислили в федеральный бюджет 42 % всех налогов и сборов, собранных на территории России (2008 г. — 46,7 %, 2007 г. — 37,8 %). Соотношение в объемах налогов и сборов, перечисленных северными субъектами РФ в федеральный бюджет и полученных ими из Федерации в 2008 г., достигло 5,2 раза, в условиях финансово-экономического кризиса 2009 г. в связи со снижением поступлений в региональные бюджеты федеральных налогов: налога на прибыль и налога на добычу полезных ископаемых, сократилось до 2,6 раза. За последние годы 8 субъектов РФ, полностью
или частично отнесенные к северным районам, продолжают сохранять статус регионов-доноров.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что северные территории по-прежнему являются основными поставщиками бюджетных ресурсов государства. При этом условия формирования бюджетных доходов остаются сложными: сказываются последствия финансово-экономического кризиса, возрастает зависимость от федеральной помощи и федеральных регулирующих налогов. Все это находит отражение в виде недостатка доходных источников и роста дифференциации бюджетных показателей среди северных субъектов РФ. В сложившейся ситуации существенно ограничиваются возможности региональных властей по разработке эффективного механизма межбюджетного регулирования на уровне регион — муниципалитет и реализации полноценной региональной бюджетной политики. Неслучайно проблема обеспеченности органов местного самоуправления финансовыми ресурсами продолжает сохранять свою актуальность.
- 93
Таблица 3
Удельный вес доходов местных бюджетов северных регионов в разрезе основных типов муниципальных образований, %
Тшы муниципальных образований 2007 г. 2008 г.
Российская Федерация Северные регионы Российская Федерация Северные регионы
Городские округа 53,2 51,5 51,7 52,6
Муниципальные районы 39,9 40,7 39,8 39,1
Города федерального значения 0,5 — 0,5 —
Городские поселения 2,6 3,5 4,0 4,2
Сельские поселения 3,8 4,3 4,0 4,1
Итого... 100 100 100 100
Источник: расчеты автора по данным статистического сборника «Регионы России. Социально-экономические показатели. 2009 г.».
За период 2007—2009 гг. общий объем доходов бюджетов северных муниципальных образований в абсолютном выражении вырос на 127,5 млрд руб., в относительном выражении сократился на 1 % и составил к 2009 г 782,4 млрд руб., или 32,7 % общих доходов муниципалитетов РФ [2]. Сократилась доля доходов местных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов северных субъектов РФ и составила 53,4 % в 2009 г. (54,6 % — в 2008 г., 56,7 % — в 2007 г.). За аналогичный период значительная часть бюджетов муниципальных образований стала дефицитной. Если в 2007 г. число северных регионов РФ, в которых бюджеты муниципалитетов были исполнены с дефицитом, составляло 33 %, то в 2009 г. достигло 66,7 %. Можно сделать вывод, что объем финансовых ресурсов, аккумулируемых в муниципальных бюджетах северных территорий, ниже реальных потребностей, необходимых органам местного самоуправления для полного исполнения своих расходных обязательств.
Распределение доходов между типами муниципальных образований как в целом по России, так и по регионам Севера характеризуется неравномерностью. В 2008 г. в бюджеты городских округов поступило 52,6 % всех доходов местных бюджетов северных регионов, в бюджеты муниципальных районов — 39,1 %, в бюджеты поселений — 8,3 % (табл. 3).
Отмечается дифференциация и в части подушевых доходов. Разрыв максимального и минимального значений в 2008 г. достиг 15 раз, в 2009 г. неоднородность показателей подушевых доходов уменьшилась до 13 раз. При этом размах вариации подушевых доходов в муниципальных образованиях значительно ниже, чем в регионах Севера. Межмуниципальная дифференциация доходов обусловлена неравномерно распределившимся экономическим потенциалом в связи с пересмотром границ новых муниципальных образований, другой причиной является принятый порядок закрепления налоговых источников по типам муниципалитетов.
94 -
Положительным результатом такого перераспределения стало сокращение дифференциации подушевых доходов внутри определенного типа городов, отрицательным — сохранение неравномерности распределения подушевых доходов среди различных типов муниципальных образований.
Удельный вес налоговых доходов в местных бюджетах за период реформ снизился и изменяется по муниципалитетам от 6,7 до 55,5 %, доля местных налогов — от 0,16 до 7 %. В налоговых доходах преобладают поступления от федерального налога—налога на доходы физических лиц (НДФЛ). В этой связи возрастает роль дополнительных механизмов межбюджетного регулирования, которые реализуются в северных регионах через закрепление субъектом РФ за местными бюджетами единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и являются реальным инструментом усиления заинтересованности муниципальных образований в расширении налогооблагаемой базы.
Субъекты РФ, формируя налоговую составляющую с учетом особенностей дифференциации налогового потенциала по типам муниципальных образований и возможностей органов местного самоуправления реально влиять на базу налогообложения и собираемость налогов, обеспечивают в итоге рост налогов в доходах местных бюджетов. Но указанный рост пока недостаточно высок, чтобы говорить о способности органов местного самоуправления выполнять свои полномочия за счет собственных ресурсов.
Кроме того, низкая результативность налогового регулирования на субрегиональном уровне связана с наличием выпадающих доходов бюджетов по причине законодательных изменений, вносимых в перечень льгот и изъятий из налоговой базы по федеральным и региональным налогам. Сегодня такие изъятия и льготы существуют более чем по 20 видам налогоплательщиков, включая федеральные органы власти и федеральные учреждения [4].
А пока низкий удельный вес налогов региональных бюджетов снижает заинтересованность органов власти субъектов РФ в активной реализации налогового механизма, ориентируя их на передачу финансовой помощи местным бюджетам. В ходе обследования 30 муниципальных образований северных регионов, выполненного в 2008 г. в рамках подготовки доклада от Института экономических проблем КНЦ РАН для XXIX съезда Союза городов Заполярья и Крайнего Севера, было выявлено, что для северных регионов характерен высокий уровень дотационности местных бюджетов.
Наибольшей степенью дотационности отличаются муниципальные районы, в которых удельный вес финансовой помощи к 2008 г. достиг 64,2 % объема их доходов. Наблюдаемая тенденция обусловлена низкой налоговой составляющей в собственных доходах, расширением перечня делегируемых на уровень муниципальных районов отдельных государственных полномочий, а также необходимостью финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений. В таких муниципальных районах, как Ловозерский, Троицко-Печерский, Дудинка, Северо-Байкальский, Сосногорский, наблюдается наиболее высокий уровень безвозмездных перечислений в доходах их бюджетов (сверх 60 %). К муниципалитетам с наименьшим удельным весом трансфертов (до 37 %) отнесен Мирнинский район Республика Саха (Якутия).
Городские округа северных регионов относятся к категории наиболее финансово обеспеченных муниципалитетов, где доля трансфертов составила в среднем 41,7 % в общем объеме доходов. К муниципальным образованиям с наименьшей степенью дотационности относятся города Выктул и Норильск, где удельный вес трансфертов в доходах местных бюджетов не превышает 20 %. Однако и в данной группе есть проблемные муниципальные образования: в таких городских округах, как Салехард, Инта, Игарка, уровень дотаций превышает 70 % объема доходов их бюджетов.
Отмечаются изменения в структуре безвозмездных перечислений муниципальных образований, которые характеризуются усилением тенденции к превалированию целевых над нецелевыми трансфертами: рост субсидий вышестоящих бюджетов, предназначенный для софинансирования социальных расходов, сокращение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Эта ситуация свидетельствует об ограничении свободы определения основных направлений рас-
ходования бюджетных средств муниципалитетами. Именно региональные власти задают целевые ориентиры и приоритетность в финансировании расходов по решению вопросов местного значения.
Зависимость муниципальных образований от решений, принимаемых региональными органами власти, прослеживается также и в отношении набора делегируемых государственных полномочий, на что указывает рост субвенций в структуре безвозмездных перечислений муниципалитетов. В отдельных муниципальных образованиях северных территорий удельный вес целевых средств достигает 70 % объема трансфертов. Рост доли целевых трансфертов в доходах бюджетов муниципальных образований всех типов косвенно свидетельствует о снижении уровня фискальной автономии муниципалитетов по расходам [1].
Очевидной закономерностью для муниципальных образований северных территорий становится сокращение собственных доходных источников, следствием этого становится снижение уровня покрытия расходов собственными доходами, величина которых даже в муниципалитетах с высоким экономическим потенциалом не достигает 40—45 %.
В заключение следует отметить, что наиболее существенными причинами, осложняющими деятельность органов местного самоуправления в решении вопросов жизнедеятельности населения в сложных северных условиях, следует признать снижение фискальной автономии муниципальных образований, усиление зависимости органов местного самоуправления от решений и финансовых ресурсов вышестоящих уровней бюджетной системы, уменьшение степени свободы муниципалитетов при определении направлений расходования средств.
В этой связи возникает необходимость дальнейшего совершенствования системы межбюджетного регулирования за счет оптимального соотношения налоговых и бюджетных механизмов. В качестве налогового механизма можно предложить дальнейшее укрепление системы регионального и местного налогообложения на основе расширения перечня закрепленных налогов и полномочий органов власти по управлению отдельными элементами налогов.
Целесообразно предоставить право региональным органам изменять в полном объеме величину ставки по налогу на прибыль, которая закреплена за региональным бюджетом. Регулирование ставкой налога предлагается распространить на малые и средние предприятия, осуществляющие деятельность на территории субъекта РФ в сфере материального производства. Средства, высвобождаемые из-под налогообложения, в определенном
- 95
объеме должны быть использованы на развитие предприятия. Это направление является значимым, поскольку до настоящего времени субъекты малого предпринимательства вообще и в заявленной сфере деятельности в частности не имеют никаких преимуществ перед крупным бизнесом в условиях общей системы налогообложения, в том числе по налогу на прибыль. Альтернативой для них может быть упрощенная система налогообложения (УСНО). Но не каждый субъект малого бизнеса имеет возможность воспользоваться этим льготным режимом, одной из таких причин является освобождение от уплаты НДС при переходе на УСНО. Регулирование налога на прибыль станет действенным инструментом региональных властей по привлечению в регион инвестиционных ресурсов.
Усилить систему местного налогообложения целесообразно за счет перевода в разряд местных налогов единого налога, действующего при УСНО, со всеми вытекающими последствиями — наделением органов местного самоуправления полномочиями по его управлению. В частности, следует закрепить на долгосрочной основе, а не только на период финансового кризиса именно за органами местного самоуправления возможность регулирования налоговой ставкой единого налога, что позволит учесть местные особенности и поддержать деятельность малых форм предпринимательства в приоритетных для города отраслях. Более того, налоговые поступления от субъектов малого предпринимательства могут быть направлены на оказание финансовой поддержки самого же предпринимательского сектора. В этом случае будет реализован принцип увязки доходов и расходов: решение вопроса местного значения (оказание содействия развитию малого и среднего предпринимательства) и его финансового обеспечения.
В части единого налога на вмененный доход (ЕНВД) необходимо расширить возможности местных органов власти по регулированию деятельности предпринимательского сектора через корректирующий базовую доходность коэффициент — К2. В настоящее время этот коэффициент может быть изменен лишь в сторону понижения. Практика ЕНВД показывает, что на первых этапах применения ЕНВД цель, которая заключалась в привлечении к уплате налогов малых субъектов хозяйствования в таких сферах, в которых были выявлены значительные масштабы уклонений от уплаты налога, достигалась. В частности, темпы роста поступлений от ЕНВД превышали темпы роста платежей по льготному налоговому режиму — УСНО.
В дальнейшем в результате многочисленных изменений и дополнений, вносимых в Налоговый кодекс РФ, темпы роста ЕНВД начали снижаться, существенно уменьшились и объемы налоговых платежей. Это означает, что данная схема налогообложения перестала играть первоначально предназначенную ей роль. В этой связи необходимо обеспечить справедливый подход к налогообложению в отношении налогоплательщиков, которым вменяется в обязанность уплата ЕНВД, так, чтобы соблюдался баланс интересов государства и бизнеса.
Следует продолжить положительную практику замены дотаций, предназначенных для поступления в бюджеты муниципальных образований, на дифференцированные нормативы не только от НДФЛ, но и от других федеральных и региональных налогов. В частности, для городских округов Мурманской области, на территории которых функционируют градообразующие предприятия, дотации могут быть заменены нормативом от налога на прибыль. Если повышать налоговую составляющую в городах с высоким экономическим потенциалом, будет обеспечиваться высокий уровень собственных средств и рост финансовой самостоятельности и независимости муниципалитетов.
Таким образом, реализация предложенных рекомендаций, по мнению автора, позволит создать условия для наращивания налогового потенциала и роста налоговых поступлений, необходимых для принятия мер в целях снижения различий в социально-экономическом развитии северных территорий и обеспечения стабильного состояния национальной безопасности в стране в целом.
Список литературы
1. Григоров В., Жигалов Д., Перцов Л. Анализ влияния реформы МСУ и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований РФ // Вопросы местного самоуправления: Стратегия и практика муниципального развития. 2008. № 6.
2. Информационно-аналитическая справка «О социально-экономическом положении и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, полностью или частично отнесенных к северным районам» за соответствующие годы. URL: http://www. severcom. ru.
3. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утверждено распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009).
4. Обсуждаются проблемы региональных и местных бюджетов // Финансы. 2010. № 7. С. 10—19.
