CC BY
165НАКОПЛЕННЫЙ ВРЕД ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЕ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ACCUMULATED ENVIRONMENTAL DAMAGE: REGULATORY
CHALLENGES
УДК-34
Худолей Денис Дмитриевич
Магистрант Института государства и права
ФГАОУ ВО «Тюменский государственный университет», Россия, г. Тюмень Khudolei Denis Dmitrievich
АННОТАЦИЯ
В статье рассматривается законодательство Российской Федерации в области ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, проблематика и тенденции развития. В условиях современного общества важным вопросом является экологические благополучие населения, которое в том числе складывается исходя из минимизации объектов накопленного вреда окружающей среде, ставшие нашим наследством вследствие политических, социально-экономических событий ХХ века. Даже на современном этапе неоднородность и пробелы законодательства не позволяют результативно решать экологические задачи, стоящие перед нашим обществом. Проанализировав Российское законодательство, перед нами остро встают две проблемы, это уход от обязательств по утилизации и ликвидации объектов накопленного вреда и отсутствие закрепленных на федеральном уровне финансово-экономических инструментов, гарантий обеспечивающих исполнения обязательств экологического законодательства в Российской Федерации.
ANNOTATION
The article discusses the legislation of the Russian Federation in the field of liquidation of objects of accumulated damage to the environment, problems and development trends. In modern society, an important issue is the environmental well-being of the population, which includes, among other things, minimizing the objects of accumulated damage to the environment that have become our inheritance as a result of political, socio-economic events of the 20th century, but even at the present stage the heterogeneity and gaps in the legislation do not allow effectively address the environmental challenges facing our society. After analyzing Russian
legislation, we are faced with two acute problems: avoiding obligations for the disposal and liquidation of accumulated harm objects and the lack of financial and economic instruments fixed at the federal level that guarantee the fulfillment of environmental legislation obligations in the Russian Federation.
Ключевые слова: экология, экологическая ответственность, накопленный вред, ущерб окружающей среде, современное законодательство, окружающая среда, проблематика, тенденции развития, финансово-экономические инструменты, гарантии.
Keywords: ecology, environmental liability, accumulated harm, environmental damage, modern legislation, environment, problems, development trends, financial and economic instruments, guarantees.
Российская Федерация стала преемницей большого числа экологических проблем, обусловленных теми или иными историческими событиями.
СССР находился на этапе ускоренного социально-экономического развития страны, повсеместной индустриализации и активной добычи природных ресурсов. Большая концентрация промышленного производства, высокая степень износа основных фондов, технологическая отсталость, минимальные затраты на охрану и восстановление окружающей среды. Затем широкомасштабная приватизация в процессе, которой собственники максимально стремились снизить издержки, путем снятия с себя ответственности за вред, причинённый окружающей среде, передавая объекты государству, муниципалитетам или просто бросая их, в результате чего бремя по очистке загрязненных территорий ложилось на муниципальные образования или государство, а предприятие уклонялось от своих обязательств перед законом и гражданами. В некоторых случаях объекты накопленного вреда окружающей среде, отчуждаются собственником третьим лицам, которые в силу отсутствия или недостаточности финансовых и иных ресурсов, не обеспечивают безопасность и ликвидацию таких объектов. Всё это связано в первую очередь с несовершенством правового регулирования, контроля и надзора, в сфере экологии, что в свою очередь является основными причинами возникновения накопленного вреда окружающей среде.
Объекты накопленного вреда окружающей среде отрицательно влияют на состояние земель, водных ресурсов, атмосферного воздуха. Объекты содержат в себе вредные вещества, опасные для жизни и здоровья людей. Миллионы людей, подвергаются негативному воздействию объектов накопленного вреда окружающей среде, точное число установить не
представляется возможным. Согласно данным Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации на 2014 год, негативному влиянию подвержено более 17 млн. человек [3, а 12].
Впервые юридическое понятие «накопленный вред окружающей среде» было закреплено в Федеральном законе от 3 июля 2016 года № 254-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и трактовался как вред окружающей среде, возникший в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению, которого не были выполнены, либо были выполнены не в полном объёме. До 2016 года единой терминологии не было.
Так, по состоянию на май 2020 года, в реестр объектов накопленного вреда окружающей среде входят 207 объектов. В целях софинансирования реализации мероприятий, включенных в федеральный проект «Чистая страна» национального проекта «Экология», в январе 2020 года Минприроды России заключило 17 соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о предоставлении субсидий из федерального бюджета на общую сумму 6 357,3 млн. руб. По некоторым оценкам оптимальный вариант, предполагающий ликвидацию накопленного экологического ущерба на наиболее крупных объектах, потребует в ресурсах 204 591,8 млн. рублей, в том числе средства федерального бюджета 116 415,0 млн. рублей (57 процентов), средства консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации - 33 765,2 млн. рублей (16 процентов), средства внебюджетных источников - 54 411,6 млн. рублей (27 процентов) [4, а 65]. В рамках реализации такого варианты, прогнозируется улучшение экологических условий для более 14 млн. человек
Работы по внесению объектов накопленного вреда окружающей среде в реестр продолжаются, как и оценка ущерба, объёма отходов, масштаб загрязнения причинённого окружающей среде, маловероятно, что такой ущерб можно будет оценить окончательно. Согласно официальным документам, в стране уже накоплено от 40 до 100 миллиардов тонн отходов. Ежегодно в России, по данным Росстата, образуется около 100 миллионов тонн опасных отходов, существенная часть из них не обезвреживается и не утилизируется [2, а 145].
Решение проблем, связанных с объектами накопленного вреда окружающей среде, требует больших затрат, внесения поправок и дополнений в целый ряд нормативных правовых актов, а также политической воли государства, ввиду огромной важности производственного сектора, который зачастую и есть источник негативного воздействия.
На современном этапе развития законодательство, в области ликвидации объектов хозяйственной деятельности, а также параллельно существующему контролю и надзору в сфере природоохранной деятельности, отличается фрагментарной разработанностью и неполным охватом правовых проблем, возникающих в данной области. Так, не редки случаи, когда субъекты годами осуществляют деятельность, сопряжённую с загрязнением земель, водных ресурсов, атмосферного воздуха, а затем уходят от своих обязательств по ликвидации и возмещению ущерба причинённого окружающей среде. Субъекты перекладывают ответственность на федеральный, региональный, муниципальный уровень власти, а фактически на граждан Российской Федерации, за счёт налогов и сборов, которых будет осуществляться финансирования мероприятий по ликвидации таких объектов.
В реалиях действующего законодательства, есть механизмы привлечения к ответственности субъектов, осуществляющих негативное воздействие на окружающую среду. Однако это возможно лишь при условии, доказанности, того что загрязнение было осуществлено в результате хозяйственной деятельности конкретного субъекта, что в свою очередь весьма проблематично.
Исходя из этого, можно говорить, о том, что существующие пробелы в действующем законодательстве, препятствуют эффективной работе по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и не воспрепятствуют появлению их в будущем.
Ключевыми проблемами появления объектов накопленного вреда окружающей среде, является уход субъектов от обязательств и не достаточность финансовых гарантий по обязательствам возникающих при возмещении вреда окружающей среде, ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде.
На практике часто можно встретить ситуацию, при которой субъекты в процессе деятельности организации накапливают отходы, тем самым образуя объекты накопленного вреда окружающей среде, получают прибыль, но не создают не каких инструментов и экономических механизмов (фондов, финансовых резервов), для последующей ликвидации и (или) переработки отходов, образованных в процессе хозяйственной деятельности. На законодательном уровне отсутствует обязанность, по созданию фондов, финансовых резервов, для обеспечения обязательств по обращению с отходами и ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде. При этом существуют легальные методы ухода от обязательств, путем отчуждения таких объектов, что в свою очередь обременяет органы публичной власти.
Можно сделать нижеследующие выводы.
Первое, уход от обязательств по восстановлению природной среды и возмещению ущерба причинённого окружающей среде в результате деятельности организации. На современном этапе законодательство Российской Федерации не предусматривает порядок осуществления обязательств по восстановлению природной среды и о возмещении ущерба причинённого окружающей среде, при ликвидации или реорганизации юридического лица, прекращения деятельности индивидуального предпринимателя, являющихся собственниками объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Согласно постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2017 № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причинённого окружающей среде», лицо, которое обращается с требованием о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, представляет доказательства, подтверждающие наличие вреда, обосновывая с разумной степенью достоверности его размер и причинно-следственную связь между действиями (бездействием) ответчика и причиненным вредом. Из чего следует что в случаях, когда субъект, фактически причинивший вред отчуждает права третьим лицам, обязанности по восстановлению окружающей среде не передаются, так как новый субъект, не осуществлял деятельность в результате, которой произошли негативные изменения в состоянии окружающей среды. Они могут не проводить мероприятия по восстановлению окружающей среды, что легально позволяет уйти от ответственности. Основным способом выявления вреда, причиненного окружающей среде, является проведения плановых и внеплановых проверок, которые фиксируются в актах проверок, в результате которых субъект привлекается к административной ответственности, а в дальнейшем к нему адресуется обращение с требованием о возмещении вреда, причиненного окружающей среде. Это приводит к случаям, когда юридические лица, индивидуальные предприниматели, отчуждают имущественные права на объекты, на которых имеется загрязнение окружающей среды, остаются скрытыми продолжительное время и не выявляются органами публичной власти. Установление субъекта, фактически причинившего вред окружающей среде затруднительно, как и установить причинно-следственную связь между действиями (бездействием) субъекта и вредом, причиненным окружающей среде, особенно в случаях ликвидации, реорганизации, прекращения деятельности. Это приводит к образованию объектов накопленного вреда окружающей среде.
На основании выше изложенного предлагается внести следующие изменения в законодательство:
Закрепить порядок передачи обязательств по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды, при ликвидации, реорганизации юридического лица, прекращения деятельности индивидуального предпринимателя, осуществляющих деятельность на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Также определить режим восстановления нарушенного состояния окружающей среды, в случаях отчуждения имущества и (или) прав третьим лицам, закрепить такое существенное условие договора, как определение стороны, обязанной восстановить нарушенное состояния окружающей среды.
Также, в случаях прекращения осуществления хозяйственной деятельности и отказа от права собственности на земельный участок, следует устранить такой недостаток законодательства, как отсутствие обязанности органов государственной власти, осуществляющих прием заявлений об отказе от права собственности на земельный участок, уведомлять о поступлении такого заявления субъекты РФ — города федерального значения Москву, Санкт-Петербург, Севастополь или муниципальные образования, в собственность которых перейдёт земельный участок, и которые в свою очередь должны проводить внеплановую проверку соблюдения требований земельного законодательства на земельном участке, об отказе от права собственности, на который подано заявление, в рамках земельного контроля [1, а 50]. С целью предотвращения образования объектов накопленного вреда окружающей среде, в случаях, когда субъект, фактически причинивший вред утверждает, что вред был причинен третьими лицами уже после отказа от прав на него, что позволяет легально уйти от ответственности в рамках законодательства об охране окружающей среды.
В действующем законодательстве не закреплены обязательные финансово-экономические инструменты, обеспечивающие исполнения обязательств по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды, возмещению вреда окружающей среде и ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде. Соответственно, в процессе осуществления хозяйственной деятельность, субъектами не создаются финансовые резервы, способные покрыть обязательство по охране окружающей среды, в результате которых образуются объекты накопленного вреда окружающей среде, бремя восстановления которых ложится на бюджеты различных уровней. Это приводит к тому что, фактически прибыль от деятельности, приносящей негативное воздействие на окружающую среду, аккумулируются на счетах
одних субъектов, а бремя восстановления окружающей среды на общество, бюджет, формирующийся из налогов и сборов налоговых резидентов Российской Федерации.
Для решения данной проблемы, предлагается развивать такие модели финансовых механизмов, как фонды долгосрочного государственного финансирования, государственно частные партнерства, специальные отраслевые фонды, финансируемых за счет взносов промышленных предприятий, а также гарантийные инструменты финансовых организаций. Необходимо дальнейшее продвижение законодательной инициативы о создании обязательных ликвидационных фондов. С целью предотвращения образования объектов накопленного вреда окружающей среде.
Создание фонда, один перспективнейших способов финансирования восстановления окружающей среды и ликвидации объектов накопленного вреда, зарекомендовавший себя на мировом уровне. Так, например, в Соединённых Штатах Америки существует Суперфонд, который формируется пропорционально из федерального бюджета и бюджета штатов (14%), а также большой частью из специального налога (86%), взымаемого с предприятий химической и нефтехимической промышленности [5, а 84]. Адаптируя практику США, в рамках отечественного законодательств, рекомендуется создать фонд, формирующийся из федерального бюджета, налогов и сборов, взымаемых с объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в целях выявления и ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, в случаях, когда невозможно установить лиц виновных в негативном влиянии на окружающую среду, а вследствие и образования объектов накопленного вреда окружающей среде. Это оперативно и точечно позволит использовать финансовые средства, сосредоточенные на счетах фонда, с целью субсидирования или полного финансирования проектов по восстановления окружающей среды и или) ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде.
Также, необходимо привлекать общественность и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, к участию в ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, стимулируя интерес общественности и бизнеса, что позволит найти новые источники финансирования, например, такие как круадфандинг, что откроет обширный организационный ресурс и позволит использовать инновационные и передовые идеи отечественных ученых.
Ещё одним способом предотвращения появления объектов накопленного вреда окружающей среде, является планирования на стадии
проектирования объектов негативного воздействия на окружающую среду, способов и порядка вывода таких объектов из эксплуатации, консервации и ликвидации, формирования объема необходимого финансирования для этих целей. Что обяжет субъект, создавать финансово-экономические инструменты для ликвидации и консервации, таких объектов, а также позволит предотвращать уход от обязательств по охране окружающей среды.
Немало важный вопрос открытости и доступности информации. На данный момент по состоянию на май 2020 года, реестре объектов накопленного вреда окружающей среде содержит в себе 207 объектов, и следующую информацию о них: субъект Российской Федерации, наименование объекта и место расположения, при этом не содержит в себе информации об объеме негативного воздействия, площади загрязнения, количестве населения подверженного негативному воздействию от данного объекта.
В целях более открытого доступа к информации, рекомендуется создать специализированный портал, на котором будет отражаться детальная информация об объектах накопленного вреда окружающей среде, для полнообъёмного и достоверного информирования населения и привлечения внимания к проблемам экологии в регионе.
В заключении хочется сказать, что это лишь некоторая часть проблем, существующих в сфере охраны окружающей среды, в частности в области ликвидации накопленного вреда окружающей среде, которые невозможно решить без административного ресурса, политической воли и привлечения общественности, с целью реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду и улучшения экологической обстановки на территориях Российской Федерации, что благоприятно отразиться на качестве жизни населения, а также позволит заниматься хозяйственной деятельностью на очищенных объектах. Предлагается определить режим перехода обязанностей по восстановлению окружающей среды и ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, закрепить финансово-экономические инструменты, финансовые гарантии исполнения таких обязательств. У нас нет права игнорировать состояния окружающей среды, ведь это наша планета и она у нас одна.
Литература
1. Блоков И.П., Таргулян О.Ю., Усов Е.И. Накопленный вред окружающей среде: разрушения здоровья и бюджетов // GREENPEACE.RU: общественная некоммерческая неправительственная организация Greenpeace в России. 2020. URL: https: //greenpeace.ru/wp-
content/uploads/2020/03/%D0%B4%D0%BE%D0%BA%D0%BB%D0%B0 %D0%B4-Greenpeace-
%D0%BE%D0%B1 %D 1 %8A%D0%B5%D0%BA%D 1 %82%D 1 %8B-%D0%BD%D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0%BF%D0%BB%D0%B5%D0 %BD%D0%BD%D0%BE%D0%B3%D0%BE-%D0%B2%D1%80%D0%B5%D0%B4%D0%B0-%D0%9E%D0%A1-%D0%B2-%D0%A0%D0%A4-2020.pdf (дата обращения: 20.05.2020).
2. Блоков И.П., Окружающая среда и её охрана в России. Изменения за 25 лет // GREENPEACE.RU: общественная некоммерческая неправительственная организация Greenpeace в России. 2018. URL: https://greenpeace.ru/wp-content/uploads/2018/11/blokov.pdf (дата обращения: 20.05.2020).
3. Нефедьев Н.Б., Об изменениях законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, и практической деятельности в этой сфере // ECOINDUSTRY.RU: экология производства научно-практический портал, 2014. URL: http://www.ecoindustry.ru/i/ecoindustrv/350/nefedev.pdf (дата обращения 20.05.2020)
4. Пинаев В.Е., Чернышёв Д.А. Ликвидация накопленного экологического ущерба - организационные и правовые аспекты. Монография —М.: Мир науки, 2017. — 136 с.
5. Соловьянов А.А., Чернин С.Я. Ликвидация накопленного вреда окружающей среде в Российской Федерации. — М.: Наука РАН, 2017. — 456 с.
6. Васильева М. И. Правовое обеспечение экологической политики. Приоритетные направления. — М., 2011
Literature
1. Blokov I. P., Targulyan O. Yu., Usov E. I. Accumulated damage to the environment: destruction of health and budgets // GREENPEACE.RU: public non-profit non-governmental organization Greenpeace in Russia. 2020. URL: https: //greenpeace.ru/wp-
content/uploads/2020/03/%D0%B4%D0%BE%D0%BA%D0%BB%D0%B0 %D0%B4-Greenpeace-
%D0%BE%D0%B1 %D 1 %8A%D0%B5%D0%BA%D 1 %82%D 1 %8B-%D0%BD%D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0%BF%D0%BB%D0%B5%D0 %BD%D0%BD%D0%BE%D0%B3%D0%BE-%D0%B2%D1%80%D0%B5%D0%B4%D0%B0-%D0%9E%D0%A1-%D0%B2-%D0%A0%D0%A4-2020.pdf (accessed: 20.05.2020).
2. Blokov I. P., environment and its protection in Russia. Changes over 25 years // GREENPEACE.RU: public non-profit non-governmental organization Greenpeace in Russia. 2018. URL: https://greenpeace.ru/wp-content/uploads/2018/11/blokov.pdf (accessed: 20.05.2020).
3. Nefediev N. B., on changes in legislation on compensation for damage caused to the environment and practical activities in this sphere // ECOINDUSTRY.EN: ecology of production scientific and practical portal, 2014. URL: http://www.ecoindustry.ru7i/ecoindustry/350/nefedev.pdf (accessed 20.05.2020)
4. Pinaev V. E., Chernyshev D. A. Elimination of accumulated environmental damage-organizational and legal aspects. Monograph-Moscow: Mir nauki, 2017. - 136 p.
5. Solovyanov A. A., Chernin S. Ya. Elimination of accumulated harm to the environment in the Russian Federation. - Moscow: Nauka RAS, 2017. - 456 p.
6. Vasileva M. I. Legal support of environmental policy. Priority directions. -Moscow, 2011
