CC BY
28
Пономарева М.А.,
д.э.н., профессор кафедры «Экономика
региона, отраслей и предприятий»
РГЭУ (РИНХ)
E-mail: [email protected]
Родионова Н.Д.,
д.э.н., профессор кафедры
«Экономическая теория»
РГЭУ (РИНХ)
E-mail: [email protected]
К ВОПРОСУ О ПРИВЛЕЧЕНИИ ИНВЕСТИЦИЙ В РЕАЛИЗАЦИЮ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ ПО
ЛИКВИДАЦИИ ПРОШЛОГО (НАКОПЛЕННОГО) ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УЩЕРБА
Статья посвящена проблеме экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, и привлечения инвестиций в реализацию проектов по ликвидации его последствий на региональном уровне. В статье обосновано рассмотрение бывших шахтерских территорий Восточного Донбасса в качестве объектов накопленного экологического ущерба, требующих особого внимания со стороны региональных органов власти, показаны негативные процессы социально-экологического и экономического характера, ограничивающие устойчивое развития Ростовской области и ее городов. Рассмотрены источники и инструменты привлечения таких инвестиций, сформированные в настоящее время на федеральном и региональном уровне, а также документы Ростовской области в области охраны окружающей среды с точки зрения учета в них проблем накопленного ущерба бывших шахтерских территорий Восточного Донбасса. Проанализированы основные критерии предоставления федеральных субсидий на реализацию региональных проектов по ликвидации накопленного ущерба окружающей сре-
де. Сформированы возможные направления и предложены меры по повышения эффективности деятельности Ростовской области по привлечению федеральных субсидий на софинансирова-ние проектов по ликвидации объектов накопленного ущерба территорий Восточного Донбасса, а также государственно-частного партнерства как инструмента привлечения частных инвестиций.
Ключевые слова: прошлый (накопленный) экологический ущерб, инвестиции, федеральные субсидии, софи-нансирование, региональные проекты.
Ponomareva M.A.
TO THE QUESTION OF ATTRACTING INVESTMENT IN THE IMPLEMENTATION OF REGIONAL PROJECTS ON THE ELIMINATION OF THE PAST
(ACCUMULATED) ENVIRONMENTAL DAMAGE
The article is devoted to the problem of environmental damage associated with past economic activity and attracting investments in the implementation of projects for the elimination of its consequences at the regional level. The article substantiates the consideration of the former mining territories of the Eastern Donbass as objects of accumulated environmental damage that require special attention from regional authorities, negative social, environmental and economic processes that limit the sustainable development of the Rostov region and its cities are shown. The sources and tools for attracting such investments, currently formed at the federal and regional levels, as well as documents of the Rostov Region in the field of environmental protection from the point of view of accounting for the accumulated damage to the former miners' territories of the Eastern Donbass, were considered. The main criteria for granting federal subsidies for the
implementation of regional projects to eliminate the accumulated damage to the environment were analyzed. Formed possible directions and proposed measures to improve the effectiveness of the Rostov region in attracting federal subsidies to cofinance projects to eliminate the accumulated damage to the territories of the Eastern Donbass, as well as public-private partnership as an instrument for attracting private investment.
Keywords: past (accumulated) environmental damage, investments, federal subsidies, co-financing, regional projects.
Для многих российских регионов, в том числе, для Ростовской области, характерна проблема наличия территорий, подверженных эффекту так называемого «накопленного» или «прошлого» эколого-экономического ущерба, который в общем случае определяется как «остаточные издержки, которые в конечном итоге должны быть понесены в связи с устранением, снижением и/или локализацией ущерба для окружающей среды, здоровья или имущества, являющегося результатом прошлой или продолжающейся хозяйственной деятельности» [1]. Несмотря на то что в РФ проблема вовлечения территорий прошлого экологического ущерба во вторичный воспроизводственный оборот не стоит пока так остро, как в развитых странах, давно исчерпавших лимиты свободных для освоение территорий, в Ростовской области уже более нескольких десятилетий весьма актуальной является задача реабилитации шахтерских районов, принявшие на себя все неблагоприятные последствия прошлой угледобывающей деятельности [2].
Существует как минимум две основные группы причин решения проблемы накопленного ущерба шахтерских территорий Ростовской области.
Во-первых, это необходимость решения социально-экологических проблем, связанных с их формированием,
так как экосистема и население, проживающее на данных территориях, в полной мере ощущают все негативные проявления накопленного ущерба. Так, по данным Министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области, территория, где велась интенсивная добыча угля, имеет площадь 89,4 тыс. га [3] (Восточный Донбасс), что составляет 0,9% от общей площади области, а учитывая, что негативные последствия распространяются и на окружающие территории, можно предположить, что зона проявления негативного воздействия накопленного ущерба значительно больше и достигает мест проживания населения. Среди основных негативных экологических последствий, которые в настоящее время приобрели уже форму процессов и явлений, выделяют такие, как: «подтопление земной поверхности техногенными высокоминерализованными водами, вытеснение из горных выработок на поверхность опасных рудничных газов, возгорание породных отвалов, образованием провалов земной поверхности и др. За 2015 год в 9 малых рек Восточного Донбасса поступило около 36 млн м3 высокоминерализованной шахтной воды. Породные отвалы, подверженные воздействию атмосферных осадков, поверхностных вод и контактирующие с грунтовыми водами, формируют собственные высокоминерализованные водотоки, создающие нагрузку на прилегающие территории. С 2002 года в ходе мониторинга газодинамической обстановки на застроенной территории количество опасных зон возросло в 7 раз. Всего под контролем находится 241 зона на общей площади 4848 га. С 2003 года произошло 420 провалов земной поверхности общим
о
объемом более 148,5 тыс. м . На территории Ростовской области насчитывается порядка 600 породных отвалов (терриконов). По результатам температурной съемки, проведенной в 2015 году, к горящим отнесены 29 отвалов» [3].
Масштаб экологически неблагоприятных эффектов от развития вышеописанных процессов распространяется не только на состояние экосистемы, но и имеет значительную социальную составляющую, в связи с тем, что под их воздействием находятся территории проживания населения, в том числе, грунтовые воды, используемые для его снабжения питьевой водой (имеющего определенный дефицит на данных территориях).
Вторая группа факторов носит экономический характер. Среди них, в первую очередь, следует отметить сложности во включении указанных территорий во вторичный хозяйственный оборот, так как в большинстве своем в связи с указанными экологическими проблемами они малопригодны для развития здесь другого производства. Наличие негативных проявлений накопленного экологического ущерба на территории региона приводит к снижению эффективности использования его природно-ресурсного и территориально-пространственного потенциала. Так, в настоящий момент в Ростовской области поставлены задачи по реструктуризации экономики, что «требует более активного привлечения дополнительных инвестиций в реализацию структурных приоритетов развития региона. ... Регион является одним из инвестиционно-привлекательных субъектов РФ, однако существующих объемов инвестирования недостаточно для решения поставленных задач» [4].
При этом речь идет о производственных территориях, уже обеспеченных основной инфраструктурой, которые могли бы восполнить недостаток в регионе производственных площадок для развития нового производства. Это могло бы решить проблемы привлечения инвестиций в развитие и реструктуризацию экономики Ростовской области, связанные как раз с недостатком таких площадок. Известно, что регио-
нальные и муниципальные власти, инвесторы и предприятия сталкиваются с дефицитом производственных площадок, обеспеченных полноценным доступом к инфраструктуре. Кроме того, с данными территориями связана сложнейшая экономическая проблема развития моногородов. Большинство городов Восточного Донбасса так или иначе развиваются по сценариям моногородов, хотя и не все включены в общефедеральный реестр моногородов, претендующих на федеральную поддержку. Тем не менее, они испытывают серьезные экономические и как следствие, социальные, проблемы, связанные с закрытием шахт и практически отсутствующей другой деятельности, на основе которой можно было бы строить свое развитие. Решение проблем вовлечения бывших шахтерских территорий во вторичный оборот и создание на их основе производственных площадок для привлечения инвесторов в крупные инвестиционные проекты, могло бы поспособствовать их возрождению и стимулированию новой волны экономического развития. Таким образом, нерешенность проблемы накопленного экологического ущерба приводит в значительным экономическим потерям на уровне региональной экономики и ее городов.
В проекте Стратегии экологической безопасности Российской Федерации до 2025 года ликвидация накопленного экологического ущерба и восстановление деградированных природных экосистем рассматривается как одна из основных задач реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности Российской Федерации. В данном документе уже планируются конкретные целевые значения показателей, а именно увеличение доли ликвидированных объектов накопленного экологического ущерба от их общего количества с 1 до 20% к 2015 году [5].
Совсем недавно, в 2016 году, на федеральном уровне разработаны конкретные программные инструменты, направленные на ликвидацию накопленного ущерба. В частности, начал действовать Приоритетный проект «Снижение негативного воздействия на окружающую среду посредством ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и снижения доли захоронения твердых коммунальных отходов» (сокращенное название - Приоритетный проект «Чистая страна»). Одним из приоритетов данного проекта является приоритет «Накопленный вред окружающей среде». В рамках проекта планируется, что «площадь земель, подверженных негативному влиянию объектов накопленного вреда, сократится к 2025 году на 1,45 тыс. гектар». [6] В августе 2016 г. для субъектов Российской Федерации были введены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку региональных проектов в области обращения с отходами и ликвидации накопленного экологического ущерба [7].
Набор конкретных проектов для софинансирования работ по ликвидации последствий накопленного экологического ущерба был сформирован с учетом информации о наличии соответствующих объектов, предоставленной субъектами Российской Федерации, а также методики распределения субсидий из федерального бюджета, утвержденной указанным выше Постановлением Правительства Российской Федерации [7]. Планируется, что в 2017 г. такие субсидии получат несколько регионов [8], однако Ростовская область не вошла в их число, а сами суммы субсидий не всегда достаточны для полной ликвидации указанных экологических последствий.
Это связано, в том числе, с тем, что в настоящее время в регионе отсут-
ствует целостная система инструментов, обеспечивающих привлечение инвестиции в региональные проекты по ликвидации последствий накопленного экологического ущерба. В качестве источников таких инвестиций можно выделить средства бюджетов всех уровней, а также частные инвестиции.
В первом случае речь должна идти о максимальном использовании возможностей федерального бюджета для финансирования работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде. Как было сказано выше, в настоящее время на федеральном уровне сформированы правила предоставления субсидий субъектов Российской Федерации на софинансирование соответствующих региональных проектов. Доля федерального бюджета в расходах на реализацию проектов по накопленному экологическому ущербу может составлять от 70 до 95% от «затрат на реализацию природоохранных проектов в текущем финансовом году» [7], что позволяет рассматривать федеральные средства как достаточно масштабный источник инвестиций в региональные проекты. При этом в качестве одного из критериев предоставления таких субсидий отмечается обязательное софинансирование проекта со стороны субъекта Российской Федерации. Кроме того, предполагается, что в бюджете субъекта РФ должны быть заложены бюджетные ассигнования на исполнение взятых на себя расходных обязательств по софинансирова-нию соответствующих проектов.
Для получения субсидий регион должен пройти отбор, который осуществляется из всех поданных заявок от субъектов РФ. В заявке предоставляется вся информация, на основе которой осуществляется ее оценка в соответствие с критериями отбора содержащихся в ней природоохранных проектов [7]. В соответствие с первым критерием отбора становится понятно, что в качестве проектов накопленного экологиче-
ского ущерба рассматриваются те, которые касаются, во-первых, земельных участков, находящихся в собственности субъекта РФ (или муниципальной собственности), на которых уже не ведется деятельность, но которые загрязнены вследствие прошлой экономической деятельности, а во-вторых - накопленные отходы производства и потребления, не имеющие собственника или находящиеся в собственности субъекта РФ (или муниципальной собственности) [7].
Однако, исходя из решений, принимаемых в Ростовской области, становится очевидно, что в регионе делается акцент на второй из вышеописанных типов проектов накопленного экологического ущерба. Так, еще в 2014 году Г.А. Урбан в своих интервью прессе в контексте описания работ по ликвидации накопленного экологического ущерба в основном описывал проекты по рекультивации закрытого полигона твердых бытовых отходов в г. Новочеркасске, полигона промышленных отходов ликвидированного Волгодонского химического завода, по реконструкции водоотливных сооружений в г. Шахты, по приведению в безопасное состояние полигона захоронения пестицидов и агрохимикатов [9, 10]. В Государственной программе Ростовской области «Охрана окружающей среды и рациональное природопользование» проблема накопленного ущерба также рассматривается очень узко и только как «большое количество твердых коммунальных отходов, накопленных за предыдущие годы» [11].
И хотя в «Стратегии сохранения окружающей среды и природных ресурсов Ростовской области на период до 2020 года» [12] проблема реструктуризации угольной промышленности рассматривается как источник неблагоприятной экологической обстановки в регионе, напрямую она не называется с накопленным ущербом. Складывается впечатление, что на региональном
уровне проблема накопленного ущерба недооценивается и воспринимается преимущественно как проблема обращения с отходами. О территории Восточного Донбасса как об объекте накопленного экологического ущерба на официальном уровне в Ростовской области практически не говорят, отсутствуют и соответствующие запланированные проекты и бюджетные ассигнования на их реализацию в региональном бюджете. В то же время данные территории по всем критериям, определенным законодательно на федеральном уровне, полностью соответствуют определению объекта накопленного экологического ущерба.
В связи с этим требуется более эффективная работа по привлечению федеральных бюджетных средств для решения проблем накопленного ущерба бывших шахтерских территорий Восточного Донбасса. В связи с этим необходимо осуществить ряд следующих мер:
- официально закрепить за конкретными бывшими шахтерскими территориями Восточного Донбасса статус объектов накопленного экологического ущерба Ростовской области и внести их в соответствующий реестр, определить площадь распространения негативных последствий и количество населения, подвергающегося их воздействию;
- определить приоритетные проекты по ликвидации наиболее острых проблем шахтерских территорий Восточного Донбасса и возможные объемы их финансирования;
- определить объемы бюджетных ассигнований бюджетов Ростовской области и муниципальных образований, для софинансирования проектов по ликвидации накопленного ущерба бывших шахтерских территорий Восточного Донбасса и закрепить порядок установления данных расходных обязательств в соответствующем нормативном правовом акте Ростовской области;
- сформировать заявку на получение субсидии из федерального бюджета на софинансирование проектов по ликвидации объектов накопленного ущерба шахтерских территорий Восточного Донбасса.
Для привлечения частных инвестиций в реализацию проектов по ликвидации накопленного ущерба в Ростовской области необходимо развивать институт государственно-частного
партнерства. Бюджетные инвестиции из бюджетов всех уровней, которые могут быть реализованы в рамках данной проблематики, будут более эффективными, если впоследствии на восстановленных территориях начнут развиваться новые виды хозяйственной деятельности за счет вовлечения частного сектора. Это возможно только в рамках государственно-частного партнерства, разнообразие форм которого представляет богатую почву для решения проблем накопленного ущерба и вторичного вовлечения территорий в воспроизводственный оборот.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Интерпретация международного опыта в отношении ответственности за прошлый экологический ущерб в контексте России. Исследования Всемирного Банка по прошлому экологическому ущербу в Российской Федерации. - http://ineca.ru/index.php?dr=projects/ pel&pg=material.
2. Жукова И.А. Повышение эффективности использования техногенных ресурсов как основа реабилитации естественных экосистем добывающих регионов // Вестник Ростовского государственного экономического университета (РИНХ). - № 4 (40). - 2012. -С. 9-14.
3. Экологический вестник Дона. 2016. - Режим доступа: http://xn--d1ahaoghbejbc5k.xn--p1 ai/upload/iblock/ 5fa/vestnik-ekologicheskiy-2016_5_interaktivnyy2 .pdf.
4. Shekhovtsov R.V., Ponomareva M.A., Yaroshenko S.G., Khaibulin L.R. Instruments of Investment Attraction in Order to Fulfill the Structural Priorities of Sustainable Regional Development (Stude Based of Rostov Region) // European Research Studies. An International Multidis-ciplinary Journal with Topics in European Integration Volume XX, Issue (1), Special Issue, 2017 «Russia and EU: Development and Horizons», pp. 337-349.
5. Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года. Проект. -http://www.mnr.gov.ru/regul atory/detail.ph p?ID=142854.
6. Паспорт приоритетного проекта "Снижение негативного воздействия на окружающую среду посредством ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и снижения доли захоронения твердых коммунальных отходов" // Утвержден президиу-мом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол от 21 декабря 2016 г. № 12). -http://government.ru/media/files/B3JtWzM SWVAHKTd6plVchwnOLWEYmF9f.pdf.
7. Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку региональных проектов в области обращения с отходами и ликвидации накопленного экологического ущерба // Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 2016 г. № 790. «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012 -2020 годы». -http://government.ru/docs/all/107941/.
8. Материалы официального сайта Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. - Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru/ regulatory/detail.php?ro=341890.
9. Доклад министра природных ресурсов и экологии Ростовской области Г.А. Урбан в рамках "Правительственного часа" - http://xn--d1ahaoghbejbc5k.xn--p1 ai/about/doklady-vystupleniya-intervyu/?sphrase_ id=20077.
10. Интервью Г.А. Урбан Информационному агентству "Интерфакс": Обеспечить право жителей Дона на благоприятную окружающую среду - наша приоритетная задача - http://xn--d1ahaoghbejbc5k.xn--p1 ai/about/doklady-vystupleniya-intervyu/?sphrase_id=20077.
11. Государственная программа Ростовской области «Охрана окружающей среды и рациональное природопользование» // Постановление Правительства Ростовской области от 25.09.2013 № 595. - http://xn--d1ahaoghbejbc5k.xn--p1ai/dokumenty/programmy/.
12. Стратегия сохранения окружающей среды и природных ресурсов Ростовской области на период до 2020 года. - http://www.donland.ru/Donland/ Pages/View.aspx?pageid=75189&mid=12 8186&itemId= 124.
BIBLIOGRAPHIC LIST
1. Interpretation of international experience regarding liability for past environmental damage in the context of Russia. World Bank research on past environmental damage in the Russian Federation. -http://ineca.ru/index.php?dr=projects/pel& pg=material.
2. Zhukova I.A. Increase of efficiency of use of technogenic resources as a basis of rehabilitation of natural ecosystems of pre-existing regions // Vestnik of the Rostov State Economic University (RINH). - №. 4 (40). - 2012. - P. 9-14.
3. Ecological messenger of the Don. 2016. - Access mode: http: //xn--d1ahaoghbejbc5k.xn--p1ai/upload/iblock/5fa/vestnik-ekologicheskiy-2016_5_interaktivnyy2 .pdf.
4. Shekhovtsov R.V., Ponomareva M.A., Yaroshenko S.G., Khaibulin L.R.
Instruments of Investment Attraction in Order to Fulfill the Structural Priorities of Sustainable Regional Development (European Research Studies. An International Multidisciplinary Journal with Topics in European Integration Volume XX, Issue (1), Special Issue, 2017 "Russia and EU: Developments and Horizons", pp. 337-349.
5. Strategy of environmental safety of the Russian Federation for the period until 2025. Project. -http://www.mnr.gov.ru/regul atory/detail.ph p?ID=142854.
6. The passport of the priority project "Reducing the negative impact on the environment through the elimination of objects of accumulated harm to the environment and reducing the share of solid municipal waste" // Approved by the Presidium of the Presidential Council for Strategic Development and Priority Projects (Minutes of 21 December 2016 №. 12). -http://government.ru/media/files/B3JtWzM SWVAHKTd6plVchwnOLWEYmF9f.pdf.
7. Rules for granting and distributing subsidies from the federal budget to the budgets of the constituent entities of the Russian Federation to support regional projects in the field of waste management and the elimination of accumulated environmental damage // Resolution of the Government of the Russian Federation № 790 of August 13, 2016. "On Amending the State Program Russian Federation "Environmental Protection" for 2012 - 2020 ". -http://government.ru/docs/all/107941/.
8. Materials of the official site of the Ministry of Natural Resources and Ecology of the Russian Federation. - Access mode: http://www.mnr.gov.ru/regul atory/detail.ph p?ID=341890.
9. Report of the Minister of Natural Resources and Ecology of the Rostov Region Urban in the "Government Hour" -http: //xn--d1ahaoghbejbc5k.xn--p1ai/about/doklady-vystupleniya-intervyu/?sphrase_ id = 20077.
10. Interview with G.A. Urban Information agency Interfax: To ensure the
right of the inhabitants of the Don to a favorable environment is our priority task -http: //xn--d1ahaoghbejbc5k.xn--
p1ai/about/ doklady-vystupleniya-intervyu/?sphrase_id = 20077.
11. The state program of the Rostov region "Environmental protection and rational use of nature" / / Decree of the Government of the Rostov region on Septem-
ber 25, 2013 № 595. - http: //xn--d1ahaoghbejbc5k.xn--p1 ai/dokumenty/ programmy/
12. Strategy for the preservation of the environment and natural resources of the Rostov Region for the period until 2020. - http://www.donland.ru/Donland/ Pages/View.aspx?pageid=75189&mid= 128186&itemId= 124.
