CC BY
74
С.В. Криваручко
Московская финансово-промышленная академия НАБЛЮДЕНИЕ И МОНИТОРИНГ КАК ИНСТРУМЕНТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ
ПЛАТЕЖНЫХ СИСТЕМ Сущность процесса наблюдения за платежными системами Центральный банк стремится защитить монетарную и финансовую системы страны от возможных катаклизмов, связанных с выходом из строя какой-либо важной платежной системы, посредством соблюдения зарегистрированными системами своих обязательств. Наблюдение за платежными и расчетными системами, как подчеркивается в документе Банка международных расчетов «Надзор центрального банка за платежными и расчетными системами», является функцией центрального банка2. При этом такие цели, как надежность и эффективность, достигаются путем мониторинга существующих и планируемых систем, оценки их соответствия данным целям и, если необходимо, инициирования изменений.
Данное определение включает цели государственной политики надзора (надежность и эффективность), предмет наблюдения (платежные и расчетные системы) и деятельность по наблюдению (мониторинг, оценка и инициирование изменений). Определение является общим для всех центральных банков, но оно не описывает обязанности, цели или деятельность отдельных центральных банков и роль, которую могут играть другие официальные органы в отношении платежных и расчетных систем.
Определение включает не только оценку соответствия конкретных систем установленным для них требованиям и стандартам политики наблюдения, но также деятельность по анализу платежных и расчетных механизмов в экономике в целом. Такое расширенное толкование необходимо для решения, какие системы наиболее полно соответствуют целям надежности и эффективности, являющимся предметом этих конкретных требований и стандартов наблюдения. Но они важны также сами по себе, так как существуют связи между системами (образующиеся, например, за счет перекрестного участия или использования одной системы для проведения расчетов другой системы), а это означает, что отдельные системы не всегда можно оценивать изолированно друг от друга. Кроме того, большинство центральных банков применяют цели государственной политики надежности и эффективности к коллективным платежным и расчетным механизмам экономики, равно как и к отдельным составляющим. Расширенное толкование относится также к не связанным с надзором аспектам функций центрального банка по обеспечению монетарной и финансовой
2 См.: Central bank oversight of payment and settlement systems. — BIS, Basel, Switzerland, May 2005.
Экономика, Статистика и Информатика Щ 21 №4, 2006_
стабильности (например, анализу работы финансовой системы и результатов денежно-кредитной политики).
Наблюдение за платежными системами, по сути, сводится к контролю рисков, присущих этим системам, и обеспечению оптимального сочетания надежности и эффективности в их работе. Следует обратить внимание на формулировку содержания наблюдения за платежными системами, принятую Центральным европейским банком: «Это задача центрального банка, изначально направленная на содействие надежному функционированию платежных систем <...> Задачей надзора является защита финансовой системы от эффекта «домино», который может возникать, когда один или более участников платежной системы сталкиваются с проблемами кредитования или ликвидности, и для повышения эффективности и надежности платежных систем. Надзор платежной системы направлен в большей мере на саму систему перевода денежных средств, чем на ее отдельных участников. Он также охватывает платежные инструменты»3.
Из этого определения ясно, что ответственность за наблюдение возлагается на центральный банк в силу значимости надежного функционирования платежных и расчетных систем4. Центральный банк предназначен для поддержания финансовой стабильности и определения и реализации монетарной политики, способствуя надежности и эффективности работы финансовой системы. В свою очередь денежно-кредитная политика дает импульс развития для всей экономики,
Исторически именно центральные банки были и являются эмитентами денег, и только при использовании денег центрального банка платеж считается окончательным. Доверие к национальной валюте всегда считалось главнейшей задачей центрального банка. Именно центральный банк находится в лучшем положении по сравнению с другими участниками рынка для содействия достижению баланса между затратами, эффективностью и надежностью, при этом выступая либо со своими инициативами, либо в роли катализатора сотрудничества традиционных конкурентов, обеспечивая в то же время гарантию правил свободной конкуренции и соблюдения порядка на рынке платежных услуг.
Хотя и не существует единого для всех стран определения наблюдения за платежной системой, имеется рабочее определение, данное недавно Комитетом по платежным и расчетным системам CPSS в докладе «Наблюдение со стороны центрального банка за платежными и расчетными системами» (Central bank oversight of payment and settlement systems), опубликованном в мае 2005 г.: «Наблюдение за платежными и расчетными системами
3 См.: ECB Blue Book "Payment and securities settlement systems in accession countries", August 2002.
4 Далее по тексту будет даваться сокращенное название «платежные системы» вместо «платежные и расчетные системы».
№4, 2006
является функцией центрального банка, при этом задачи безопасности и эффективности поддерживаются мониторингом существующих и проектируемых систем, оцениванием их в сравнении с их задачами и, в случае необходимости, инициированием изменений».
Поскольку концепция надзора претерпевала изменения, то определение наблюдения за платежными системами также эволюционировало от объяснения функции и отличия от банковского надзора к более содержательному пониманию, которое включает общественное значение задачи наблюдения (безопасность и эффективность), сферу наблюдения (платежные и расчетные системы), а также его применение (мониторинг, оценка и инициирование изменений). Содержание наблюдения за платежными системами также обогащается учетом взаимоотношений между системами и работой по практической реализации функции наблюдения.
Сущность наблюдения за платежными системами заключается в принятии определенных стандартов в отношении этих систем и требовании их соблюдения. Эти стандарты призваны включать определенные критерии приемлемости параметров системы для получения признания ее центральным банком.
Мониторинг платежных систем центральным банком предполагает два уровня: сбор и анализ данных о текущей работе платежной системы; сравнительный анализ соответствия конкретной системы Основополагающим принципам для системно значимых платежных систем.
Следует учитывать, что центральный банк выступает одновременно и как оператор ряда платежных систем, и как орган наблюдения за платежными системами, что может порождать конфликт интересов. В связи с этим необходимо обратить внимание на решение Европейского центрального банка от 9 января 2003 г. относительно механизма наблюдения системы TARGET, подразумевающее четкое разделение этих функций. Кроме того, одинаковые режимы наблюдения требуются в отношении национальных (местных) и международных систем. Квалифицированный персонал, который хорошо разбирается в работе платежных систем, может эффективно выполнять и задачу наблюдения за ними. Для этого необходима соответствующая организационная структура. Обратимся к опыту ряда стран Европы в этом вопросе.
Мониторинг системы должен проводиться уже на стадии проектирования системы или изменений в системе. При этом следует обращать внимание на анализ параметров, процедур и мер по управлению рисками. Когда система входит в рабочую фазу, то наблюдение в виде мониторинга концентрируется на отслеживании ежедневных операций и изменений. Анализ
Механизм мониторинга работы платежных систем.
Экономика, Статистика и Информатика
№4, 2006
статистических данных по работе системы и ее участников является основой для изучения и диагностики возможных недостатков.
Так, Центральный банк Испании регулярно собирает информацию, которую он считает необходимой, от руководства систем, что позволяет ему проводить динамичное наблюдение. После перепроверки качества данной информации она изучается на предмет оперативного выявления тенденций и возможных последствий для участников и самой системы. Другим важным источником информации для мониторинга систем являются рабочие группы, созданные в каждой платежной системе с участием центрального банка.
На своем интернет-сайте5 Банк Испании размещает информацию о работе платежных систем, тем самым обеспечивается максимальная прозрачность для наблюдения и повышается доверие потребителей к платежным системам и инструментам.
Сфера наблюдения за платежными системами
Первостепенное внимание центральных банков сосредоточено на системно важных платежных системах, среди которых выделяются системы расчетов на крупные суммы. Затем наблюдение распространяется в виде «второй волны» на важную инфраструктуру и системы платежей на мелкие суммы, а также на платежные инструменты.
Заслуживает внимания четкая позиция Резервного банка Новой Зеландии, который в сферу наблюдения за платежными системами включает не только сами системы, но и широкий круг вопросов их функционирования6:
- проектирование и работа платежных систем;
- взаимосвязь между различными платежными системами; операторы платежных систем;
- поставщики услуг инфраструктуры платежных систем; участники платежных систем;
- механизмы планирования на случай аварий и сбоев в системе;
- доступность информации от платежных систем; правила работы платежной системы;
- структура управления платежной системы;
- рыночная практика и поведение рынка.
Роль контролера (надзирателя) подразумевает необходимость четкого определения сферы надзора со стороны центрального банка. Задачи надзора могли бы быть довольно
www.bde.es
6 Statement of principles: payment system oversight. Financial Stability Department. Reserve Bank of New Zealand, 11 August 2004 (http://www.rbnz.govt.nz/finstab/payment/1911038.pdf).
_№4, 2006
широкими в случае отсутствия каких-либо других органов регулирования в отношении решающих аспектов платежных систем, таких, как защита прав потребителя и кодекс рынка платежных услуг. Помимо прочего, надзор со стороны центрального банка призван оценить конструкцию ключевых инфраструктур с особым вниманием к оценке условий, контроля риска расчетов и процессов управления, а также последствий для общесистемной безопасности и эффективности. В отношении новых разработок акцент в надзоре можно было сдвинуть в сторону мониторинга новых договоренностей, механизмов и других ключевых элементов в национальной платежной системе.
Сфера наблюдения за платежными системами охватывает конкретных субъектов перевода денег или ценных бумаг, платежные инструменты, техническую инфраструктуру, которая связывает эти субъекты.
Таблица 1
Полномочия центральных банков «большой десятки» по наблюдению за платежными
системами7
Полномочия центрального банка Австралия Австрия Канада Франция Германия Гонконг Япония Норвегия Сингапур Швейцария -*-1 Великобритания США
Ответственность центрального банка за наблюдение определена учредительным документом + + + + + + + + + +
Системы обязаны предоставлять информацию центральному банку + + + + + + + + +
Участники системы обязаны предоставлять информацию центральному банку + + + + +
Платежные системы должны получить лицензию центрального банка + +
Центральный банк должен одобрить (или может обязать к выполнению) правила работы платежных систем + + + + + + + +
Центральный банк может установить условия членства для платежных систем + + + + +
Меры воздействия (штрафы, гражданская или уголовная ответственность) + + + + + + + +
Следует отметить, что в Канаде установлен порядок классификации платежной системы, определяющий линию поведения центрального банка в отношении данной системы. В
7 Источник: Payment Systems Oversight Report 2004. Bank of England January 2005, р. 9.
Экономика, Статистика и Информатика И 25 №4, 2006_
Сингапуре и Швейцарии полномочия применяются только в отношении системно важных платежных систем. Федеральная резервная система США обладает различными обязанностями в отношении тех систем, которые зарегистрированы как банковские организации. У Центрального банка Великобритании отсутствуют регламентированные полномочия в отношении платежных систем.
Центральный банк ЮАР обоснованно к сфере наблюдения относит не только платежные и расчетные системы, но и инфраструктуру платежных систем: инструменты, системы, приложения. При этом отдельный банк тоже попадает в зону наблюдения. Механизм наблюдения включает контроль, мониторинг, анализ и реализацию мер по сокращению рисков. При этом учитывается влияние других правовых актов на платежные системы, таких, как регулятивные требования в отношении противодействия отмыванию денег8.
Как справедливо отмечается в нормативном документе Центрального банка Кипра, рискованный участник представляет потенциальный риск для стабильности работы данной системы, других участников, и напротив: система, которая ненадежна, несет потенциальный риск для самих участников9. Поэтому в отношении наблюдения за участниками системы орган наблюдения и орган надзора имеют общие цели и для достижения общих интересов нуждаются в надежном механизме сотрудничества.
Отсюда и основа для принятия решения о распределении ресурсов центрального банка: большего внимания заслуживают системно важные платежные системы, а среди них те, которые порождают системный риск в масштабе финансового сектора, то есть усилия функции наблюдения пропорциональны масштабу потенциальных потерь. Чтобы быть способным оценивать риски и эффективность систем, центральный банк должен проводить мониторинг на постоянной основе. Мониторинг и понимание новаций в сфере платежных систем являются инструментами современного центрального банка.
Наблюдение за платежной системой охватывает трех основных субъектов:
1. оператора системы;
2. расчетное учреждение;
3. участников системы.
Согласно международной практике под оператором системы понимается какое-либо учреждение, отвечающее за работу платежной и расчетной системы. Расчетное учреждение — это организация, которая предоставляет расчетные счета для участников центральному контрагенту в системе для проведения расчетов по платежным поручениям внутри данной
The national payment system framework and strategy. Vision 2010. — South African Reserve Bank, 2006, p. 11-12. 9 Oversight of payment and securities settlement systems. Policy document. — Central Bank of Cyprus.. — p. 8.
_№4, 2006
системы, а также может отвечать за предоставление кредита участникам и центральному контрагенту для проведения расчетов. Участник означает организацию, которая в данный момент является стороной соглашения о создании платежной системы.
Практика наблюдения за платежными системами в Австрии в рамках Евросистемы
Центральный банк Австрии делегировал практически все функции банковского надзора Агентству по надзору за финансовым рынком. Помимо анализа, основанного на принципах наблюдения, которое проводится с достаточно продолжительными интервалами, Центральный банк Австрии начиная с 2004 г. осуществляет постоянный мониторинг текущей работы платежных систем и участников. Этот мониторинг проводится системой статистики платежных систем ZAST, в которую поступает отчетность, включающая количественную (количество, объемы проводимых платежей) и качественную информацию (залоговое обеспечение и управление ликвидностью, технические проблемы и пр.). Ст. 44a-7 закона о центральном банке конкретизирует обязательства в отношении отчетности по данной статистике.
Система ZAST разделена на пять модулей: ARTIS, операторы платежных систем, операторы инфраструктуры, участники и системы для торгов, клиринга и расчетов с ценными бумагами. Ежемесячно должны предоставляться отчеты для всех систем, которые признаны таковыми согласно статье 2 закона о завершении расчетов в системах платежей и расчетов по ценным бумагам (Finalitatsgesetz), в то время как другие субъекты отчетности должны направлять отчеты ежеквартальною.
Начиная с апреля 2002 г. Центральный банк Австрии выполняет все требования, определенные для национальных органов контроля платежных систем в рамках Евросистемы. Центральный банк Австрии исходит из своих полномочий, определенных австрийским законодательством, а также из необходимости реализовать меры, направленные на выполнение как австрийских, так и общеевропейских требований. В своей надзорной деятельности Центральный банк Австрии также стремится поддерживать максимальную прозрачность в соответствии с принятым МВФ в марте 2000 г. Кодексом надлежащей практики прозрачности в денежной и финансовой политике.
Наблюдение со стороны Центрального банка Австрии за платежными системами основывается на статьях 44a и 82a закона о центральном банке.
Помимо определения юридических полномочий Центрального банка Австрии на анализ стабильности систем статья Article 44a определяет его полномочия на принятие инструкций, положений, проведение инспекций и применение санкций. Этими статьями закона определяются и механизмы, необходимые для предотвращения конфликта интересов в самом
10
См. OeNB Supervisory Practice within the Eurosystem. — http://www.oenb.at/en/finanzm_stab/zahlungssystemaufsicht/aufsichtspraxis_der_oenb.jsp
Экономика, Статистика и Информатика
№4, 2006
Центральном банке Австрии. Статья 82a также определяет санкции, которые Центральный банк Австрии может применить к организациям, не соблюдающим требования по раскрытию информации и отчетности, предусмотренные в статье 44a.
Согласно статье 44a-4 закона о центральном банке платежная система относится к сфере наблюдения: «любая система согласно статье 2 закона о завершении расчетов (Finalitatsgesetz), а также какой-либо коммерческий механизм для электронного перевода средств среди по крайней мере трех участников».
Деятельность по наблюдению направлена прежде всего на:
- операторов систем (ст. 44а-5): «Оператор платежной системы может рассматриваться как какое-либо лицо или организация, связанные с коммерческой деятельностью и несущие с целью получения прямого или непрямого дохода первостепенную ответственность за конструкцию платежной системы, ее структуру и процессы, а также за ее операционную надежность и техническую безопасность»;
- участников в некоторых случаях (ст. 44a-6): «Участники в платежной системе <...> будут рассматриваться как какое-либо лицо или организация, связанные с коммерческой деятельностью и сотрудничающие с целью получения прямого или непрямого дохода в области перевода средств внутри, из, или в платежной системе».
Помимо собственной системы валовых платежей в реальном времени в рамках системы TARGET Центральный банк Австрии в настоящее время осуществляет наблюдение за платежными, расчетными и клиринговыми системами (табл. 2).
Таблица 2
Наблюдение за платежными системами в Австрии.
Платежная система Оператор
MaestroPOS Europay Austria Zahlungsverkehrssysteme GmbH
Maestro Bankomat Europay Austria Zahlungsverkehrssysteme GmbH
EasyPay Hobex AG
VISA Electron VISA-SERVICE Kreditkarten AG
Online Western Union International Bank GmbH
VISA VISA-SERVICE Kreditkarten AG
MasterCard Europay Austria Zahlungsverkehrssysteme GmbH
Diners Club AirPlus Air Travel Card Vertriebsges.mbH
American Express American Express Bank Ltd.
Quick, @Quick Europay Austria Zahlungsverkehrssysteme GmbH
Paysafecard paysafecard.com Wertkarten AG
VISA Electron Prepaid VISA-SERVICE Kreditkarten AG
№4, 2006
28
Продолжение таблицы 2
Платежная система Оператор
Maestro Traveller Europay Austria Zahlungsverkehrssysteme GmbH
Maestro SecureCode Europay Austria Zahlungsverkehrssysteme GmbH
Paybox paybox austria AG
bill-it-easy montax payment services gmbh
Система клиринга или расчетная Оператор
CCP.A Terminmarktsystem CCP Austria Abwicklungsstelle für Börsen Geschäfte GmbH
CCP.A Kassamarktsystem CCP Austria Abwicklungsstelle für Börsen Geschäfte GmbH
Wertpapiersammelbank Oesterr. Kontrollbank
Наблюдение за участниками системы сосредоточено, с одной стороны, на поставщиках услуг инфраструктуры, которые предоставляют систематически важные услуги для австрийский платежных систем, а с другой — на прямых участниках платежных систем в Австрии, которые не руководствуются австрийским законодательством (табл.3).
Таблица 3
Участники платежной системы — объекты наблюдения
Поставщик услуг инфраструктуры Название компании
FDA (former APSS) FIRST DATA AUSTRIA GMBH
SGI Scientific Games International GmbH
mPay24 mPAY24 GmbH
QENTA QENTA paymentsolutions Beratungs und Informations GmbH
VIVIEUM Viveum Zahlungssysteme GmbH
Платежные системы, которые не руководствуются австрийским законодательством Австрийский участник
RTGSplus Erste Bank der österr. Sparkassen AG
EURO1 Bank Austria-Creditanstalt AG
EURO1 Erste Bank der österr. Sparkassen AG
EURO1 Raiffeisen Zentralbank Österreich Aktiengesellschaft
STEP1 Allg. Sparkasse Oberösterreich Bank AG
STEP1 Bank Austria-Creditanstalt AG
STEP1 Bank für Kärnten und Steiermark AG
STEP1 Bank für Tirol und Vorarlberg AG
STEP1 Dornbirner Sparkasse AG
STEP1 Erste Bank der österr. Sparkassen AG
STEP1 Oberbank AG
Продолжение таблицы 3 Экономика, Статистика и Информатика | 29 №4, 2006
STEP1 Oesterr. Volksbanken AG
STEP1 Raiffeisenlandesbank Oberösterreich reg. Gen.m.b.H.
STEP1 Raiffeisen-Landesbank Tirol AG
STEP1 Raiffeisen Zentralbank Österreich Aktiengesellschaft
STEP1 Steiermärkische Bank und Sparkassen — Bank Styria AG
STEP2 Oesterr. Nationalbank
STEP2 Bank Austria-Creditanstalt AG
STEP2 Raiffeisen Zentralbank Österreich Aktiengesellschaft
SIC Dornbirner Sparkasse AG
SIC Erste Bank der österr. Sparkassen AG
SIC Oberbank AG
SIC Bank für Tirol und Vorarlberg AG
SIC Bank Austria-Creditanstalt AG
SIC Raiffeisen Zentralbank Österreich Aktiengesellschaft
SIC Raiffeisenlandesbank Oberösterreich reg. Gen.m.b.H.
SIC BAWAG-PSK
SIC Vorarlberger Landes-Hypothekenbank AG
EURO-SIC Bank für Tirol und Vorarlberg AG
EURO-SIC Dornbirner Sparkasse AG
EURO-SIC Raiffeisen Zentralbank Österreich Aktiengesellschaft
В части подхода к наблюдению, применяемого в Евросистеме, Центральный банк Австрии лишь использует свои полномочия на принятие нормативных актов согласно статье 44a-3 закона о центральном банке в случае фактического обвала рынка. Наблюдение за платежными системами рассматривается как инструмент для поддержания механизма саморегулирования рыночных сил, то есть выступает в роли катализатора, и прежде всего сосредоточивается на эффективности и безопасности платежных систем, а также на их приемлемости как канала передачи для монетарной политики. Поэтому Центральный банк Австрии опирается на сотрудничество с участниками рынка и главным образом основывает свою деятельность по наблюдению на оценке информации, которая должна предоставляться системами согласно статье 44а-7 закона о центральном банке.
В июне 2002 г. после консультаций с участниками австрийского рынка Центральный банк Австрии сформулировал указания и принципы надзора для платежных систем, которые работают в Австрии, и для типов участия в системах применительно к наблюдению за ними.
Эти указания определяют минимум информации, необходимой для гарантирования полноты отчетов, в то время как принципы надзора предопределяют оценку этих отчетов. С
должным вниманием к фундаментальным принципам Евросистемы задачи наблюдения охватывают следующие сферы:
юридическую безопасность системы (задача: правовая основа каждой платежной системы должна четко определяться и быть обязательной для соблюдения всеми вовлеченными сторонами);
финансовую безопасность системы (задача: все вовлеченные в систему стороны должны быть информированы о кредитном риске и риске ликвидности, возникающих в ходе работы данной системы; расчеты должны осуществляться быстро, а активы, используемые для проведения расчетов, не должны быть связаны с кредитным риском или риском ликвидности);
организационную и техническую безопасность системы (задача: для гарантирования конфиденциальности и порядочности в проведении платежей в системе, оператор должен использовать все искусство мероприятий по обеспечении безопасности информационных технологий, а система должна обеспечивать высокий уровень доступности и операционной безопасности).
Операторы и участники должны документировать свое соответствие принципам надзора посредством предоставления приемлемого доказательства. Приемлемы подтверждения такого рода:
- информация о фундаментальной структуре системы и окружающей среде, в которой она используется;
- информация в отношении внутренних сверок в системе;
- презентация мнения экспертов со стороны сертифицированных инспекционных агентств в отношении соблюдения системой сообщаемого уровня безопасности;
предоставление правовых актов и контрактов, регламентирующих работу системы.
Если оценка подтверждения указывает на существенные изъяны в отношении принципов надзора, то необходимо определить пути устранения таких дефектов в сотрудничестве с операторами и участниками соответствующей системы.
При оценке подтверждения в сфере «Организационная и техническая безопасность системы» центральный банк Австрии использует предусмотренную Законом (ст. 44a-9) возможность привлекать внешних экспертов, как это определено в статье 52 Закона об общей административной процедуре.
В частности, привлекаются эксперты из Центра безопасности информационных технологий A-SIT (Information Technology Center— АшШа), который был создан в мае 1999 г. как неприбыльная организация правительством Австрии, Центральным банком Австрии и Университетом технологий (Graz University of Technology). Его деятельность сосредоточена на управлении оценкой, мониторингом технологий, предоставлении консультаций учреждениям и
Экономика, Статистика и Информатика И 31 №4, 2006_
информирования общественности. Эксперты А-SIT проводят анализ отчетов и доказательств по их содержанию и достоверности. Затем эти отчеты экспертов включаются в инспекции, проводимые центральным банком.
Литература.
1. 1.Central bank oversight of payment and settlement systems. — BIS, Basel, Switzerland
2. ECB Blue Book "Payment and securities settlement systems in accession countries", August 2002
3. Statement of principles: payment system oversight. Financial Stability Department. Reserve Bank of New Zealand
4. Payment Systems Oversight Report 2004. Bank of England January 2005,
№4, 2006
32
