CC BY
285
11 (251) - 2007
Платежные системы
процесс наблюдения за платежными системами: различие между наблюдением за платежными системами и надзором
за банками
с.в. криворучко,
кандидат экономических наук, доцент, заведующая кафедрой банковского менеджмента Московская финансово-промышленная академия
Развитие надежной и эффективной национальной системы платежей оказывает влияние на задачи в области монетарной политики, финансовой стабильности и общего экономического роста для центрального банка. Центральные банки призваны отслеживать разработки в области платежных систем для того, чтобы оценить их воздействие на спрос на деньги в экономике, влияние трансакций на монетарную политику и эффективность, стабильность жизненно важных финансовых рынков.
Как отмечается в документе Комитета по платежным и расчетным системам «Общие наставления для развития национальных платежных систем» при Банке международных расчетов (далее — Комитет), опубликованном в январе 2006 г., «национальная платежная система является центральным звеном в эффективном внедрении монетарной политики с использованием операций денежного рынка для оказания воздействия на общую финансовую и экономическую активность» Кроме того, разработки в сфере платежных систем могут повлиять на скорость и прогнозируемость оборота денежной массы, остатков на счетах, что может сказаться на общем спросе на деньги. Однако, связывая финансовые учреждения между собой для проведения перевода денежных требований и эффективного проведения расчетов, национальная платежная система может также стать каналом, через который могут распространяться финансовые
1 General guidance for national payment system development. Committee on Payment and Settlements Systems. — Bank for international settlements. January 2006. — www. bis. org
риски между финансовыми институтами и рынками. В содействии надежности и эффективности национальной платежной системы центральные банки стремятся ограничить возможности распространения финансовой эпидемии через данный канал.
Ответственность за наблюдение возлагается на центральный банк в силу значимости надежного функционирования платежных и расчетных систем2.
различие между наблюдением за платежными системами и надзором за банками. Поскольку концепция надзора претерпевала изменения, то определение наблюдения за платежными системами также эволюционировало от объяснения функции и отличия от банковского надзора к более содержательному пониманию, которое включает общественное значение задачи наблюдения (безопасность и эффективность), сферу наблюдения (платежные и расчетные системы), а также его применение (мониторинг, оценка и инициирование изменений). Содержание наблюдения за платежными системами также обогащается учетом взаимоотношений между системами и работой по практической реализации функции наблюдения.
На наш взгляд, следует уточнить, что в отличие от надзора за банками в отношении платежных систем целесообразно было бы применять понятие «наблюдение», что в большинстве случаев четко соблюдается органами надзора, используя в английском варианте «oversight», а не «supervision». Это связано
2 Далее по тексту будет даваться сокращенное название «платежные системы» вместо «платежные и расчетные системы».
с пониманием того, что надзор предполагает более жесткий контроль, большую степень вмешательства в случае необходимости, а также и более высокую ответственность уполномоченного органа в случае банкротства банка. К примеру, орган консолидированного надзора за финансовыми учреждениями в Канаде называется «superintendent office» (служба контроля). В то же время наблюдением за работой платежных систем занимается Банк Канады. Согласно принятому в 1996 году Закону о клиринге и расчетах по платежам центральный банк отвечает за регулятивное наблюдение (regulatory oversight) клиринговых и расчетных систем с позиции контроля системного риска3.
Так, некоторые российские эксперты отдают предпочтение более точному, в нашем представлении, значению слова «oversight», а именно, наблюдению применительно к платежным системам. Л. Я. Большакова и Н. Н. Геронин отмечают, что недавно появившийся термин «наблюдение» в отношении платежной системы не имеет общепринятого определения, объясняя это расхождениями во взглядах на цели, методы и область применения наблюдения за платежными системами, а также разной степенью участия центрального банка в вопросах платежных систем4.
Базельский комитет в своих документах четко определяет, что наблюдение за платежной системой направлено в большей мере на всю систему, чем на ее отдельных участников. Такая позиция четко прослеживается в регулятивных документах центральных банков многих стран мира (Германии, Великобритании, Италии, Австралии, Испании, Сингапура и др.). Правда, ряд стран используют эти термины как синонимы, например Центральный банк Норвегии5.
Национальный банк Дании видит отличие наблюдения за платежными системами от надзора за финансовыми учреждениями в том, что оно сосредоточивается на всей системе, а не на отдельных участниках6.
Позиция центрального банка Испании аналогична. В его официальных документах подчеркивается, что сфера наблюдения включает определенные обязанности в отношении безопасности платежных инструментов, включая анализ возможных пос-
3 См.: www. bankofcanada. ca/en/financial/guide2002.html.
4 Большакова Л. Я., Геронин Н. Н. Наблюдение за платежной системой: новая обязанность центральных банков // Расчеты и операционная работа в коммерческом банке. 2003. № 10.
5 См.: Norges Bank's oversight and supervision of the payment system // Economic Bulletin. 2001, Quarter 2.
6 www. nationalbanken. dk/DNUK/Tasks. nsf.
ледствий инноваций, таких, как интернет-банкинг и телефонный банкинг. При этом делается акцент на различии понятий «наблюдение» и «надзор». Хотя они и сходны между собой, каждое ассоциируется с отдельным подходом. Платежные системы и инструменты являются объектом наблюдения, в то время как надзор сконцентрирован на кредитных учреждениях, которые могут и не участвовать в платежной системе. Методика работы также отличается: наблюдение нацелено на проверку правильной работы платежных систем, а банковский надзор — на анализ финансовой отчетности и платежеспособности банков. Поэтому, не без основания считают представители Центрального банка Испании, наблюдение посвящено обеспечению безопасности платежных систем в целом, в то время как надзор анализирует и инспектирует кредитные учреждения в индивидуальном порядке7.
Добавим, что инспектирование платежных систем также применяется в практике центральных органов, но оно не является обязательным, а считается целесообразным в случае необходимости.
В законе о Бундесбанке функция «oversight» интерпретируется как охватывающая всю сферу платежных отношений, а не только платежные системы или инструменты. Бундесбанк принимает на себя исключительную ответственность в наблюдении за платежными системами, другой же орган — BAFIN — отвечает за надзор за всеми участниками финансового рынка, включая банки. Годовой отчет Бундесбанка содержит не только размежевание понятий надзора и наблюдения, но и определение общих характеристик (табл. 1).
Такое разграничение важно для определения формы и масштабов сотрудничества центрального банка с органом, отвечающим за банковский надзор.
Сфера наблюдения за платежными системами охватывает конкретных субъектов перевода денег или ценных бумаг, платежные инструменты, техническую инфраструктуру, которая связывает эти субъекты.
Центральный банк Словении разделяет все более распространяющуюся точку зрения о необходимости разделения понятий банковского надзора и наблюдения за платежными системами, когда первая функция прежде всего направлена на обеспечение финансового «здоровья» отдельных кредитных учреждений, а вторая — на обеспечение безопасности и эффективности платежных систем
7 cm. : The Banco de Espana and the Oversight of payment systems //Banco de Espana, 13.01.2005, p. 13.
Таблица 1
сравнение задач надзора и наблюдения
Общие характеристики отличительные особенности
Банковский надзор Наблюдение за платежными системами
Обеспечение финансовой стабильности Главная задача — стабильность отдельных банков Главная задача — безопасность и эффективность платежных систем
Защита потребителей от кредитного риска контрагента Выпуск инструкций конкретным банкам касательно уровня капитала и ликвидности Усилия по ограничению отрицательных последствий дефолта одного или более участников
Избежание излишнего риска Далеко идущие полномочия вмешательства, включая отзыв банковской лицензии Работа в направлении создания структур, адекватных рискам на уровне платежной системы
Способствование достаточной прозрачности риска для участников рынка Банковский надзор в Германии осуществляет BAFIN в сотрудничестве с Бундес-банком Полномочия на вмешательство ограничены, в большей мере — общественное осуждение. В случае необходимости — обращение в службу банковского надзора
Мониторинг безопасности и надежности проведения операций Наблюдение за платежной системой в Германии осуществляет Бундесбанк
Источник'. Deutsche Bundesbank. Monthly Report, January 2004, р. 43.
как механизма для проведения расчетов между этими кредитными учреждениями8. Однако эти функции являются взаимно дополняемыми: банковский надзор стремится к обеспечению стабильности отдельных учреждений, а функция наблюдения — к предотвращению того, чтобы платежные системы не стали каналами распространения возможных проблем отдельных учреждений на остальные институты либо чтобы эти платежные системы не стали причиной проблем. Поэтому важны координация и кооперация этих видов деятельности.
Как справедливо отмечается в нормативном документе Центрального банка Кипра, рискованный участник представляет потенциальный риск для стабильности работы данной системы, других участников, и напротив, система, которая ненадежна, несет потенциальный риск для самих участников9. Поэтому в отношении наблюдения за участниками системы орган наблюдения и орган надзора имеют общие цели и для достижения общих интересов
8 cm.: Oversight of payment and securities settlement systems. Bank of Slovenia (http:/www. bsi. si/en).
9 Oversight of payment and securities settlement systems. Policy
document. — Central Bank of Cyprus, October 2005, p. 8.
нуждаются в надежном механизме сотрудничества. Наблюдение за платежными системами направлено на предотвращение распространения рисков, с которыми столкнулось отдельное финансовое учреждение, на всю систему, поэтому приоритетной сферой является именно системный риск.
Представители Банка России в своих выступлениях признают необходимость размежевания банковского надзора и наблюдения за платежными системами. В частности, Е. П. Семенова выделяет в этом вопросе три аспекта10.
Во-первых, как банковский (пруденциальный) надзор, так и надзор за платежными системами направлены на достижение финансовой стабильности банковского сектора в целом, но в случае банковского надзора это создание условий, стимулирующих стабильное функционирование одной конкретной кредитной организации, а в случае надзора за платежной системой — создание условий для стабильного функционирования платежной системы в целом, в минимальной степени зависящих от финансового состояния участников.
Во-вторых, банковский надзор вклюяает требования к индивидуальным кредитным организациям, в том числе в отношении капитала и ликвидности, а надзор за платежными системами — требования к правилам работы систем. При этом основное внимание обращено на наличие мер по предотвращению негативных последствий при потере ликвидности одним или несколькими участниками платежной системы, а также на стимулирование операторов платежных систем к управлению рисками, реализация которых возможна в платежной системе.
В-третьих, банковскому надзору на законодательном уровне предоставлены широкие полномочия по вмешательству в деятельность кредитных организаций вплоть до отзыва лицензии, а в случае надзора за платежными системами, как правило, законодательство не предусматривает возможности для надзорного органа самостоятельно применять санкции (в случае необходимости осуществляется через органы банковского надзора). Наиболее часто центральными банками применяются меры в виде морального воздействия.
О необходимости сотрудничества между органами наблюдения за платежными системами и банковским надзором говорится во многих дирек-
10 Семенова Е. П. Деятельность центральных банков в сфере надзора за частными платежными системами. — Информация Департамента платежных систем и расчетов Банка России, 2005.
тивных документах Европейского валютного союза (ЕВС). Так, в январе 2001 г. был принят Меморандум о взаимопонимании в сфере кооперации между указанными органами регулирования и надзора на третьей стадии Экономического и валютного союза. Этим Меморандумом определяются характер отношений между двумя сторонами, сфера и задачи сотрудничества, принципы обмена информацией. Хотя этот Меморандум направлен на системы валовых (крупных) межбанковских переводов, он служит основой для сотрудничества между сторонами в отношении систем розничных платежей, включая схемы электронных платежей. Новые члены ЕВС в июне 2004 г. согласились придерживаться положений данного Меморандума, а также согласились на соблюдение Меморандума о взаимопонимании в отношении принципов высшего порядка в сфере сотрудничества (Memorandum of Understanding on High-level Principles of Cooperation) между органами банковского надзора и центральными банками ЕС в управлении кризисами в марте 2003 г. Этот меморандум способствует трансграничному сотрудничеству и установлению приемлемой инфраструктуры для своевременного потока информации в кризисных ситуациях.
Ранее, в 2001 г., Комитет по платежным и расчетным системам в докладе «Основополагающие принципы для систематически важных платежных систем» (Core Principles for Systemically Important Payment Systems (SIPS) 11 определил универсальную основу для оценки платежных систем в виде 10 основополагающих принципов, которые должны быть выполнены или даже перевыполнены (два из этих двух стандартов приведены как минимальные). Эти принципы написаны в такой форме, чтобы быть широко применимыми — не только для системно важных платежных систем, но также и для всех типов платежных систем как в развитых, так и в развивающихся странах.
Упомянутые 10 принципов касаются следующих вопросов: надлежащей правовой и регулятивной базы, качества оценки активов, безопасности и технической надежности, эффективности, открытого доступа и результативного управления.
Европейский центральный банк одобрил основополагающие принципы в январе 2001 г. в качестве минимальных стандартов для систем валовых платежей (в крупных суммах).
В дополнение к TARGET — системе, которая связывает между собой системы валовых расчетов
11 Core principles for systematically important payment systems. CPSS. Bank for international settlements, January 2001.
в реальном времени центральных банков, пять других систем платежей в крупных суммах работают в Eurosystem. Это система «Евроклиринг» (Euro Clearing System, или EURO1) Банковской ассоциации зоны евро (Euro Banking Association), система Euro Access Frankfurt (EAF) в Германии, система Paris Net Settlement (PNS) во Франции, система Servicio de Pagos Interbancarios (SPI) в Испании и система Pankkien On-line Pikasiirrot ja Sekit-järjestelmä (POPS) в Финляндии.
Согласно порядку, установленному управляющим Советом Европейского центрального банка (ЕЦБ) в начале 2003 г., от этих систем требуется соблюдение принципов SIPS. Этот порядок также включает требование, чтобы центральные банки гарантировали, что системно важные платежные системы, оператором которых они являются, соответствовали этим принципам.
В июне 2003 г. ЕЦБ принял новое положение о политике, разрабатывая подход Евросистемы (Eurosystem) к наблюдению за системами розничных платежей. Этот документ (Oversight Standards for Euro Retail Payment Systems) разъясняет методологию, которой придерживается Евросистема в классификации систем розничных платежей, устанавливает стандарты, применяемые к каждой категории, и дает указания в отношении возможного признания (сертификации) и извещения розничных систем в соответствии с положениями Директивы об окончательности расчетов (Settlement Finality Directive). Согласно этому механизму системы розничных платежей классифицируются как:
• системно важные системы розничных платежей (SIRPS), когда сбой в таких системах угрожает стабильности финансовых рынков;
• системы выдающейся важности (PIRPS), когда сбой в системе розничных платежей может вызвать серьезные последствия для реальной экономики;
• прочие системы, которые не вошли в первые две категории.
Системы розничных платежей SIRPS подобны системно важным системам крупных платежей и должны соответствовать полному набору установленных основополагающих принципов. В то же время системы типа PIRPS должны соблюдать лишь отдельный блок таких стандартов, так называемых стандартов розничных систем (Retail Standards), включающих стандарты I, II и VII—X. Считается, что стандарты III—VI, которые относятся к финансовым рискам, не должны быть обязательными для систем PIRPS. В отношении прочих систем
розничных платежей стандарты применяются по усмотрению национальных органов.
В июне 2003 г. Управляющий совет ЕЦБ принял Стандарты наблюдения для систем розничных платежей в евро (Oversight Standards for Euro Retail Payment Systems), основанные на «Основополагающих принципах для систематически важных платежных систем». В применении этих стандартов различаются три категории платежных систем:
• системно значимые платежные системы;
• платежные системы значительной важности;
• прочие платежные системы.
Все указанные выше принципы применяются к системно значимым системам розничных платежей, в то время как только шесть основополагающих принципов требуются для систем значительной важности. Прочие платежные системы вообще должны лишь соблюдать национальные стандарты.
Подход к надзору ЕЦБ в отношении электронных денег был раскрыт в докладах «Об электронных деньгах» и «Задачи безопасности систем электронных денег». Задачи безопасности в последнем докладе будут использованы Евросистемой для оценки общей стойкости и технической безопасности систем электронных денег и призваны увеличить доверие со стороны общественности к этим системам. Более того, эти задачи, как отмечают эксперты, будут способствовать созданию уровня игрового поля для конкуренции. Системы электронных денег оцениваются на основе этих стандартов национальными центральными банками.
Возрастающее использование новых технологий коммуникаций и потребность в обеспечении конкретных механизмов платежей в электронной коммерции создали возможности возникновения новых посредников для упрощения переводов и обработки платежных инструкций. В то же время банки разработали новые пути доступа клиентов к своим счетам для проведения электронных платежей. В этой связи ЕЦБ обеспечивает площадку для сотрудничества всех заинтересованных сторон и предлагает анализ и статистику для поддержки инноваций рынка в целях разработки более эффективных и безопасных платежных механизмов.
Для реализации этих задач в мае 2003 г. ЕЦБ возобновил работу механизма наблюдения за платежными системами (Payment Systems Observatory), который был первоначально создан в 2000 г. под патронатом Европейской комиссии. Проект PSO включает веб-сайт, который поддерживает распространение информации в отношении иннова-
ционных систем электронных платежей и инструментов12, а также форум электронных дискуссий, детальный обзор систем электронных платежей и статьи по текущим актуальным проблемам.
Будущая деятельность ЕЦБ в отношении платежных услуг, предоставляемых через Интернет и мобильную связь, будет сосредоточиваться на безопасности конкретных инструментов и систем.
Система поддержания связанных расчетов Continuous Linked Settlement (CLS) — это система, предназначенная для одновременного, окончательного и безотзывного проведения расчетов по операциям валютного обмена. Она была разработана рынком в ответ на потребность сокращения риска расчетов в торговле валютой. В сентябре 2002 г. CLS перешла на работу с семью основными валютами, а годом позже к данной системе добавились еще четыре валюты. После американского доллара евро является второй наиболее часто используемой валютой в системе CLS, в которой осуществляется приблизительно четверть всех крупных платежей проводимых данной системой. ЕЦБ вовлечен в наблюдение за данной системой и также сам предоставляет услуги проведения расчетов для CLS. Ведущий орган наблюдения для системы CLS — Федеральная резервная система.
ЕЦБ также участвует в наблюдении за системой SWIFT, которая обеспечивает передачу платежей и финансовых сообщений между финансовыми учреждениями, в сотрудничестве с центральными банками «большой десятки», а ведущим органом наблюдения здесь является Центральный банк Бельгии (Banque Nationale de Belgique). Помимо обеспечения стойкости системы SWIFT к кризисам переход этой системы на новое поколение сети является важным вопросом повестки дня для органов наблюдения.
Операции банков-корреспондентов в зоне ЕС предполагают предоставление банками услуг платежей и другого сервиса друг другу, особенно в сфере международных операций. В ЕС корреспондентский банковский бизнес концентрируется на работе лишь нескольких участников рынка. Однако, поскольку корреспондентские банковские операции охватывают только часть общих потоков платежей в евро, а значительное большинство платежей проводится межбанковскими системами перевода средств, такими, как TARGET, то Евро-система не усматривает в настоящее время наличия какого-либо внезапного системного риска на этом высоком уровне концентрации. В любом случае
12 www. e-pso. info.
Таблица 2
Роль центрального банка в развитии платежной системы
Роль Содержание
Оператор или поставщик платежных услуг Предоставление и развитие платежных и кредитных услуг посредством: • эмиссии наличных денег как прямого платежного инструмента и депозитных требований как активов в расчетах для межбанковских платежей; • владения, оперирования или участия в управлении системно важными клиринговыми и расчетными системами; • владения или распоряжения неважными в системном отношении платежными клиринговыми и расчетными механизмами, возможного участия в их управлении; • управления расчетными счетами и предоставления кредита для расчетов на протяжении дня или до конца дня для участников платежных систем
Ускоритель Центральный банк может участвовать в реформировании и развитии платежной системы путем: • инициирования, координации, исследования и проведения консультаций по конструкции платежной системы, ее операций и политики; • предоставления рекомендаций и, в случае необходимости, подготовки проектов, изменений в законодательной базе для национальной платежной системы
Контролер В качестве органа надзора за платежной системой центральный банк может: • осуществлять мониторинг существующих и создаваемых платежных систем и оценивать их из соображений надежности и эффективности; • предоставлять рекомендации, консультации и, если необходимо, вносить предложения по изменениям в конструкции операций платежной системы; • публиковать свои принципы, политики и процедуры надзора
Пользователь Как пользователь платежных услуг в своей операционной деятельности центральный банк может принимать участие в клиринговых и расчетных системах путем: • использования систем, которые находятся во владении и распоряжении внешних сторон, для осуществления и получения платежей от своего имени либо от имени своих клиентов (правительства и его агентов); • использования расчетных и депозитарных систем для ценных бумаг, находящихся в его собственном распоряжении; • использования сети банков-корреспондентов в других центральных банках и финансовых институтах
Евросистема осуществляет мониторинг новаций и тенденций в этой сфере с особым тщанием.
Задачи наблюдения за платежными системами. Общепринято во всех странах считать главной задачей наблюдения за платежными системами для центрального банка обеспечение приемлемого уровня их безопасности и эффективности. Центральный банк призван осуществлять меры в целях обеспечения надежной правовой базы для платежных систем, ограничивать и контролировать риски, способствовать автоматизации процессинга, поощрять кооперацию участников, стремясь достигнуть баланса между конкуренцией и сотрудничеством.
Центральный банк призван способствовать сокращению рисков в платежных системах, стимулируя, во-первых, перевод все большей части операций в режим расчетов в реальном времени, во-вторых, принятие двухсторонних и многосторонних договоренностей в отношении зачетов для определенных транзакций, в-третьих, регламентации разрешения проблемных ситуаций, связанных с невыполнением расчетов. В Федеральном законе от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ст. 3) оп-
ределена одна из ключевых обязанностей банка — обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.
Обычно, по мнению экспертов Комитета, он исполняет несколько функций в платежной системе:
1) оператора;
2) контролера (надзирателя) основополагающих соглашений по платежам;
3) пользователя платежными услугами;
4) ускорителя системных реформ. Благодаря принятию данных функций центральный банк предопределяет значение платежной системы для финансовой системы и всей экономики, приобретает широкий опыт обеспечения функционирования конкретных платежных систем. В 2005 г. Комитет по платежным и расчетным системам издал доклад «Надзор со стороны центрального банка за платежными и расчетными системами», где более подробно раскрывается функция надзора.
Комитет в «Общих наставлениях...» определяет, что центральный банк должен играть ключевую роль (табл. 2) вследствие принятия им
общей ответственности за стабильность валюты. Центральный банк принимает на себя четыре возможные функции: оператора, ускорителя, контролера и пользователя. Функционирование платежной системы должно ставиться в разряд первоочередных задач в работе органов управления центрального банка и соблюдаться на высшем уровне исполнительной власти банка с предоставлением необходимых ресурсов и принятием четкой ответственности.
Выводы. Наблюдение является функцией центрального банка, которая обеспечивает выполнение задач безопасности и эффективности платежных и расчетных систем посредством:
• мониторинга существующих и создаваемых систем;
• оценки их путем сравнения с данными задачами;
• инициирования изменений.
По мере улучшения рыночных условий и развития функций контроля некоторые центральные банки избрали вариант делегирования функций или даже приватизации некоторых услуг инфраструктуры, которые они раньше предоставляли напрямую, особенно по розничным платежам, и далее сконцентрировались на мониторинге их работы.
Интенсивность наблюдения прямо пропорциональна конкретным рискам платежной системы (кредитному, ликвидности, операционному, расчетов, правовому) и системному риску платежной системы, чтобы обеспечить надежность и эффективность национальной платежной системы, а не отдельных ее участников. Национальная практика наблюдения должна соответствовать международным стандартам в этой сфере, а также учитывать новейшие разработки в сфере платежных систем.
