CC BY
96
12 (252) - 2007
Зарубежный опыт
организационная структура наблюдения за платежными системами
с. в. криворучко,
кандидат экономических наук, доцент, заведующая кафедрой банковского менеджмента Московская финансово-промышленная академия
Наблюдение за платежными системами по сути сводится к контролю рисков, присущих этим системам, и обеспечению оптимального сочетания надежности и эффективности в их работе. Следует обратить внимание на формулировку содержания наблюдения за платежными системами, принятую Центральным европейским банком: «Это задача центрального банка, изначально направленная на содействие надежному функционированию платежных систем.
Задачей надзора является защита финансовой системы от эффекта «домино», который может возникать, когда один или более участников платежной системы сталкиваются с проблемами кредитования или ликвидности, и для повышения эффективности и надежности платежных систем. Надзор платежной системы направлен в большей мере на саму систему перевода денежных средств, чем на ее отдельных участников. Он также охватывает платежные инструменты» ^
Из этого определения ясно, что ответственность за наблюдение возлагается на центральный банк в силу значимости надежного функционирования платежных и расчетных систем2. Центральный банк предназначен для поддержания финансовой стабильности и определения и реализации монетарной политики, способствуя надежности и эффективности работы финансовой системы. В свою очередь денежно-кредитная политика дает импульс развитию для всей экономики.
1 См.: ECB Blue Book «Payment and securities settlement systems in accession countries», August 2002.
2 Далее по тексту будет даваться сокращенное название «платежные системы» вместо «платежные и расчетные системы».
Исторически именно центральные банки были и являются эмитентами денег, и только при использовании денег центрального банка платеж считается окончательным. Доверие к национальной валюте всегда считалось главнейшей задачей центрального банка. Именно центральный банк находится в лучшем положении по сравнению с другими участниками рынка для содействия достижению баланса между затратами, эффективностью и надежностью, при этом выступая либо со своими инициативами, либо в роли катализатора сотрудничества традиционных конкурентов, обеспечивая в то же время гарантию правил свободной конкуренции и соблюдения порядка на рынке платежных услуг.
Хотя и не существует единого для всех стран определения наблюдения за платежной системой, имеется рабочее определение, данное недавно Комитетом по платежным и расчетным системам CPSS в докладе «Наблюдение со стороны центрального банка за платежными и расчетными системами» (Central bank oversight of payment and settlement systems), опуб -ликованном в мае 2005 г.: «Наблюдение за платежными и расчетными системами является функцией центрального банка, при этом задачи безопасности и эффективности поддерживаются мониторингом существующих и проектируемых систем, оцениванием их в сравнении с их задачами и, в случае необходимости, инициированием изменений».
Сфера наблюдения за платежными системами
Первостепенное внимание центральных банков сосредоточено на системно важных платежных системах, среди которых выделяются системы
Таблица 1
Полномочия центральных банков «большой десятки» по наблюдению за платежными системами
Полномочия центрального банка Страна
Австралия Австрия Канада Франция Германия Гонконг Япония Норвегия Сингапур Швейцария великобритания сша
Ответственность центрального банка за наблюдение определена учредительным документом + + + + + + + + + +
Системы обязаны предоставлять информацию центральному банку + + + + + + + + +
Участники системы обязаны предоставлять информацию центральному банку + + + + +
Платежные системы должны получить лицензию центрального банка + +
Центральный банк должен одобрить (или может обязать к выполнению) правила работы платежных систем + + + + + + + +
Центральный банк может установить условия членства для платежных систем + + + + +
Меры воздействия (штрафы, гражданская или уголовная ответственность) + + + + + + + +
Источник: Payment Systems Oversight Report 2004. Bank of England January 2005, р. 9.
расчетов на крупные суммы. Затем наблюдение распространяется в виде «второй волны» на важную инфраструктуру и системы платежей на мелкие суммы, а также на платежные инструменты.
Заслуживает внимания четкая позиция Резервного банка Новой Зеландии, который в сферу наблюдения за платежными системами включает не только сами системы, но и широкий круг вопросов их функционирования3:
♦ проектирование и работа платежных систем;
♦ взаимосвязь между различными платежными системами;
♦ операторы платежных систем;
♦ поставщики услуг инфраструктуры платежных систем;
♦ участники платежных систем;
♦ механизмы планирования на случай аварий и сбоев в системе;
♦ доступность информации от платежных систем;
♦ правила работы платежной системы;
♦ структура управления платежной системы;
♦ рыночная практика и поведение рынка. Роль контролера (надзирателя) подразумевает
необходимость четкого определения сферы надзора со стороны центрального банка. Задачи надзора могли бы быть довольно широкими в случае отсутс-
3 Statement of principles: payment system oversight. Financial Stability Department. Reserve Bank of New Zealand, 11 August 2005 (http://www. rbnz. govt. nz/finstab/payment/1911038.pdf).
твия каких-либо других органов регулирования в отношении решающих аспектов платежных систем таких, как защита прав потребителя и кодекс рынка платежных услуг. Помимо прочего, надзор со стороны центрального банка призван оценить конструкцию ключевых инфраструктур с особым вниманием к оценке условий, контроля риска расчетов и процессов управления, а также последствий для общесистемной безопасности и эффективности. В отношении новых разработок акцент в надзоре можно было сдвинуть в сторону мониторинга новых договоренностей, механизмов и других ключевых элементов в национальной платежной системе.
Сфера наблюдения за платежными системами охватывает конкретные субъекты перевода денег или ценных бумаг, платежные инструменты, техническую инфраструктуру, которая связывает эти субъекты (табл. 1).
Структура регулирования работы платежных систем
Структурные подразделения центрального банка, связанные с функционированием платежной системы, целесообразно отделять от других основных функциональных подразделений в центральном банке, таких как проведение монетарной политики и корпоративное управление. Это позволяет задействованным подразделениям сосредоточиться исключительно на целях и задачах центрального банка в отношении платежной системы.
рис. 1. Структура регулирования работы платежных систем
В Великобритании обязанности Банка Англии в отношении наблюдения (oversight) за платежными системами формализованы в Меморандуме о взаимопонимании Банка Англии с Казначейством и Органом финансового надзора (Financial Services Authority) в 1997 г. Банк Англии сосредоточивает свои ресурсы по наблюдению на тех платежных системах и поставщиках услуг инфраструктуры, где материализация рисков могла бы иметь наибольшее воздействие на всю экономику. Однако Банк Англии не имеет полномочий на применение мер воздействия, он использует методы убеждения для руководителей и собственников платежных систем в отношении обоснования изменений, направленных на снижение рисков, а также он может обращаться к операторам и участникам платежных систем.
В качестве ключевой функции центрального банка функция платежной системы должна быть напрямую подотчетна совету центрального банка, определяющему его политику, через высшее должностное лицо, такое как заместитель главы банка.
Генеральная дирекция операций, рынков и платежных систем
Департамент платежных систем
Анализ Централизованные Платежные услуги
расчетных систем платежные услуги кредитных учреждении
Секретариат
Платежные системы для расчетов
Системы расчетов по ценным бумагам
Текущие счета
Общие вопросы
Центральные услуги и казначейство
Трансграничные операции
Операции на национальном рынке
Коммуникации
Операции нерезидентов
рис. 2. Организационная структура департамента платежных систем Банка Испании
На рис. 1 представылена структура регулирования работы платежных систем, созданная Центральным банком Кипра.
Внутренние коммуникации и координация между различными подразделениями в рамках функции регулирования платежной системы являются жизненно важными. Это позволяет рассматривать предложения относительно новой политики и операционных процедур с разных позиций и с учетом опыта различных подразделений в структуре функции регулирования платежной системы центрального банка для содействия обеспечению приемлемости этих предложений. Такие механизмы координации могут быть формально регламентированы или же неформально реализованы.
Например, Центральный банк Испании имеет более разветвленную организационную структуру в части наблюдения и регулирования платежных систем (рис. 2). При этом показательно, что наблюдение проводится не только на фазе полноценной работы системы, но и на стадии подготовки, ее проектирования. Кроме того, наблюдение представляет динамичный процесс, поскольку инновации на рынке очень часты, особенно в сфере технологий.
Например, Банк Канады использует механизм, при котором Комитет по ликвидности, клиринговым и расчетным системам (CLACSS) является внутренним комитетом, возглавляемым старшим регулятивным советником председателя банка. Этот Комитет служит обмену взглядами и координации рекомендаций относительно политики по вопросам платежей, расчетов и клиринга по операциям с ценными бумагами для Комитета по финансовой системе Банка Канады, который выступает комитетом в области политики центрального банка для финансовых систем и возглавляется председателем Банка Канады. В состав CLACSS входят высшие должностные лица следующих департаментов:
• организации работы платежных систем и изучения операций;
• проведения монетарной политики и управления ресурсами;
• надзора за клирингом платежей и расчетов и исследований в области их развития;
• юридических услуг.
Координация рынка требует, чтобы поставщики услуг и пользователи имели возможность принимать, отклонять или обсуждать условия платежных услуг. На практике это осуществляется посредством представительских групп банкиров, предпринимателей и потребителей, а не только на уровне отдельного пользователя или поставщика. Необходима четкая направленность в приемлемом балансе кооперации и соперничества в различных группах финансового сектора, таких как национальные банковские ассоциации, а также между группами финансового сектора и потребителей, которые могут нуждаться в рынках розничных и оптовых платежных услуг. Вместе банковские и иные группы могут оказать помощь в разработке эффективного хозяйственного механизма для рынков платежных услуг путем формулирования рыночных соглашений, стандартов и процедур для рыночных транзакций.
Центральный банк может сотрудничать и участвовать в работе групп банковских ассоциаций и других участников рынка как катализатор разработки адекватных рыночных условий. Это послужит гарантией, что проблемы, относящиеся к развитию различных рынков платежных услуг, будут включены в повестку дня для таких групп, в том числе политики справедливой конкуренции между поставщиками услуг.
Примером такой группы сотрудничества является Центральный кредитный комитет Бундесбан-ка (Германия). Центральный кредитный комитет банковского сектора — один из наиболее важных форумов для обсуждения проблем банковского дела и платежей в Германии, в него входят:
1) подкомитет управления бизнесом, отвечающий за правовые вопросы, стандарты, нормативные положения для платежей и платежных систем;
2) рабочая группа по автоматизации (возглавляемая Бундесбанком), которая координирует обсуждение направлений повышения эффективности и безопасности платежей.
Бундесбанк тесно сотрудничает с группами банковского сектора по вопросам платежей, в частности, в следующих сферах:
• инициирования и внедрения стандартов платежной системы и усовершенствования технологий;
• принятия общеотраслевых соглашений в отношении операционных, технических и правовых
стандартов для платежей и процессинга платежей, которые юридически связывают Бундес-банк и членов банковских ассоциаций. Центральный банк Германии, выступая в роли «надзирателя», может вмешиваться в проведение инноваций платежными системами в случае, если частный сектор окажется неспособным справиться с проблемами приемлемого сбалансирования безопасности и эффективности системы. Для того чтобы способствовать надежно и эффективно таким изменениям, центральному банку необходимо иметь четкие и адекватные полномочия для контроля (надзора).
Центральный банк также нуждается в организации своей работы по надзору с соблюдением экономической эффективности своих затрат для адекватной поддержки своих обязанностей. Дальнейшее повышение, например, роли надзора в центральных банках может реализовываться в виде создания подразделения, отдельного от проведения операций платежных систем и монетарной политики, что позволит этой службе сосредоточиться исключительно на вопросах и политике надзора, контроля.
В ситуации, когда использование опыта в создании правового обеспечения для платежной системы ограничено, Комитет по расчетным и платежным системам считает, что центральный банк может помочь в проведении мониторинга разработок в области права и идентификации критически важных правовых вопросов, которые оказывают влияние на платежную систему. В проведении такого обобщения, особенно когда платежная система переживает существенные изменения в условиях новых инструментов, рыночных механизмов и инфраструктуры4, центральный банк может помочь оценить необходимость реформ для конкретного аспекта платежной системы — либо модификации конкретного законодательства, нормативных актов, либо только судебной системы, частных контрактов или рыночной практики.
В Гонконге помимо Монетарной администрации (органа, аналогичного центральному банку) функционирует Комитет анализа процессов как
4 Инфраструктура платежной системы относится к обеспечению транзакций, клиринга и расчетов. Такие виды инфраструктуры состоят из поставщиков услуг, сетей, информационных и компьютерных технологий, операционных процедур и правил. Они предназначены для предоставления услуг непосредственно финансовым учреждениям или иногда — в случае инфраструктуры для транзакций — непосредственно клиентам конкретных учреждений. В качестве собственников, операторов, поставщиков услуг и пользователей таких инфраструктур центральный банк и банковский сектор обычно являются главными субъектами разработки различных механизмов и договоренностей.
независимая структура, созданная главным руководителем специальной администрации Гонконга в декабре 2004 г. и призванная анализировать процессы и процедуры, принятые Монетарной администрацией в части применения стандартов контроля (наблюдения), в частности, гарантировать применение одинакового набора стандартов ко всем системам5. Основными задачами этого Комитета являются:
1) анализ и предоставление советов Монетарной администрации в отношении адекватности внутренних операционных процедур и ее указаний для применения стандартов, которые установлены актом о порядке расчетных и клиринговых систем (CSSO) в отношении тех зарегистрированных систем, в которых Монетарная администрация имеет юридический интерес или выгоду;
2) получение и изучение периодических отчетов от Монетарной администрации по всем завершенным или закрытым делам в отношении несоблюдения Акта CSSO теми системами, в которых Монетарная администрация имеет интерес;
3) направление годовых отчетов, а если необходимо, то и специальных докладов в отношении зарегистрированных систем, в которых Монетарная администрация имеет интерес, Финансовому секретарю Гонконга.
Данный комитет на своем заседании признал необходимым разработку Монетарной администрацией внутреннего операционного пособия для последующего рассмотрения Комитетом. Это пособие должно установить процедуры для оценки Монетарной администрацией соблюдения стандартов наблюдения. После представления данного пособия Комитет обсуждает внутренние процедуры и механизм контроля, изложенные в пособии, а также форматы ежеквартального отчета и доклада руководства, которые предоставляются Комитету6. Всего этот комитет провел три заседания за неполный год работы.
Представляется, что соединение в центральном банке функций надзора и органа монетарной политики более эффективно, чем раздельное сосуществование двух самостоятельных органов регулирования , как это принято во многих странах мира (Дании, Германии, Великобритании, Финляндии, а среди стран СНГ — в Казахстане).
5 В Гонконге из пяти зарегистрированных систем лишь одна система, CLS, находится вне сферы контроля Монетарной администрации и пребывает под надзором Федерального резервного банка Нью-Йорка.
6 См.: Process Review Committee //Annual Report to the Finan-
cial Secretary 2004—2005, 2006, c. 5—6.
В Центральном банке ЮАР действует департамент национальных платежных систем, который координирует свою работу с департаментом банковского надзора. Поскольку платежи преимущественно совершаются с помощью средств на счетах в банке, то необходима кооперация между двумя департаментами, чтобы избегнуть регулятивного арбитража или дублирования. Все лицензированные банки получают разрешение на привлечение депозитов, но лишь часть из банков, которые соответствуют критериям центрального банка по совершению платежей, проводит клиринговые операции от своего имени и расчеты через счета центрального банка от своего имени. Органом управления платежной системы страны является Платежная ассоциация Южной Африки (PASA), которая руководит линией поведения своих членов (банков) в отношении всех вопросов платежных инструкций:
— обеспечивает открытый форум для своих членов в рассмотрении вопросов политики;
— действует как коммуникатор от имени своих членов;
— содействует сотрудничеству своих членов; рекомендует критерии для одобрения центральному банку в отношении операторов систем;
— поддерживает центральный банк в его роли в качестве наблюдателя платежных систем путем обеспечения соблюдения стандартов и применения санкций в отношении своих членов.
Кроме того, действует Форум национальных платежных систем (SANPAY), представляющий соответствующие правительственные департаменты, ассоциации и органы заинтересованных сторон, активно участвующих в работе платежных систем в той или иной форме7. Этот форум был образован Резервным банком ЮАР для проведения дискуссий и обмена информацией в отношении новаций и политики платежных систем.
В Индии был образован и начал работать с марта 2005 г. Совет по регулированию и надзору платежных и расчетных систем в качестве комитета центрального правления Резервного банка Индии. Этот Совет принимает политики в отношении регулирования и надзора всех типов платежных систем, устанавливает стандарты для этих систем, лицензирует системы, определяет критерии для членства для данных систем, включая продление, прекращение и отказ в членстве. При этом департамент платежных и расчетных систем предоставляет помощь в качестве секретариата для данного Совета.
7 См. страницу SANPAY на веб-сайте центрального банка ЮАР (www. reservebank. co. za/Payment&settlement systems).
На счету этого Совета принятие документов, касающихся перспектив платежных и расчетных систем на 2005—2008 гг., проект закона о платежных и расчетных системах, стандарты эффективной работы для центра по обработке чеков, сравнительное изучение лучшей практики в сфере платежных систем в Индии и нескольких развивающихся странах, сравнительный анализ организации индийской системы крупных расчетов в реальном времени с другими странами, процедуры перехода от бумажных к электронным платежам, использования электронных моделей для осуществления платежей. К примеру, в Индии действуют пять системно важных платежных систем.
Сотрудничество в сфере надзора с другими регуляторами
Комитет по расчетным и платежным системам в своем документе «Основополагающие принципы для систематически важных платежных систем» (принцип 9 «Сотрудничество в эффективном надзоре») отмечает, что эффективный надзор за платежной системой со стороны центрального банка нуждается в договоренностях о сотрудничестве с другими органами власти. Хотя центральный банк и несет ответственность за надзор над национальной платежной системой, но могут существовать и другие государственные органы и регулятивные агентства, влияющие на эффективность и конкурентоспособность рынков платежных услуг и на практику управления рисками, отношения с клиентами различных финансовых учреждений, оказывающих услуги. Такими органами регулирования являются:
• служба банковского надзора, которая оценивает и регулирует практику управления финансовыми рисками финансовых учреждений, участвующих в рыночных механизмах и предоставляющих платежные услуги конечным пользователям;
• регуляторы операций с ценными бумагами и саморегулирующие организации, имеющие дело с обслуживанием клиентов и пруденциальным управлением рисками в деятельности брокеров и управляющих фондами, а в определенных аспектах — ведением бизнеса организаций, работающих с ценными бумагами;
• регуляторы конкуренции (например, антимонопольные комитеты), которые сосредоточены на практике нарушения конкуренции в бизнесе со стороны различных компаний, включая и те, которые предоставляют услуги инфраструктуры для платежей;
• министерство финансов (или государственное казначейство), которое поддерживает соблюдение законодательства и другие обязательные к исполнению инструменты, обеспечивающие правовой и регулятивный механизм для платежной системы;
• государственные агентства по делам клиентов, которые влияют на условия договоров в отношении платежных счетов и услуг, защищают договорные права клиентов финансовых учреждений.
В некоторых странах эти регулятивные обязательства в отношении финансовой системы рассредоточены между отдельными агентствами. В других странах большинство этих функций может отводиться исключительно центральному банку с распределением ответственности между его подразделениями. В случае когда полномочия надзора в центральном банке и других органах регулирования образуют наибольший кумулятивный эффект, целесообразно принять договоренности о сотрудничестве для регулярного взаимодействия.
Поскольку сотрудничество между наблюдением за платежной системой и банковским надзором способствует общей стратегии уменьшения риска в финансовой системе, то ЕЦБ и центробанки стран ЕС в Евросистеме и стран, не участвующих в ЕС, подписали Меморандум о взаимопонимании с органами банковского надзора в ЕС, который учитывает конкретные обстоятельства институционного характера, а также механизм надзора в Евросистеме. В отношении систем платежей в крупных суммах этот Меморандум предусматривает обмен информацией между национальными центральными банками и органами банковского надзора, чтобы гарантировать надежность и стабильность систем и их членов.
Разработка национальной платежной системы может быть более эффективной, если центральные банки и другие органы регулирования координируют соответствующие новации в политике. Комбинация опыта центрального банка в отношении конкретных платежных систем и опыта других регуляторов может во многих случаях улучшать качество государственной политики, влияющей на платежную систему. Например, другие органы регулирования могут иметь задачи в отношении политики банковского и финансового сектора, которые они хотели бы решать в рамках реформирования платежной системы. Некоторые из таких предлагаемых реформ могут, напротив, снижать безопасность и эффективность национальной пла-
тежной системы. Договоренности о сотрудничестве могут помочь решению этой проблемы.
Как этот принцип реализовать на практике? Комитет по расчетным и платежным системам полагает, что договоренности о сотрудничестве между центральными банками и другими регуляторами могут концентрироваться на следующих направлениях:
• обсуждение тенденций, проблем, новаций в развитии платежной системы;
• изучение их взаимодействия с существующими законами и нормативными актами, а также последствия новых актов;
• координация политик регулирования и надзора платежной системы для обеспечения и оказания влияния на развитие системы. Договоренности о сотрудничестве уже существуют в ряде стран, а также на международном уровне между странами. В большинстве случаев они касаются вопросов деятельности органов надзора платежных систем и банков, а также регулирования операций с ценными бумагами. В отдельных странах эти соглашения включают органы антимонопольного регулирования или государственного казначейства, а также агентства по защите прав потребителей, если они уполномочены напрямую оказывать влияние на платежные системы и их рыночные механизмы.
Поскольку целью соглашений о сотрудничестве является улучшение единообразия и качества
финансовой политики, что оказывает воздействие на платежные системы, то может потребоваться принятие соглашений по обмену информацией между соответствующими органами. Соглашения о раскрытии информации и отчетности между отдельными регуляторами и регулируемыми учреждениями могут потребовать принятия дополнения, чтобы позволить тем самым органу регулирования обмениваться конфиденциальной информацией, относящейся к платежной системе.
При этом центральный банк, сосредоточиваясь на обеспечении интересов платежной системы, может принять на себя лидерство в содействии любым необходимым изменениям в сотрудничестве органов регулирования. Когда двусторонние или многосторонние соглашения органов регулирования уже существуют в виде комитетов по вопросам финансового сектора или комитетов по стабильности финансовой системы, то центральные банки могут предложить включить в их деятельность вопросы политики платежных систем. Если такие соглашения отсутствуют, то центральный банк может организовать периодические встречи представителей надзора за платежной системой, банковского надзора и других соответствующих органов для координации политики в развитии платежной системы. Если центральный банк несет ответственность за некоторые из этих функций, то целесообразно создавать внутренний комитет для эффективной координации политики в области развития платежных систем.
Подписка еЫВПАНУЛ II
на электронную версию
Теперь журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
