CC BY
17
В статье оценивается ход реформирования системы финансирования сферы жилищно-коммунальных услуг в условиях рыночных преобразований. При анализе ситуации в отрасли за значительный период учтены многообразные переплетающиеся интересы - населения, предприятий сферы жилищно-коммунальных услуг, государства.
На пути
к самофинансированию сферы жилищно-коммунальных услуг
И. А. БОЛДЫРЕВА,
кандидат экономических наук, Ростовская академия сервиса Южно-Российского государственного университета экономики и сервиса, Ростов-на-Дону
Целью реформирования жилищно-коммунального хозяйства, продекларированной в нормативно-правовых актах, является перевод отрасли на рыночные, социально-ориентированные принципы функционирования для обеспечения граждан качественными, надежными и доступными жилищно-коммунальными услугами.
Но сфера жилищно-коммунальных услуг - тот сегмент непроизводственного сектора, где в рыночных условиях хозяйствования сложно достичь баланса между экономической целесообразностью и социальной необходимостью, где особенно остро вступают в противоречие рыночные и административные подходы.
Экскурс в недавнее прошлое
В начале 90-х годов ситуация общей экономической нестабильности предопределила в качестве приоритетного направления реформирования жилищно-коммунального хозяйства -перевод отрасли на самофинансирование путем переориента-© ЭКО 2008 г.
ции бюджетного дотирования предприятий и организаций ЖКХ на социальную поддержку конкретных потребителей, относящихся к малообеспеченным группам населения. Начиная с 1993 г. законодательно были установлены конкретные этапы перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, в соответствии с которыми к 1998 г. население должно было возмещать полную стоимость услуг.
Политика правительства РФ, связанная с форсированным переходом к бездотационному функционированию предприятий ЖКХ за счет повышения платежей потребителей до полного возмещения стоимости услуг, не способствовала созданию механизмов, гарантирующих достаточность средств муниципальных бюджетов для выполнения обязательств по финансированию предприятий сферы жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) в части, не покрываемой платежами потребителей.
Потребности региональных и муниципальных бюджетов частично учитывались в рамках межбюджетных отношений (выравнивание бюджетной обеспеченности через механизм трансфертов финансовой поддержки регионов). Но в условиях острого бюджетного кризиса это не могло существенно повлиять на достаточность и устойчивость бюджетного финансирования. Зачастую федеральный бюджет исполнял свои обязательства перед регионами с опозданием на 1,5-2 года.
Резкий рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги в 1993-1995 гг. позволил преодолеть последствия либерализации цен, в результате которых ЖКХ стало своего рода амортизатором негативных проявлений экономических реформ. Повышение тарифов на ЖКУ для населения привело к ощутимому сокращению объема недофинансирования предприятий ЖКХ.
При этом доля затрат предприятий ЖКХ на оказание услуг, покрываемая населением, возросла с 2-3% до 20-40%. Ситуация усугубилась тем, что в 1993-1995 гг. темп роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги значительно превысил темп роста денежных доходов населения (табл. 1).
Сложившаяся напряженная социальная ситуация потребовала корректировки сроков перевода предприятий сферы жилищно-коммунальных услуг на самоокупаемость. В 1997 г.
Таблица 1
Динамика индексов потребительских цен, тарифов на жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) и денежных доходов населения в РФ в 1992—2005 гг. (декабрь к декабрю), раз
Год Индекс потребительских цен Индекс тарифов на ЖКУ для населения Изменение денежных доходов населения
1992 26,1 - 8,5
1993 9,4 15,3 11,3
1994 3,2 10,4 4,6
1995 2,3 4,9 2,5
1996 1,2 1,5 1,5
1997 1,1 1,3 1,2
1998 1,8 1,2 1,1
1999 1,4 1,3 1,6
2000 1,2 1,4 1,4
2001 1,2 1,6 1,3
2002 1,15 1,5 1,3
2003 1,12 1,3 1,3
2004 1,11 1,2 1,2
2005 1,1 1,3 1,3
2005 к 1992 13603,3 16163,0 16791,8
Составлено по: Краткий стат. сб. / Госкомстат России. М., 2000. С. 27, 30, 32; Социальное положение и уровень жизни населения России. Стат. сб. / Госкомстат России. М., 2001. С. 251; Российский статистический ежегодник: Стат. сб. / Госкомстат России. М., 2001. С. 587; Россия в цифрах. Основные социально-экономические индикаторы уровня жизни населения (http: // www.gks.ru / 2.htm., свободный).
была принята утвержденная Указом президента РФ «Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации», в соответствии с которой срок окончательного перехода к полной оплате населением стоимости жилищно-коммунальных услуг был продлен до 2003 г.
Следует отметить, что в конце 1990-х годов при сохранявшемся участии бюджетных средств в финансовом обеспечении жилищно-коммунальной сферы процесс бюджетного формирования потребности ЖКХ не был увязан с системой тарифного регулирования. В силу политизированности процессов тарифного регулирования на уровне муниципальных образований тарифы зачастую устанавливались на уровне, не позволявшем предприятиям ЖКХ покрывать свои издержки, что становилось причиной образования у них «плановых» убытков.
Отсутствовала автоматическая индексация тарифов на жилищно-коммунальные услуги в соответствии с изменением тарифов на электроэнергию и газ, что приводило к отвлечению предприятиями ЖКХ средств из других статей (амортизации, ремонтного фонда) для оплаты увеличившихся расходов на энергоносители. В то же время в условиях сохранявшегося бюджетного дотирования предприятий ЖКХ изменение тарифов в течение текущего года существенным образом влияло на исполнение принятых бюджетов. При повышении тарифов на газ и электроэнергию в течение года местным органам власти приходилось либо изыскивать дополнительные средства в бюджете, либо замораживать тарифы на жилищно-коммунальные услуги. Другими словами, уже на стадии формирования бюджетов проявлялся дефицит средств сферы ЖКХ.
Попытки муниципалитетов выйти на бездефицитные бюджеты привели к сокращению средств на финансирование ЖКХ, непризнанию и нефинансированию необходимых затрат на производство и предоставление жилищно-коммунальных услуг. Фактическое финансирование ЖКХ осуществлялось, как правило, на уровне 70% от потребности. Систематическое недофинансирование предприятий отрасли привело к накоплению у них огромной суммы кредиторской задолженности, которая к 2000 г. составила 245,1 млрд руб., что в 1,5 раза превысило размер дебиторской задолженности1.
1 Дронов А. А. О состоянии жилищно-коммунального хозяйства России и перспективах его реформирования // ЖКХ - журнал руководителя и главного бухгалтера. 2001. № 6. С. 27.
Первые шаги к рынку
В соответствии с «Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» были введены федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг. По регионам России они утверждались ежегодно.
Федеральный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг в расчете на 1 м2 общей площади жилья устанавливал оптимальную величину экономически необходимых затрат на производство услуг ЖКХ с учетом предусмотренных концепцией организационно-технических мероприятий по снижению издержек (ценовое регулирование на основе финансовой и технологической экспертизы тарифов, энергосбережение и учет потребляемых и отпускаемых ресурсов, формирование эффективных собственников жилья, развитие договорных отношений на основе конкурсного отбора подрядчиков и др.).
Федеральный стандарт уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг (в % от их стоимости) применялся исключительно как инструмент межбюджетных отношений для стимулирования территорий к поэтапному переходу на 100%-ю оплату населением стоимости жилья и коммунальных услуг.
Федеральный стандарт доли платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги в совокупном доходе семей устанавливал предельную величину затрат, которая могла быть направлена на эти цели из совокупного дохода семьи, и являлся инструментом предоставления малообеспеченным гражданам субсидий (компенсаций). Регионы, в которых такие показатели, как стоимость жилищно-коммунальных услуг на 1 м2 общей площади жилья и уровень оплаты населением стоимости этих услуг, не достигали федеральных стандартов, не могли рассчитывать на полноценную финансовую помощь из федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
В 1999 г. были внесены поправки в закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», в результате которых срок перехода ЖКХ на самоокупаемость был продлен до 2008 г. Данное решение часто называют популистским. Отчасти с этим можно согласиться: на вопрос, из каких источников будут дотироваться предприятия ЖКХ в течение
продленного срока, документ ответа не давал. Выбранные темпы сокращения бюджетных дотаций свидетельствовали о невозможности привлечения дополнительных бюджетных средств (табл. 2).
Таблица 2
Расходы консолидированного бюджета РФ на жилищно-коммунальное хозяйство
Год Всего, млрд руб. (до 1998 г. — трлн руб.) В%
от общего объема расходов к ВВП
1995 65,2 13,4 4,2
1996 88,6 13,6 4,1
1997 112,6 13,4 4,5
1998 96,8 11,5 3,5
1999 127,3 10,1 2,7
2000 199,8 10,2 2,7
2001 196,0 8,1 2,2
2002 221,9 6,5 2,0
2003 254,1 6,4 1,9
Составлено по: Жилищное хозяйство в России. 2002: Стат. сб. / Госкомстат России. М., 2002. С. 32; Жилищное хозяйство и бытовое обслуживание населения в России. 2004: Стат. сб. / Росстат. М., 2004. С. 53.
Территориальная специфика
Характерное для России разнообразие территориальных особенностей, связанных с экономическими, административными, нормативно-правовыми, климатическими, технологическими отличиями и размерами муниципальных образований, порождает региональную специфику сферы ЖКХ в части утверждения предельных размеров стоимости жилищно-коммунальных услуг и финансовых возможностей их покрытия за счет средств бюджета и платежей населения.
Практика показала, что соблюдение субъектами РФ и муниципальными образованиями федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилищно-коммунальных услуг не всегда приводит к сокращению бюджетных дотаций на со-
держание данной сферы. В табл. 3 представлены данные Госстроя РФ, полученные в рамках сотрудничества с Международным банком реконструкции и развития в результате посещения в 2002 г. экспертами МБРР 13 российских городов с целью анализа преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве.
Таблица 3
Финансовые характеристики сферы ЖКХ некоторых городов РФ в 2002 г., %
Уровень Собира- Предель- Количес- Расходы
оплаты емость ныи тво семеи, на ЖКХ в
населени- платежеи, уровень получаю- структуре
ем стои- % от на- расходов щих местных
мости числении на ЖКУ жилищ- бюджетов
Город ЖКУ, % от экономически обоснованных тарифов в совокупном доходе семеи ную субсидию
Мурманск 47 90 17 18 25
Ульяновск 52 90-95 18 3-5 34
Отрадный 55 97 15 12-15 27
Вологда 60 100 18 5 Н. д.
Йошкар-Ола 67 92 20 11-15 24
Димитров-град 70 95-96 20 9 24
Тихвин 72 86 19,5 12 37
Смоленск 80 91 22 2,8 32
Владимир 80 92 8 4,5 28
Калуга 80 88 20 2 27
Малоярославец 80 80 15 4,2 29
Череповец 100 96 10 19 30
Ковров 100 85 16 8 20
Источник: Добровец Е. Б. Проблемы реформирования жилищно-коммунального хозяйства // ЖКХ - журнал руководителя и главного бухгалтера. 2002. № 10, ч. II. С. 5.
Приведенные данные свидетельствуют о том, что даже при 100%-м возмещении населением стоимости жилищно-коммунальных услуг бюджетные дотации на содержание жилищно-коммунального хозяйства могут сохраняться на уровне 20-30% от расходной части бюджетов муниципальных образований. В то же время в городах, где уровень оплаты населением составляет около 50%, доля бюджетных дотаций на ЖКХ составляет 25-35 % от расходной части бюджетов - почти столько же, что и в первом случае.
Чем выше уровень оплаты населением стоимости жилищно-коммунальных услуг, тем больше средств необходимо изыскать в бюджетах всех уровней на меры по социальной защите граждан (предоставлению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и предоставлению жилищных субсидий малообеспеченным гражданам).
Благополучные регионы с развитой промышленной и рыночной инфраструктурой и доходными бюджетами муниципальных образований имеют возможность дотировать жилищно-коммунальное хозяйство и сдерживать переход на полную оплату стоимости жилищно-коммунальных услуг населением. Регионы, потерявшие промышленный потенциал, имеющие сложную социально-экономическую обстановку, так называемые дотационные регионы, вынуждены перекладывать расходы по содержанию ЖКХ на неплатежеспособное население. Этот факт подтверждают оценки сотрудников НИФИ Минфина России: «...уровень оплаты населением услуг ЖКХ (данные на конец 2004 г.) значительно отличается: в бюджетообразующих ("богатых") регионах - 50-80% их стоимости; в дотационных ("бедных") - 80-100%»2. При этом степень социальной защиты населения (предоставление жилищных субсидий) в таких регионах остается низкой.
2005-й — год перелома
Постановлением правительства РФ от 26.08.04 №441 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт
2 Щербаков А. И., Парасочка В. Т. Доходы населения и оплата ЖКУ // ЖКХ - журнал руководителя и главного бухгалтера. 2005. № 7, ч. I. С. 44.
жилья в 2005 году» был определен федеральный стандарт уровня платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги в размере 100% от стоимости предоставляемых услуг.
Как следствие в 2005 г. наблюдался рост стоимости ЖКУ для населения на 31,6 % по отношению к 2004 г. (табл. 4). Уровень оплаты населением стоимости ЖКУ увеличился с 84% до 94%. При этом доля покрытия стоимости ЖКУ за счет средств консолидированного бюджета (с учетом возмещения предоставленных льгот и выплаченных жилищных субсидий) снизилась с 19,7% до 14,6%.
Таблица 4
Показатели, характеризующие перевод сферы жилищно-коммунальных услуг Российской Федерации на самофинансирование, в 2002—2005 гг.
Показатель 2002 2003 2004 2005
Установленный федеральный стандарт стоимости ЖКУ в расчете на 1 м2 общей площади жилья, руб. 19,1 26,4 26,4 31,9
Сложившаяся средневзвешенная стоимость ЖКУ по утвержденным экономически обоснованным тарифам, руб./м2 22,4 29,5 34,6 40,7
Величина возмещения стоимости предоставления ЖКУ за счет платежей населения по утвержденным ставкам оплаты населением, руб./м2 18,2 24,1 29,1 38,3
Установленный федеральный стандарт уровня оплаты населением стоимости ЖКУ, % 90,0 90,0 90,0 100,0
Сложившийся уровень оплаты ЖКУ населением, % 81,1 81,7 84,1 94,0
Доля покрытия стоимости ЖКУ за счет средств консолидированного бюджета (с учетом льгот и субсидий), % 28,1 21,8 19,7 14,6
Доля семей, получающих субсидии, % от общего количества семей 9,8 13,8 13,1 11,6
Установленная максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату ЖКУ в совокупном доходе семьи, % 19,6 20,2 20,2 20,3
Составлено по: Стоимость жилищно-коммунальных услуг и оплата их населением в регионах Российской Федерации //ЖКХ - журнал руководителя и главного бухгалтера. 2003. № 1, ч. II. С. 13; 2004. № 4, ч. II. С. 4.; Стоимость жилищно-коммунальных услуг и уровень их оплаты населением в регионах Российской Федерации на декабрь 2005г. Росстрой (http:// www.gosstroy.gov.ru / reforma.htm).
Резкое удорожание жилищно-коммунальных услуг в 2005 г. и последовавшие за ним массовые выступления населения против реформы ЖКХ, а также уровень инфляции, превысивший прогнозные значения, стали причиной внесения поправок в законодательство о тарифном регулировании с целью ограничения роста цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги посредством установления предельных индексов их изменения.
Рассмотрение динамики стоимости жилищно-коммунальных услуг требует оценки соответствующих возможностей населения оплачивать эти услуги. Так, если увеличение стоимости жилищно-коммунальных услуг для населения в 2004 г. по отношению к 2003 г. составило 20,9%, то денежных доходов населения - 24%. В 2005 г. наблюдалась противоположная ситуация - при увеличении стоимости жилищно-коммунальных услуг для населения на 31,6% рост денежных доходов составил 25% (по отдельным регионам зафиксированы как более высокие, так и более низкие темпы роста этих показателей).
Взаимосвязь стоимости жилищно-коммунальных услуг и денежных доходов населения прослеживается по доле семей, получающих жилищные субсидии. В 2003-2005 гг. этот показатель составил 11,6-13,8% от общего количества семей. То есть значительного увеличения доли получающих жилищные субсидии не наблюдалось, что позволяет сделать вывод о приемлемом для населения (в среднем по России) росте стоимости жилищно-коммунальных услуг на 2,5-3% ниже роста доходов.
Каковы же промежуточные результаты изменения системы финансирования в сфере жилищно-коммунальных услуг? Как было сказано ранее, для сферы ЖКХ всегда было характерно недофинансирование потребностей. Со стороны бюджета - это недофинансирование дотаций на возмещение разницы между экономически обоснованными тарифами и тарифами для населения; выпадающих доходов предприятий ЖКХ, связанных с предоставлением льгот; недоплата за потребленные коммунальные услуги организациям бюджетной сферы
всех уровней. Со стороны потребителей (населения) - отсутствие стопроцентной собираемости платежей.
За последние 5-6 лет в части услуг, предоставляемых населению, темп роста недофинансирования предприятий ЖКХ сложился значительно ниже, чем темп роста фактического финансирования. Если с 1999 г. по 2005 г. потребность в финансировании услуг, предоставляемых населению, увеличилась с 260 до 850 млрд руб. (в 3,3 раза), фактическое финансирование - с 200 до 770 млрд руб. (в 3,8 раза), то недофинансирование возросло с 60 млрд руб. до 80 млрд руб. (в 1,3 раза)3.
Приведенные сопоставления свидетельствуют об определенных положительных результатах перевода отрасли на самофинансирование. Население, как показывает практика, является более дисциплинированным плательщиком даже в условиях значительного роста тарифов, чем бюджет в условиях снижения доли бюджетного финансирования. По данным Рос-строя РФ, собираемость платежей граждан по отношению к начисленным на конец 2005 г. в среднем составила 91% (в конце 90-х -75-80%)4. В то же время финансирование льгот и субсидий из средств консолидированного бюджета осуществляется ежегодно в размере не более 80% от потребности 5.
Рыночная дифференциация или ценовая дискриминация?
В условиях 100%-й оплаты населением стоимости жилищно-коммунальных услуг с особой остротой встанет вопрос о дифференциации тарифов. Новая система оплаты жилья и коммунальных услуг предусматривает полное возмещение
3 Рассчитано по: 1) Стоимость жилищно-коммунальных услуг и уровень их оплаты населением в регионах Российской Федерации на декабрь 2005 г. Росстрой (http://www.gosstroy.gov.ru/reforma.htm); Дронов А. А. О состоянии жилищно-коммунального хозяйства России и перспективах его реформирования // ЖКХ - журнал руководителя и главного бухгалтера. 2001. № 6. С. 23-33; Общероссийский круглый стол по проблемам ЖКХ (Пермь, 23-24 июня 2005 г.). Институт экономики города (http:// www.urbaneconomics.ru/events.php).
4 Стоимость жилищно-коммунальных услуг и уровень их оплаты населением в регионах Российской Федерации на декабрь 2005г. Росстрой. (http:// www.gosstroy.gov.ru/reforma.htm).
5 Общероссийский круглый стол по проблемам ЖКХ (Пермь, 23-24 июня 2005 г.) (http://www.urbaneconomics.ru/events.php).
населением стоимости предоставляемых услуг. Таким образом, граждане должны своими платежами возмещать затраты коммунальных предприятий на производство и реализацию услуг и обеспечивать развитие предприятия за счет возмещения инвестиционной составляющей тарифа или включенной в тариф нормы прибыли. При этом речь идет о конкретном поставщике услуг - коммунальном предприятии, осуществляющем водо- или теплоснабжение конкретного жилого дома, района города. Различная стоимость одного и того же вида услуг у разных поставщиков может быть связана как с технологическими различиями, так и с различиями организации и управления процессами производства и реализации услуг.
Таким образом, тарифы на водоснабжение, водоотведение и теплоснабжение могут различаться для граждан, проживающих в различных районах города и имеющих разных поставщиков услуг. При этом при ограниченной платежеспособности потребитель не может отказаться от данного вида услуг в пользу более дешевого, просто поменяв место жительства -это слишком серьезный, жизненно важный шаг.
При оплате населением жилищно-коммунальных услуг по единым тарифам такой проблемы не было, так как разница в тарифах возмещалась предприятиям из бюджета. Рыночные механизмы формирования тарифов приведут к тому, что размеры платежей граждан, проживающих в аналогичных условиях, но имеющих разных поставщиков услуг, будут значительно отличаться. Население России в условиях постоянного роста цен и в отсутствие улучшения качества услуг, привыкшее оплачивать услуги ЖКХ по одинаковым тарифам в пределах одного города, еще не готово осознать данную ситуацию, что чревато социальной напряженностью.
Местные органы самоуправления могут решить (и решают) проблему, сохранив единые (средние) тарифы для населения на территории всего города и перераспределяя между поставщиками услуг полученные платежи граждан через единые расчетные службы. Тогда сохранится «уравниловка» в оплате услуг. Но теперь уже не бюджет, а одна часть населения города, получающая услугу по более низкому тарифу и оплачивающая по среднему тарифу, будет дотировать другую часть,
получающую услуги по более высокому, а оплачивающую их также по среднему тарифу. А это не что иное, как ценовая дискриминация.
Выводы
• Самый трудный период реформ, связанный с повышением тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения, преодолен: если раньше тарифы для населения увеличивались под влиянием двух факторов - повышения уровня возмещения населением стоимости ЖКУ и непосредственного увеличения стоимости услуг, вызванного инфляцией, то в дальнейшем сохранится влияние только инфляционных процессов.
• Попытка разработчиков реформы ЖКХ смягчить процесс повышения оплаты жилищно-коммунальных услуг за счет снижения издержек предприятий ЖКХ не привела к успеху: высокая степень износа основных фондов отрасли требует больших инвестиций для активизации процессов энергоресурсосбережения. Хотя бремя жилищно-коммунальных платежей в достаточно короткий отрезок времени переложено на потребителя, государство не должно самоустраняться от обновления основных фондов ЖКХ и связанных с этим проблем инвестирования.
• Положительным моментом поэтапного повышения уровня оплаты населением стоимости жилищно-коммунальных услуг можно назвать снижение темпов роста недофинансирования сферы ЖКХ.
• В процессе изменения системы финансирования сферы жилищно-коммунальных услуг проявилась значительная территориальная дифференциация, выражающаяся в более быстром переходе на полную оплату населением стоимости этих услуг в «дотационных» регионах со сложной социально-экономической ситуацией, в то время как «бюджетообразующие» регионы имеют возможность сдерживать переход на 100%-ю оплату населением стоимости ЖКУ.
