CC BY
215
ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ УПРАВЛЯЮЩИХ КОМПАНИЙ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИИ
Т.А. Шиндина
Южно-Уральский государственный университет г. Челябинск
И.А. Петрова
Филиал Южно-Уральского государственного университета г. Снежинск
Состояние ЖКХ всегда являлось предметом особого внимания со стороны региональных органов власти и органов местного самоуправления. Традиционно к предприятиям этой отрасли предъявлялись требования по качеству и стоимости жилищно-коммунальных услуг. Реформы российской экономики 90-х годов прошлого века привели к увеличению расходов домашних хозяйств на оплату ЖКУ, но при этом их качество по-прежнему оставляло желать лучшего.
Предприятия жилищно-коммунального хозяйства - муниципальные управляющие компании, в соответствии с ч. 2 ст. 50 Гражданского кодекса РФ являющиеся коммерческими организациями, преследующими извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, следовательно, их деятельность должна приносить прибыль. Согласно ч.1 ст. 42 Бюджетного кодекса РФ часть прибыли, остающейся после уплаты налогов и обязательных платежей, подлежит зачислению в доходы бюджета соответствующего муниципального образования.
При этом покрытие убытков УКЖКХ отвлекало из бюджетов муниципальных образований огромные средства: в 2003 году - 831 млн руб. (6,7% расходов бюджета), в 2004 году - 1089 млн руб. (7,4%), за 11 месяцев 2005 года - 1116 млн руб. (9,0%), ожидаемое пополнение за 2005 год - 1300 млн руб. Эти данные свидетельствуют пусть о незначительном, но устойчивом росте данных расходов как в абсолютных, так и в относительных показателях.
Таким образом, вместо того, чтобы давать прибыль, муниципальная собственность требует колоссальных расходов на покрытие убытков. Каковы же причины сложившейся ситуации?
Во-первых, отношение местных администраций к сектору ЖКХ как к инструменту для решения социальных проблем. Однако предос-
тавление дешевых жилищно-коммунальных услуг ниже их себестоимости приводит, прежде всего, к их расточительному использованию, а лишь потом - к положительному социальному эффекту. Причем положительный эффект - экономия домашних хозяйств - достигается самым затратным способом.
Нехватка средств в местных бюджетах для предоставления дешевых услуг компенсируется недофинансированием УКЖКХ на покрытие убытков. В результате возникает следующая проблема - нарастание задолженности УКЖКХ в результате недофинансирования из муниципальных бюджетов расходов на покрытие убытков, образовавшихся из-за установления низких тарифов на жилищно-коммунальные услуги, расчет тарифов по заведомо заниженной себестоимости услуг.
Так, например, по состоянию на 1 января 2006 года задолженность УКЖКХ составляет более 300 млрд руб., при которой 53% доходов идет на обслуживание долгов. Наличие огромной кредиторской задолженности предприятий перед поставщиками становится причиной возникновения третьей проблемы - неэффективного менеджмента в самих УКЖКХ.
Какие бы не принимались меры, направленные на оптимизацию затрат, усилие контроля качества услуг и так далее, любой достигнутый положительный эффект разбивается о миллионные убытки, возникающие в результате решений, принятых органами местного самоуправления. В результате отсутствуют средства на оплату потребленных энергоресурсов, выплату заработной платы работникам бюджетных учреждений и минимальные текущие расходы. На капитальные вложения (строительство, модернизация оборудования, капитальный ремонт сетей) направляется минимум средств, и как следствие -возникновение четвертой проблемы: высокой стоимости жилищно-коммунальных услуг при их низком качестве.
В наиболее проблемных регионах проходят митинги протеста с резкой критикой положения дел в сфере ЖКХ. Высокий процент износа жилого фонда (80%), инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства требуют дополнительных расходов на их текущее содержание, что естественным образом увеличивает себестоимость жилшцно-комму-нальных услуг без улучшения качества. Результат - негативный социальный эффект и как следствие - стремление местных администраций решить социальную проблему, вмешиваясь в экономическую деятельность УКЖКХ.
Таким образом, круг замкнулся. Чтобы вырваться из него, следует рассмотреть два принципиальных подхода к решению поставленной проблемы.
Первый подход - частные инвестиции в жилищно-коммунальное хозяйство. Это позволит погасить имеющиеся долги, произвести модернизацию производственного комплекса, тем самым снизить реальную стоимость жилищно-коммунальных услуг. Но в рамках данного подхода потребуется значительные средства, которых нет в бюджетах, но есть в бизнесе. Однако для бизнеса основной критерий - рентабельность вложений. Поэтому вложить средства в ЖКХ и позволить местным администрациям и дальше вмешиваться в экономическую деятельность предприятий - подобные условия вряд ли смогут устроить инвестора. Передача инвестору предприятий ЖКХ в долгосрочное управление свидетельствует, прежде всего, о наличии существенных финансовых проблем у местной администрации. Например, принято считать: если для фирмы условием получения кредита является передача на период заимствований в управление банку контрольного пакета акций, то фактически это означает смену владельца этой фирмы.
Второй подход предполагает решение проблемы не за счет привлечения заемных средств, а посредством перераспределения финансовых потоков на субрегиональном уровне.
Описанный выше комплекс проблем - результат вмешательства органов местного самоуправления муниципальных образований. Следовательно, и решение может состоять не столько во вливании в ЖКХ дополнительных средств, сколько в изменении бюджетной политики муниципальных образований. Легальный способ влияния на бюджетную политику
муниципальных образований - построение на субрегиональном уровне системы межбюд-жетных отношений, стимулирующей органы местного самоуправления к повышению эффективности деятельности УКЖКХ.
Импульсом к построению стимулирующей системы межбюджетных отношений послужило принятие федеральных законов № 122-ФЗ и 131-ФЭ. Во-первых, в соответствии с новым законодательством предоставление жилищных субсидий малообеспеченным гражданам осуществляется органами местного самоуправления за счет субвенций, получаемых из бюджета субъекта Федерации. Данное новшество стимулирует органы местного самоуправления к установлению тарифов на оплату ЖКУ на уровне 100% экономически обоснованной себестоимости этих услуг.
Повышение стоимости ЖКУ приведет к увеличению расходов домашних хозяйств на оплату данных услуг, в результате большее количество граждан получит право на получение жилищных субсидий, которые выплачиваются за счет бюджета региона. При этом повышение стоимости ЖКУ снизит объем выпадающих доходов УКЖКХ, сократит расходы бюджетов муниципальных образований на покрытие их убытков. Однако прежде расходы на жилищные субсидии и покрытие убытков УКЖКХ производилось за счет собственных доходов бюджета муниципалитета, а в соответствии с новым порядком расходы на предоставление жилищных субсидий финансируются за счет субвенций из регионального бюджета.
Во-вторых, в соответствии со ст. 60 и 61 закона № 131-ФЭ дотации муниципальным образованиям из региональных фондов финансовой поддержки предусматриваются исключительно на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, причем в соответствии с ч. 3 ст. 138 Бюджетного кодекса РФ уровень бюджетной обеспеченности рассчитывается без учета поступлений по неналоговым доходам. Соответственно, чем выше в структуре доходов бюджета муниципального образования доля неналоговых доходов (а часть прибыли муниципальных унитарных предприятий является неналоговыми), тем больше финансовой помощи оно получит из вышестоящего бюджета. Данная закономерность сформулирована в методике, используемой при расчете уровня бюджетной обеспеченности. Например, в двух муниципальных образованиях объем доходов и мини-
мальных расходных обязательств, а также численность населения одинаковы, но в бюджете первого муниципалитета удельный вес неналоговых доходов - 10% к доходам, в бюджете второго - 1%. Следовательно, индекс налогового потенциала первого муниципального образования будет ниже, чем у второго, соответственно и начальный уровень бюджетной обеспеченности будет ниже, чем у второго. В результате первое муниципальное образование получит финансовой помощи больше, чем второе.
В-третьих, увеличение стоимости на жи-лищно-коммунальные услуги приведет к увеличению расходов на оплату бюджетным учреждениям потребляемых жилищно-коммунальных услуг.
Компенсационная технология - дотация на обеспечение сбалансированности, часть которой распределяется между муниципальными районами (городскими округами) исходя из удельного веса расходов на выплату заработной платы работникам бюджетных учреждений и оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений. В результате, чем выше удельный вес расходов на оплату коммунальных услуг, тем больше дотации получит муниципальное образование.
Единственным способом преодоления кризиса является изменение системы финансирования, то есть переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме ЖКУ потребителями при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования улучшения качества обслуживания.
Основными целями работы УКЖКХ являются:
- обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества;
- снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;
- смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного финансирования.
Основными способами достижения вышеизложенных целей являются:
- совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в ЖКХ;
- переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и
качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;
- совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья;
- совершенствование системы социальной защиты населения: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств.
Еще одной важной особенностью появления управляющих компаний ЖКХ является создание конкурентной среды в этой системе, то есть системы управления и обслуживания жилищной сферы, и это позволит собственникам жилья и объектов коммунального назначения выбирать ту организацию, которая сможет обеспечить необходимый уровень качества работ услуг по наиболее низким ценам. Развитие конкуренции в жилшцно-комму-нальной сфере осуществляется в целях создания условий для преодоления негативных последствий монопольного или доминирующего положения организаций ЖКХ путем:
- формирования органами местного самоуправления муниципального заказа на обслуживание и развитие объектов жилищно-коммунального назначения;
- организации системы расчетов за произведенные и потребленные ЖКУ на основе договоров, а также применения экономических санкций за нарушение договорных обязательств;
- привлечение на равноправной основе организаций различных форм собственности для оказания ЖКУ.
Необходимой предпосылкой развития конкуренции является демонополизация ЖКХ. К сферам деятельности, в которых возможно развитие конкуренции, относятся:
- управление и обслуживание жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства;
- привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автономные
системы жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инфраструктурой объекты;
- выполнение отдельных работ по обслуживанию объектов коммунального хозяйства (ремонт и прочистка сетей, уборка мусора, эксплуатация лифтового хозяйства и тому подобное);
- проектно-изыскательские и строительные работы по развитию объектов коммунального назначения.
Органам местного самоуправления целесообразно ускорить процесс разгосударствления организаций ЖКХ, функционирующих в этой сфере, обеспечить реальное равноправие хозяйствующих субъектов различных органи-зационно-правовых форм и заключение соответствующих договоров на конкурсной основе.
Для улучшения работы управляющих компаний жилищно-коммунального хозяйства необходимо совершенствование системы договорных отношений, обусловленное появлением в этой сфере хозяйствующих субъектов различных организационноправовых форм.
Появление новых видов собственников обусловлено потребностями в иных формах и методах инвестирования развития объектов жилищно-коммунального назначения в условиях ограниченности бюджетных средств. При этом наряду с диалогом «заказчик - подрядчик» формируются сложные многосторонние взаимоотношения, участниками которых являются:
- инвестиционные, строительные и эксплуатационные организационные организации различных форм собственности, осуществляющие финансирование, строительство, содержание объектов ЖКХ и управления ими;
- собственники жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства, представляющие их органы и управляющие компании;
- потребители услуг - владельцы, наниматели и арендаторы жилых помещений, товарищества собственников жилья, другие организации.
При решении этих проблем особое внимание следует уделить проведению субъектами РФ, органами местного самоуправления необходимых преобразований в сфере управления, финансирования и ценообразования, направленных на обеспечение более эффективного функционирования ЖКХ; формированию структур (службы заказчика, управляющие организации, товарищества собственников жилья и другие), представляющих
интересы всех собственников жилья и защищающих права потребителей ЖКУ; введению договорных отношений на всех этапах производства и предоставления ЖКУ, включая соб-ственника-домовладельца, производителя услуг и их потребителя; завершению процесса передачи в муниципальную собственность ведомственных объектов ЖКХ.
В основу работы управляющих компаний ЖКХ могут быть положены рациональное разделение функций и организаций взаимоотношений между собственником-домовладель-цем, управляющей компанией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры, и органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль за предоставлением населению ЖКУ необходимого качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности.
При выборе варианта управления целесообразно руководствоваться принципом предоставления собственнику-домовладельцу права решать, кто будет обслуживать принадлежащую ему недвижимость, и управлять ею.
Органам местного самоуправления, как собственникам объектов ЖКХ, следует стремиться к формированию на территории муниципального образования единой социальной и финансовой политики в сфере ЖКХ. Подрядные жилищные и коммунальные организации несут ответственность за соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов коммунального назначения, за эффективное использование ограниченных финансовых ресурсов при качественном и надежном обслуживании потребителей, обеспечении сохранности жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства.
Организации, специализирующиеся в сфере управления помимо прочего осуществляют рациональное распределение финансовых ресурсов между производителями тех или иных ЖКУ. Собственник-домовладелец может выполнять эти функции сам либо нанять специализированную управляющую организацию, которая может быть муниципальной (служба заказчика), или стороннюю управляющую организацию, в том числе и частную. Управляющая организация по поручению собственника может осуществлять также сбор платежей, заключение договоров с подрядными организациями и контроль за
их исполнением, а также заключение договоров найма.
Система договорных отношений включает в себя:
- договор между собственником объектов жилищно-коммунального назначения и хозяйствующим субъектом (включая управление жилищным фондом и его обслуживание, коммунальное обслуживание), заключаемый, в том числе на конкурсной основе;
- договор между собственником жилищного фонда и нанимателем (владельцем) жилого помещения;
- договор между хозяйствующими субъектами (например, между водо- и теплоснабжающими организациями);
- договор между организациями, предоставляющими коммунальные услуги, и потребителями этих услуг.
В заключение следует отметить: решение проблем жилищно-коммунального хозяйства является одним из необходимых условий развития муниципалитетов. Повышение эффективности менеджмента УКЖКХ и как цель -их безубыточность, а впоследствии и прибыльность от оказания услуг, позволит высвободить из бюджетов муниципальных образований необходимые средства не только для дополнительного финансирования текущих расходов, но и на капитальные вложения, что и является залогом социально-экономического развития региона. Достижение поставленной цели обеспечивается не только вливанием дополнительных средств в комплекс ЖКХ, но и построением на субрегиональном уровне меж-бюджетных отношений, стимулирующих местные администрации к повышению эффективности управления УКЖКХ.
