CC BY
12
В Государственной Думе НА ПУТИ ИНТЕГРАЦИИ
ФОРМИРОВАНИЕ ЕДИНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПОЛЯ НУЖДАЕТСЯ В ОБЪЕДИНЕНИИ НАШИХ УСИЛИЙ
В конце прошлого года в Государственной Думе состоялось традиционный семинар-совещание руководителей аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, посвященное практике взаимодействия Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации. Организационное заседание координационного Совета руководителей прошло в первый день семинара. На нем были рассмотрены вопросы и проблемы, представляющие интерес не только для работников аппаратов законодательных собраний, но и законодателей.
Что нужно сделать, чтобы законопроекты из регионов становились федеральными законами, на каком этапе рассмотрения бюджета субъекту целесообразно отстаивать свои интересы, что такое библиотека законодательного собрания и каковы ее возможности? На эти и другие вопросы отвечают участники организационного заседания координационного Совета.
Федеральным законом становится только каждый 50-й законопроект субъекта Федерации
— Формирование единого законодательного поля нуждается в объединении усилий всех ветвей и уровней государственной власти, и прежде всего законодателей, — сказал, открывая совещание, руководитель Аппарата Государственной Думы Александр Лоторев. — Обеспечение деятельности Думы, как и законодательного собрания любого субъекта Федерации, многосубъектно. Следовательно, задача наших аппаратов — координация действий служб, входящих в систему обеспечения работы парламента. Поэтому мы, не подвергая сомнению конституционно закрепленный принцип разделения властей, должны предложить эффективные формы взаимодействия — как субъектам законодательного процесса, так и тем, кто обеспечивает их деятельность. И опыт в этой области у нас уже есть.
Ежегодные семинары-совещания — одна из форм обмена опытом. Кроме того, для депутатов и субъектов Федерации в Думе регулярно издается информационный бюллетень «Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы», на страницах которого рассказывается об опыте субъектов Федерации, обсуждаются актуальные вопросы и проблемы решения общефедеральных и региональных задач, законодательного регулирования социально-экономического развития страны...
Мы внимательно проанализировали критические замечания и предложения, высказанные депутатами Государственной Думы и региональных парламентов, участниками предыдущего семинара. Одно из основных пожеланий было — дать возможность на месте изучить особенности работы аппаратов законодательных органов власти и распространить положительный опыт.
С этой целью в июне я утвердил план мероприятий, в соответствии с которым ведущие специалисты и эксперты Аппарата Думы обобщают опыт работы аппаратов региональных парламентов 13 субъектов Федерации. Работа завершается. Она вызвала обоюдный интерес, и от подобного взаимодействия польза видна.
Например, в ходе изучения опыта работы аппаратов Законодательного собрания Пермской области и Новгородской областной Думы мы обсуждали подготовку законопроектов, рассказывали о формах помощи Правового управления Думы коллегам из регионов, тщательно анализировали ошибки при оформлении законопроектов, разъясняли, как их можно исправить.
Главные причины, по которым законопроекты субъектов Федерации не принимаются, следующие: если законопроект противоречит Конституции Российской Федерации; предлагаемые правовые нормы уже реализованы в действующих законодательных актах; в нем есть внутренние противоречия; отсутствует заключение Правительства Российской Федерации.
С января 1994 г. по сентябрь 2003 г., уточнил А. Лоторев, 88 законодательных органов субъектов Федерации (кроме Чеченской Республики) внесли в Думу 1796 законодательных инициатив, и только 39 из них, или 2,17%, стали федеральными законами. Ситуация, когда только каждый 50-й за-
конопроект субъекта Федерации становится федеральным законом, никого не может удовлетворять, сказал руководитель Аппарата Думы.
Однако у законодателей субъектов тоже есть претензии к федеральным законодателям. Например, в регламенте Госдумы и федеральных законах отсутствуют нормы, устанавливающие сроки и очередность рассмотрения Думой законодательных инициатив субъектов. 30-дневный срок рассмотрения отзывов и поправок к проектам федеральных законов по предметам совместного ведения необходимо увеличить до 45-60 дней. Комитеты Госдумы не всегда своевременно информируют субъекты о дате заседания комитетов Думы и пленарных заседаний по рассматриваемому вопросу. Зачастую законодатели субъектов Федерации либо не получают приглашения для обсуждения своих законопроектов, либо получают с опозданием. Иногда Дума не отвечает на обращения региональных законодателей и не дает мотивированного обоснования отклонения внесенного законопроекта.
Александр Лоторев обратился к собравшимся с просьбой полней использовать возможности информационно-коммуникационных технологий, в частности рассылать законопроекты электронной почтой. Это не только ускорит работу над проектами, но и сделает взаимодействие Государственной Думы и законодательных собраний субъектов намного эффективней.
Пока же, заметил руководитель Аппарата Думы, нам не удалось осуществить глубокий совместный анализ законопроектного процесса. В следующем году необходимо ввести практику предварительного анализа специалистами Думы законодательных инициатив субъектов Федерации - не вмешиваясь в сам законотворческий процесс. Это позволит придать работе планомерный характер, подключить к ней Правовое управление Думы, аппараты профильных комитетов и исключить дублирование. Обобщенная по федеральным округам информация будет полезна и для региональных законодателей, выявит общие проблемы и позволит объединить усилия в совершенствовании федерального законодательства по предметам совместного ведения.
Для совершенствования взаимодействия, оптимизации подготовки и прохождения законодательных инициатив субъектов Федерации целесообразно изучить опыт совместной деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, депутатов и членов Совета Федерации, в регламент Госдумы внести дополнения об установлении предельных сроков и очередности рассмотрения законодательных инициатив субъектов
Федерации и организации контроля за их прохождением, полнее учитывать предложения региональных законодателей при формировании примерной программы законопроектной работы Думы на очередную сессию, подключить к информационным ресурсам Госдумы с помощью сети Интранет все законодательные органы субъектов Федерации и регулярно информировать авторов о прохождении их законодательных инициатив.
Это не только поможет реализовать пожелания представителей субъектов Федерации и разработать систему взаимоотношений, повысить эффективность работы законодателей федерального и регионального уровней, но и повысит качество принимаемых федеральных законов. Особое внимание Александр Лоторев уделил координации усилий не только в обеспечении деятельности законодательных органов, но и всего законодательного процесса в стране. Это принципиально иной подход к работе, в которой не обойтись без привлечения лучших интеллектуальных сил страны, подчеркнул он. Решать такую масштабную задачу следует поэтапно. Сегодня, например, Аппарат Думы работает над проектом программы обеспечения деятельности Думы четвертого созыва. Программа рассчитана на 4 года, над ней нужно много работать.
Ключевая проблема, например правового обеспечения, — систематизация законодательства; документационного — необходимость в максимально короткие сроки перейти с бумажного документооборота на электронный. В аналитическом обеспечении необходимо сделать акцент на глубоком анализе правоприменительной практики, выверенных экспертно-прогностических оценках последствий принимаемых законов в политической, экономической, социальной сферах жизни общества. В информационном — изменить форму и содержание информационного продукта, а главное, улучшить его качество: законодатель должен получать не первичную, а обобщенную информацию, пользующуюся доверием.
Систему информирования населения о деятельности законодательных органов тоже нужно радикально менять. Сегодня мы уже понимаем, что неуважительное отношение к законодателю ведет, как правило, к неуважению закона и заканчивается закононепослушанием. И одного понимания недостаточно. Нужна наступательная позиция, новые подходы к решению этой проблемы: если не удается изменить ситуацию с помощью СМИ, параллельно следует практиковать прямой диалог с обществом. На федеральном уровне у нас почти 1 500 общественных и некоммерческих организаций различной направленности. Нам необходимо улучшать взаимодействие с ними. Мо-
жет быть, аккредитовать их в законодательном органе, создать благоприятные условия для участия в общественной экспертизе законопроектов.
Нередко мы являемся свидетелями хорошо организованных пропагандистских кампаний, острие которых направлено на законодательные органы, их компрометацию и даже дискредитацию. Значит, надо думать о контрпропагандистских мерах, создании позитивного имиджа законодательных органов. Это должно стать предметом общей заботы всех, кому дороги интересы демократии.
Сейчас мы думаем над участием Государственной Думы в различных общенациональных акциях. О совместной работе договорились с министрами образования и здравоохранения, руководителями творческих союзов. На рассмотрении в Комитете по регламенту и организации работы Думы находится проект постановления «Об учреждении премии Государственной Думы «За преображение России» — ежегодной, для каждого субъекта Федерации, по представлению и решению соответствующего законодательного органа, лучшим людям. Хорошие возможности для поднятия авторитета законодателей всех уровней открывает и подготовка к 10-летию Федерального Собрания, которое мы будем отмечать в январе. За ним последует 10-летие законодательных органов субъектов Федерации.
Мы должны выступать инициаторами повышения престижа депутатской деятельности, работы в аппарате законодательного органа. Надо смелее расширять формы морального стимулирования наших сотрудников. На рассмотрении в палате, например, находятся наши предложения об учреждении Почетного знака Государственной Думы «За вклад в развитие парламентаризма», Книги почета Аппарата Государственной Думы, Юбилейного знака «10 лет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Учреждена газета Аппарата «Думский курьер», еженедельно выходит телепередача «Думский марафон». Надеюсь, и наше совещание будет нацелено на поиск эффективных средств решения стоящих перед нами задач.
Нужна помощь специалистов Аппарата Государственной Думы
— Опыт работы коллег, руководителей аппаратов для нас особенно ценен, — заявила Руководитель аппарата Законодательного собрания Вологодской области Людмила Ячеистова. — Поэтому хотелось бы поблагодарить Аппарат Государственной Думы за возможность регулярно собираться и обсуждать наши проблемы и за постоянную помощь, которую мы ощущаем у себя на местах.
За формирование плана законопроектной работы у нас отвечает недавно созданный в Аналитическом управлении Информационно-аналитический сектор, главная задача которого — сбор материалов к разрабатываемому законопроекту. Он же занимается и разработкой социально-экономических перспектив и последствий принятия закона. В нем же созданы пресс-служба, библиотека. Действует информационно-коммуникационный сектор.
Осмысление, формирование и работа Аналитического управления для нас дело во многом новое. Изучив аналогичный опыт субъектов, поняли, что далеко не везде есть подобные управления и отделы. Поэтому вносим предложение собрать руководителей этих управлений, отделов на такой же семинар-совещание и дать им необходимый материал.
Деятельность постоянных комитетов Законодательного Собрания у нас обеспечивают 19 государственных служащих. На основе нового положения сформирован резерв кадров. Каждый резервный работник разработал индивидуальный план повышения квалификации. Все прошли стажировку или обучение. Сегодня, когда кадровый резерв перестал быть формальностью, началась борьба за то, чтобы в него попасть.
Однако нельзя качественно перестроить работу, не решив вопросы технической модернизации. В течение последних трех лет она у нас проводится системно. Разработан и финансово обеспечен двухлетний план развития информационных технологий. Электронное голосование в зале уже два года проводится с помощью самого современного оборудования. На его основе разрабатывается программное обеспечение для сопровождения и принятия законопроектов, документооборота. В I квартале будущего года планируем начать с ней работать. Сейчас проходит обучение аппарата.
В локально-компьютерной сети Законодательного Собрания действует единая информационно-справочная служба. В сентябре открыт сайт Законодательного Собрания в системе Интернет. Ввели систему электронных носителей для субъектов законодательной инициативы. ВI квартале 2004 предполагаем отказаться от большого количества бумажных носителей и каждому депутату вручить ноутбуки.
Новые подходы и требования к аппарату диктуют и необходимость постоянного повышения квалификации кадров, систематического обновления знаний и умений, формирования прежде всего творческого потенциала. Реорганизация аппарата, серьезная работа с каждым работником, бесконечные собеседования показали, что у нас великолепные исполнители, но очень слабые работающие творчески люди. Поэтому мы просили бы Думу практические семинары с участием спе-
циалистов Государственной Думы проводить на местах, объединяя несколько регионов.
Очень нужна помощь нашим юристам - по проблемам юридической технологии разработки законопроекта. Этому не учат ни в одном юридическом вузе. Этому могут научить только специалисты Государственной Думы и Совета Федерации. Есть свои особенности и в работе бухгалтерской службы законодательных собраний. Думаю, главных бухгалтеров законодательных органов власти вместе никогда не собирали. А проблем у них очень много: как формировать смету Законодательного Собрания, отстоять и обеспечить ее выполнение, бюджетную роспись и так далее.
Мы поддерживаем создание Координационного совета руководителей аппаратов. И очень хорошо, что в состав президиума или правления вошли представители федеральных округов. Почему бы нечто подобное не сделать и по федеральным округам? Пусть член президиума нашего Координационного совета будет руководителем такого же координационного совета в округе, где бы мы могли чаще встречаться, обсуждать узкие проблемы и через него уже выносить их на Координационный совет.
Думаю, Координационному совету руководителей аппаратов надо пойти на деловое сотрудничество с Советом законодателей. У нас широкое поле для совместной деятельности. Выступления руководителя Аппарата Думы от имени аппаратов на Совете законодателей будут только полезны. А мы, в свою очередь, готовы снабжать его материалами, которые необходимо довести до сведения законодателей.
И последнее. Нам было бы интересно знать о судьбе рассматриваемых законопроектов, поддержан ли тот или иной федеральный закон, сколько субъектов его поддержали, принят он или отклонен и по какой причине. Думаю, такой информацией Аппарат Государственной Думы мог бы нас снабжать, а мы, в свою очередь, будем знать, где не доработали, не обеспечили качество и сроки.
Регионы могут повлиять на решение Правительства России
— Депутаты решения принимают, а готовит их аппарат, — сказал председатель Комитета Государственной Думы по бюджету, финансам и налогам Александр Жуков. — И от того, насколько четко он работает, зависит качество и нашей работы.
Подавляющее большинство законов, рассматриваемых комитетом, относится к ведению субъектов Федерации. Это и бюджет, и поправки в него, изменение налогового законодательства, где тоже, как правило, затрагиваются интересы регионов.
Поэтому нам очень важно, чтобы субъекты Федерации своевременно давали заключения и отзывы. По многим законопроектам мы получаем заключения от десятков субъектов Федерации. К сожалению, очень неравноценные. Большая часть заключений — это несколько строчек. Они не позволяют серьезно проанализировать, почему законопроект поддерживается или не под держивается. Основания, по которым Законодательное собрание приняло то или иное решение, необходимо четко формулировать. Тогда мы услышим голос регионов и поймем их отношение к законопроекту.
Недавно Государственная Дума рассмотрела важнейшие для субъектов Федерации законопроекты—о внесении поправок в Бюджетный и Налоговый кодекс. Они связаны с двумя так называемыми законами Козака, реформирующими систему государственной власти. Они приняты, но действовать не смогут, пока не будут обеспечены финансовой поддержкой. Они распределяют и закрепляют полномочия за федеральным, региональным, местным уровнем, но полномочия без денег работать не будут. На них от субъектов Федерации мы получили порядка 60 заключений. Подавляющее большинство их поддерживает. А почему не поддерживают остальные, мы не знаем. А важно именно содержание. Сказать, правилен законопроект или нет, значит, ничего не сказать. Ведь в нем детально расписано, какие налоги за каким уровнем власти закрепляются. Какой уровень власти по каким налогам — федеральным, региональным, местным — имеет право принять решение. Какие налоги регулирующие, и как по ним строятся взаимоотношения между региональным и местным уровнями власти.
Вопросы очень сложные. Субъекты различаются и по экономическому положению и бюджетам, по-разному распределены средства на их территории. Нам, из Москвы, увидеть это довольно трудно. А ведь при рассмотрении бюджета каждый год возникает вопрос: как распределить трансферты между регионами, какие формулы взять для их определения, как распределить дорожные субсидии и так далее. Два закона, о которых я упомянул выше, создают базовую основу, которая будет действовать на протяжении 4-5 лет, начиная с 2005 г. ... У нас действует практика, когда законопроекты, вносящие изменения в финансовые взаимоотношения федерального или консолидированного бюджета, требуют заключения правительства. Подавляющее же большинство региональных законопроектов приходит без него, поэтому автоматически возвращаются авторам законодательной инициативы.
Субъект законодательной инициативы должен подготовить законопроект, сделать финансово-экономическое обоснование и направить в
правительство. И только после того как получено заключение правительства, вносить проект в Государственную Думу. Другой порядок затягивает сроки рассмотрения.
Много вопросов вызвало отклонение поправок к бюджету. Дело в том, что во втором чтении бюджета рассматриваются поправки по распределению средств между различными расходными разделами бюджета. В этом году, еще до поступления бюджета в Государственную Думу, шли активные консультации между правительством и думскими фракциями. На этой стадии произошли очень серьезные изменения, в том числе увеличились расходы по многим разделам, например по разделу «финансовая помощь регионам». Дополнительно был добавлен 21 млрд руб. По дорожному строительству тоже была достигнута договоренность о том, что изменения вносятся на этой стадии и подвергаться корректировке при его рассмотрении в Думе не будут.
Вторая причина отклонения поправок заключалась в том, что ряд серьезных вопросов бюджета-2004 правительство предложило решить, внеся поправки в бюджет-2003. Расходная часть дополнительно увеличилась на 68 млрд руб., включая то, что идет в регионы для подготовки к зиме. Это и пролонгация возврата бюджетных ссуд, и дополнительная финансовая помощь на увеличение заработной платы, и так далее.
Что касается якобы нарушения паритета в распределении налогов — 50 на 50, надо понимать, что никакого нарушения нормы Бюджетного кодекса нет, поскольку закон ее действие ежегодно приостанавливает. В дальнейшем она будет исключена, поскольку распределение налогов 50 на 50 ничем не обосновано. Доходы бюджета должны делиться под имеющиеся на каждом уровне полномочия. Что, собственно, предусматривает и реформа, и принятые законы.
Одним из основных источников финансирования дорожных фондов и в 2004 г., и в дальнейшем останутся акцизы на бензин и на горюче-смазочные материалы. Они будут поступать в региональные, а не местные бюджеты. В связи с тем, что сумма акцизов распределена по России неравномерно — большую часть получают 22 региона, эти деньги решено аккумулировать на одном счете и распределять между регионами пропорционально длине протяженности дорог и количеству автомобилей.
Основной источник финансирования дорожного строительства — налог на прибыль — региональный налог. Если посмотреть законопроект, который будет приниматься в первом чтении — о поправках в Бюджетный и Налоговый кодексы в связи с ростом полномочий и обязательств, пере-
даваемых на региональный уровень, станет ясно, что произойдет перераспределение средств. Муниципальные бюджеты получат меньше, а региональные -больше. В первую очередь, это связано с тем, что финансирование образовательных учреждений с муниципального передается на региональный уровень.
Государство - это не чиновники, это - все мы!
- Одна из главных проблем государственной службы, — убежден руководитель Аппарата Самарской губернской Думы Сергей Савельев, - избыточность функций, которые берет на себя государство. И она настолько велика, что государство не справляется с обязанностями, которые должно выполнять. Следствие этого — отсутствие целостной системы государственной службы, включая государственную, региональную, и, тем более, муниципальную; организационная нестабильность госслужбы и государственного управления; противоречия и проблемы законодательства о государственной службе и распространенность в деятельности госаппарата антисоциальных явлений, в первую очередь, коррупции. К сожалению, Российская Федерация относится к ней очень специфически. Например, на последнем всемирном конгрессе по противодействию коррупции не было ни одного представителя от государства и от Государственной Думы. А правительство до сих пор не подписало соответствующую Европейскую конвенцию.
На мой взгляд, переустройство системы государственной службы имеет три составляющие. Одна из них — перераспределение полномочий между различными уровнями государственной службы. Но для начала нужно четко определить функции, которыми обладают соответствующие уровни власти. Именно на них базируется построение системы управления, именно определение функций говорит о том, какая структура управления и какая структура государственной службы должна быть.
Анализ показывает, что в большинстве субъектов Федерации в органах исполнительной власти по-прежнему сохраняется иерархическое построение управления. А в системе рыночных отношений подобная система не может управлять ситуацией в регионах и, естественно, в Российской Федерации.
Я говорил о том, что государство плохо исполняет функции, которые на себя взяло. Пример — управление государственной собственностью. Государство, многократно изменяя структуру, так и не нашло нормальных рычагов управления. Поэтому и возникают процессы, подобные делу «ЮКОСа» и других предприятий, получивших собственность по какой-то схеме.
На мой взгляд, государственное управление в нынешних условиях должно быть неким государственным менеджментом. То есть не только управлять, но и говорить о проблемах и шагах, которые будет предпринимать, чтобы хозяйствующие субъекты могли разработать планы своих действий. Если говорить о программах социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов, то это, скорее, планы мероприятий, которые необходимо реализовать: построить школу, какое-то предприятие. Присвоение государством функций хозяйственной деятельности абсолютно избыточно. А государственные и муниципальные предприятия во многом не отвечают требованиям государства.
Вторая составляющая — административная реформа, то есть реформа исполнительной власти. Единого подхода к системе исполнительной власти в Российской Федерации нет. Поэтому, например, автономная республика, население которой 350 тыс. человек, может иметь правительство, президента и так далее. А Красноярский край или крупная область, как Самарская, — только администрацию. Мало того, что к определению структуры исполнительной власти — хотя функции однотипные — разный подход, но ведь и органы исполнительной власти с однотипными названиями имеют разные полномочия и функции. Это не только не дает им нормально работать, но и сильно осложняет взаимодействие с федеральным центром. На мой взгляд, нужен закон, который бы определял единую логику построения управления и органов исполнительной власти.
Конечно, взаимодействие государства с обществом и построение гражданского общества — одна из задач государства. И свои избыточные функции оно должно отдать гражданскому обществу, или некоммерческим негосударственным организациям. В цивилизованных странах большую часть социальных программ исполняют негосударственные некоммерческие организации. Поэтому, на мой взгляд, нужно думать, в том числе и на законодательном уровне, как повысить их активность. Именно они, а не политические партии, аккумулирующие только 20% мнения россиян, отражают настроение населения.
Третья составляющая — собственно реформа государственной службы и изменение государственного служащего. Нам давно пора перейти от принципа «народ существует для государства» к принципу «государство существует для народа». Это непросто и, наверное, потребует многих лет. Но уже сегодня эта идея должна быть поставлена во главу всех действий государственных служащих. На мой взгляд, изменения должны проходить под лозунгом: «Государство — это не чиновник, это — все мы». За границей этот лозунг хорошо известен.
Необходимо и существенное повышение квалификации сотрудников. Не секрет, что около 40% госслужащих не имеют базового образования. Кроме того, в планах многих учебных заведений есть специальность «государственное и муниципальное управление», но, к сожалению, предмет зачастую читают теоретики, поверхностно знающие проблемы государственной службы и ее организацию. Нам необходимо взаимодействовать с учебными заведениями и помочь исправить ситуацию.
Комментарии региональных юристов не всегда трактуются однозначно
-Накануне принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» социологи провели исследование более чем в половине субъектов Федерации, — сказал руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Сергей Куту-ков. — Людям были предложены две формулировки: «Местное самоуправление — это представительство государства на местах. Его главная обязанность — исполнять распоряжения государственной власти, обеспечивать единый стандарт на территории всей страны» и «Местное самоуправление - это форма самоорганизации населения. Его главная обязанность - предоставлять услуги по запросам жителей города». Вторая формулировка соответствует Конституции и законодательству.
И каково же было удивление специалистов, когда более половины опрошенных положительно восприняла первую формулировку. Это означает, что население не понимает, что такое местное самоуправление.
В комитет поступило свыше 6 тыс. поправок, касающихся территориальной основы местного самоуправления. Большая часть — от субъектов Федерации. Опыт совместной работы показал: когда представители субъектов присутствуют на комитете, в рабочих группах и аргументированно отстаивают особенности местного самоуправления — будь то Дагестан или Ставропольский край — большая часть поправок действительно учитывается законодателями и входит в текст закона. Например, комитет согласился с предложением большинства субъектов не менять границы и территории существующих муниципальных образований, если это не ведет к социально-экономическому развитию. Но есть и другие примеры. Ежедневно мы анализируем текущую прессу, рассказывающую о реформах местного самоуправления. Недавно прошла информация о том, что в Подмосковье вместо 73 муниципальных образований появится 500-700!
Юристы законодательных органов субъектов Федерации консультируют региональных депутатов. И мы следим за этим с долей опасения. Дело в том, что комментарии этих юристов не всегда трактуются однозначно и корректны по сути. Поэтому в первую очередь совместно с правительством нам необходимо выработать единые комментарии базовых статей и положений. Потому что закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» предполагает принятие еще 73 законопроектов. В связи с этим возникает множество вопросов, в первую очередь связанных с финансированием. А ведь именно от него зависит, как пойдут задуманные реформы. Пока же разъяснения Министерства финансов РФ носят чересчур общий характер.
Из 625 муниципальных образований Нижегородской области только 8 - доноров
— В Нижегородской области местное самоуправление осуществляется в соответствии с федеральным законодательством, но с местными особенностями, — рассказал заместитель руководителя Аппарата Законодательного Собрания Нижегородской области Владимир Кожин. - Во-первых, в муниципальных образованиях уже есть исполнительные органы местного самоуправления, местных администраций. И в этой части нам практически ничего не надо менять. Во-вторых, двухуровневое местное самоуправление районов и входящих в них поселковых и сельских муниципальных образований. Это тоже не потребует радикальных изменений, поскольку лишь в двух районах из 48 низовых муниципальных образований нет.
А вот проблемы есть. Из 625 муниципальных образований лишь 8 - доноры, остальные — дотационные. На какие средства они будут существовать в связи с реформой местного самоуправления? Хотелось бы, чтобы сроки, определенные в законе о реформе местного самоуправления, были выдержаны, а правительство, как это и предусматривается, до 1 июля 2004 года определило субъектов Российской Федерации с низкой и высокой плотностью населения. Добиться этого без помощи руководства Аппарата Государственной Думы, думаю, будет невозможно.
Закон о реформе местного самоуправления для единообразного понимания, и тем более воплощения, очень сложен. Поэтому для нас очень ценно, чтобы Аппарат Государственной Думы оперативно направлял в законодательные органы субъектов Федерации подробные, доходчивые комментарии и, что особенно важно для его успешной реализации, — модельные проекты уставов поселений, муниципальных районов и городских округов.
Решения Конституционного Суда
должны исполняться неукоснительно
- Когда рассматривался законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде», — напомнил начальник Управления конституционного права Конституционного Суда РФ Леонид Лазарев, -по поводу изменений правового механизма реализации решений Конституционного Суда схлестнулись разные позиции. Причем все были единодушны в том, что необходимо добиться неукоснительного исполнения решений Конституционного Суда. Однако стороны по-разному понимали характер его решений. Одни считали, что, толкуя Конституцию, проверяя конституционные законы, Конституционный Суд не может не вводить новую норму прямого действия — с признанием нормативного акта неконституционным он утрачивает силу, и возникает пробел, который необходимо восполнить — однако не всегда Федеральное Собрание, правительство делают это оперативно. Другие были уверены, что Конституционный Суд не должен издавать решения, содержащие нормы; мотивировочная часть с обоснованиями, правовыми позициями Конституционного Суда по рассматриваемому вопросу не должны быть обязательными, а в результативной части достаточно лишь написать, конституционен нормативный акт или нет.
Если бы в законе нашла отражение вторая позиция, это, безусловно, торпедировало бы конституционное правосудие в России и отбросило назад многие достижения в обеспечении правовой защиты Конституции. А Конституционный Суд превратило в консультативный орган наподобие Комитета конституционного надзора — каким он и был. Вполне обоснованно Дума не поддержала вторую позицию: внесенные в закон изменения направлены именно на обеспечение неукоснительного соблюдения федеральными, региональными структурами решений Конституционного Суда.
Если законодательный орган субъекта принимает законы, исполнительная власть осуществляет подзаконные нормы, то Конституционный Суд осуществляет корректирующую функцию, исходя из своих конституционных полномочий, ради которых и был создан. Президент Российской Федерации, выступая на торжественном заседании, посвященном 10-летию Конституционного Суда и говоря о его месте в системе федеральных органов власти, сказал о его независимости и возможности своими решениями влиять на их деятельность. Он — более высокая инстанция, каким и должен
быть орган конституционного правосудия, поскольку защищает Конституцию.
Одна из его форм влияния на законодательство — выявление конституционно-правового смысла закона, который должен реализовываться и применяться в истолковании Конституционного Суда.
Например, законодатели Татарстана и Башкортостана сочли неконституционным положение ст. 27 Федерального закона «О судебной системе», определяющей полномочия конституционных уставных судов субъектов Федерации. Конституционный Суд признал положение конституционным, но в том смысле, в котором сам истолковал. А именно: за пределами компетенции Конституционного Суда и иных судов законодатель субъекта Федерации имеет право установить дополнительные полномочия в соответствии со своим предметом ведения. Жаль только, что конституционных уставных судов у нас всего 14: субъекты Федерации не спешат установить еще один орган контроля над собой. А ведь правовая система субъектов Федерации, имеющих конституционные уставные суды, с моей точки зрения, имеет большую правовую защищенность.
Счетная палата контролирует исполнительную власть
от имени общества и в его интересах
- Счетная палата — единственный конституционный орган государственного финансового контроля, статус, задачи, полномочия, порядок и виды деятельности которого определены отдельным федеральным законом, — сказала заместитель начальника Управления Счетной палаты по взаимодействию с контрольно-счетными органами Российской Федерации Елена Синёва. — Ее принципиальное отличие от других контрольных органов в том, что она — субъект внешнего контроля, то есть контролирует исполнительную власть от имени и в интересах общества.
Счетная палата самым тесным образом сотрудничает с Государственной Думой и Советом Федерации. В рамках Комитета по бюджету и налогам есть подкомитет по финансовому контролю, аудиту, взаимодействующий со Счетной палатой. В Совете Федерации в январе 2002 г. была образована комиссия по взаимодействию со Счетной палатой, к ведению которой относятся вопросы законодательного обеспечения государственно-финансового контроля, контроля за выполнением федерального бюджета, предварительного рассмотрения отчетов Счетной палаты, обобщение предложений комитетов, комиссий Совета Федерации, о поручениях Счетной палате и ряду других.
Говоря об оперативном контроле, нельзя не сказать об имеющейся проблеме. Правительство ввело в практику приостанавливать действие статей закона, в том числе и Бюджетного кодекса. Согласно ст. 14 Счетная палата контролирует исполнение федерального бюджета, своевременность денежных поступлений, выявляет нарушения и отклонения. Данные оперативного контроля Счетная палата должна ежеквартально представлять Федеральному Собранию. Кстати, в проекте федерального закона на 2004 г. правительство вновь приостановило действие 14-й статьи закона о Счетной палате, чем, по существу, вывело себя из-под контроля парламента.
Вызывает тревогу и состояние правовой базы при формировании федерального бюджета. Если раньше Бюджетному кодексу не соответствовали 24 статьи проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», то сейчас их уже 44. Одновременно отдельной статьей предлагается приостановить действие некоторых норм Бюджетного кодекса. Необходимо напомнить, что в случае противоречия между кодексом и законом о федеральном бюджете применяются нормы кодекса. Об этом говорит ст. 2 Бюджетного кодекса России. Следовательно, легитимность многих норм проекта Закона «О федеральном бюджете на 2004 год» вызывает большие сомнения.
В связи с этим напрашиваются два вывода: либо бюджетное законодательство не соответствует потребностям современного бюджетного процесса, и правительство должно незамедлительно устранить противоречия, либо правительство сознательно нарушает действующее законодательство и снижает степень своей ответственности за неисполнение взятых обязательств, одновременно ослабляя парламентский контроль за исполнением бюджета.
Несколько лет ведется разговор о принятии Федерального закона «О единых принципах финансового контроля в Российской Федерации». Действующее федеральное законодательство практически не регламентирует организацию финансового контроля на региональном, а тем более на муниципальном уровне, оставляя это на усмотрение региональных и местных органов власти. В результате регионы по-разному организуют финансовый контроль, порой предоставляя контрольным органам разные, очень ограниченные полномочия. В некоторых регионах контрольно-счетные органы отсутствуют вовсе, а кое-где являются придатками органов исполнительной власти.
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации в этой области позволяет выделить в основном две категории контрольно-счет-ных органов законодательной власти. Первая
фуппа — самостоятельные, независимые от иных государственных институтов счетные палаты. Вторая — счетные палаты, являющиеся составной частью законодательных органов власти или подразделениями их аппаратов, не наделенные правами юридического лица.
Из 83 созданных в регионах контрольно-счетных органов примерно половина - со статусом юридического лица. Велик разброс и в численности их сотрудников. В среднем региональный контрольно-счетный орган состоит из 12-15 человек, а во многих субъектах Федерации — до 10 человек. Например, в Контрольно-счетной палате Орловской области работают 4 сотрудника, при том что бюджет сравним с бюджетом Калужской области, где штат работников палаты более 30 человек. Примерным исключением являются контрольно-счетные палаты Москвы - 181 человек, Тюменской области — 60, Челябинской области — 55 и некоторых других.
Единство принципов организации и деятельности контрольно-счетных органов законодательной власти должен обеспечить Закон «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации», однако его обсуждение и принятие затягиваются. В этих условиях независимый внешний контроль за региональными бюджетами во многих субъектах Федерации носит символический характер, а на муниципальном уровне зачастую отсутствует совсем. Это позволяет региональной власти распоряжаться финансами совершенно бесконтрольно.
Одно из важнейших направлений деятельности Счетной палаты — обеспечение взаимодействия с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации. Это делает созданное в структуре Счетной палаты Управление по взаимодействию с контрольно-счетными органами Российской Федерации. Между Счетной палатой и региональными контрольно-счетными органами заключены соглашения о двухстороннем сотрудничестве. В него входит координация совместных контрольных, экспертно-аналитичес-ких и других видов деятельности. Контрольно-счетным органам субъектов Федерации оказывается необходимая правовая и методическая помощь.
В целях повышения эффективности государственного финансового контроля и координации деятельности контрольно-счетных органов в 2000 г. была создана Ассоциация кон-трольно-счетных органов Российской Федерации. Она призвана содействовать разработке и внедрению унифицированной системы контроля за формированием и исполнением бюджетов всех уровней, а также оказывать конт-
рольно-счетным органам информационную и методическую правовую помощь. Деятельность ассоциации способствовала процессу создания контрольно-счетных органов субъектов Федерации и муниципальных образований.
Сегодня в нее входят Счетная палата, 83 конт-рольно-счетных органа субъектов Федерации и Союз муниципальных контрольно-счетных органов. Во всех федеральных округах открыты и работают отделения ассоциации. С их помощью предполагается наладить конструктивное взаимодействие контрольно-счетных органов внутри каждого федерального округа, укрепить их взаимное сотрудничество и со Счетной палатой. Это будет способствовать решению задач, поставленных президентом, а именно: приблизить к территориям исполнение некоторых федеральных функций, прежде всего контроль. Заключены также соглашения между Счетной палатой и полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Под эгидой ассоциации проводятся конференции, семинары, «круглые столы», на которых обсуждаются актуальные проблемы совершенствования государственного финансового контроля, изучается и распространяется передовой опыт. В целях повышения результативности деятельности Счетной палаты за последний год значительно активизировалось взаимодействие со всеми ветвями власти. По инициативе Счетной палаты заключены соглашения с Генеральной прокуратурой, Министерством внутренних дел, Федеральной службой безопасности, Комитетом финансового мониторинга и другими структурами, что позволяет координировать действия в борьбе против нарушений и злоупотреблений в сфере экономики и финансов.
Результаты взаимодействия уже налицо. Наглядным примером могут служить проверки, проводимые в Чеченской Республике, которые трудно было бы довести до логического конца силами только Счетной палаты. Только в прошлом году Счетной палатой проведено 62 совместных контрольных мероприятия, в том числе с Генеральной прокуратурой - 9, с ФСБ - 26, МВД - 9, со службой Налоговой полиции - 12, с Министерством по налогам и сборам - 6.
Создание адекватной системы финансового контроля — одно из непременных условий успеха экономических реформ. Государственный финансовый контроль должен стать важнейшей потребностью государства. Для этого необходима большая совместная работа парламентариев, представителей органов исполнительной власти, работников Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов Федерации, научной общественности и, конечно, политической воли.
Аппарат законодательного органа власти субъекта Федерации должен быть единым
— Социологи давно подметили, что стремление к власти напрямую связано с экономическими интересами, — сказал руководитель аппарата Архангельского областного совета депутатов Сергей Мальцев. — Поэтому борьба за мандат депутата регионального парламента становится все жестче, по накалу не уступая выборам в Государственную Думу.
В соответствии с законом о выборах депутатов Архангельского областного Собрания депутатов и уставом области депутатские мандаты в 2004 г. получат 78 депутатов — в два раза больше, чем сейчас. Это уже сегодня ставит перед аппаратом Собрания более сложные задачи. С появлением депутатских фракций изменятся некоторые функции аппарата. Это вызывает много вопросов. Например, кто должен обеспечивать работу комиссий и депутатских фракций и какими силами?
Деятельность постоянных комиссий, например, сегодня обеспечивает Организационное управление и его девять постоянных комиссий. За каждой закреплен сотрудник Государственного правового управления, осуществляющий правовое сопровождение законопроектов и консультирует председателя комиссии.
В некоторых регионах, насколько я знаю, созданы отдельные аппараты комиссий или комитетов, не входящие в общую структуру аппарата и работающие под непосредственным руководством председателя комиссии или комитета. Вероятно, подобные аппараты можно создавать и для обеспечения деятельности депутатских фракций, как это сделано в Государственной Думе. Хотя я отрицательно отношусь к многоаппаратности.
Убежден в том, что аппарат законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации должен быть единым. В пользу этого суждения говорит то, что единственное назначение аппарата — обеспечение деятельности законодательного органа. И, несмотря на то, что направления различны — правовое, организационное, финансово-хозяйственное, — координация должна находиться в одних руках. Мне могут возразить, что координирующую функцию могут выполнять председатели или заместители председателя законодательного органа. Конечно, могут. В таком случае, когда они будут заниматься законотворчеством и выполнять представительские функции?
Кроме того, именно аппарат — носитель преемственности в работе законодательного органа. Ведь теоретически может случиться, что в оче-
редном созыве не окажется ни одного депутата из предыдущего созыва. И только Аппарат Законодательного собрания сможет привнести в его работу то положительное, те хорошие традиции, которые отработаны в предыдущем созыве.
Еще один больной вопрос. В Северо-Запад-ном регионе только в республиках Карелии и Коми, Мурманской области, если я не ошибаюсь, аппарат является юридическим лицом, а руководитель аппарата — распорядителем финансовых средств. Это совершенно правильно, хотя такая позиция в нашем областном Собрании поддержки у депутатов пока не находит.
Содержание большого количества депутатов требует увеличения финансовых средств, помещений и транспорта. Насколько я знаю, аппараты субъектов Федерации, законодательные органы размещаются в арендованных зданиях. В связи с чем с исполнительной властью постоянно возникают проблемы, касающиеся материально-технического обеспечения. Насколько сложно они решаются, знаем только мы с вами.
В соответствии с областным законом о статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов, каждый вправе иметь до 5 помощников, 2 — по трудовому договору или контракту. В этом году мы приняли закон о денежном содержании государственных служащих и лиц, замещающих должности госслужащих. Когда растет заработная плата у депутатов, автоматически поднимается заработная плата и у помощников. В связи с этим значительно возрастает нагрузка на кадровую службу и бухгалтерию аппарата, которым придется обрабатывать несколько сотен помощников будущего созыва, а вы знаете, какова текучесть среди этого контингента.
Если проанализировать, какое количество работников аппарата приходится на одного депутата, разброс в разных законодательных органах власти субъектов Федерации будет в несколько раз, а объемы финансирования одного депутата — еще больше.
В связи с проведением административной реформы Совету руководителей аппаратов законодательных органов власти субъектов Федерации, который мы сегодня как бы создали, на основе анализа существующей ситуации было бы полезно выработать рекомендации и направить председателям законодательных органов субъектов. Это нам поможет пробить, например, увеличение штатной численности сотрудников, что бывает очень трудно сделать. Если сегодня мы не приведем в соответствие с новыми требованиями смету, структуру и штаты, завтра будем не в состоянии обеспечить новые функции, которые появятся у нашего аппарата.
С проведением административной реформы местного самоуправления перед законодательными органами власти субъектов встают непростые задачи. Поэтому от Совета руководителей аппаратов, Аппарата Государственной Думы понадобится наработка практики и рекомендаций по широкому кругу вопросов и ее оперативное распространение через информационные каналы. Уверен, что неоценимую помощь, как всегда, нам окажут сотрудники Аппарата Государственной Думы. Есть смысл подумать о модельном положении об аппарате законодательного органа.
Заключение Правового управления обжалованию не подлежит
— За 10 лет Государственная Дума приняла почти 1 800 законов. Это позволило создать правовой механизм действия Конституции, — констатировал начальник Правового управления Аппарата Госдумы Григорий Ивлиев. — Законы работают, и это позволяет говорить о том, что мы подходим к новому этапу — изменению правового поля в соответствии с общественными отношениями, сложившимися в XXI в., создаем инструменты, которые позволят решать специфические российские проблемы. И в этом не отстаем от современных зарубежных моделей развития законодательства.
Однако основная задача Правового управления — определение соответствия российского законодательства Конституции России. Каждую норму Конституции мы должны рассматривать во взаимосвязи с остальными — такой подход практикует Конституционный Суд — и только после этого принимаем окончательное решение. При Председателе Государственной Думы созданы 4 научных экспертных совета, где собраны самые крупные специалисты по правовым вопросам. Мы с ними консультируемся и вырабатываем совместную позицию. У Федерации и субъектов Федерации одна Конституция и одни нормы, которые мы должны применять и использовать одинаково. Нужно понять, что заключение Правового управления - вердикт, который обжалованию не подлежит.
Одна из приоритетных задач управления — анализ законопроектов с учетом актов международного права. Однако до последнего времени у нас не было электронной базы данных: действующих международных договоров Российской Федерации, — а сюда относятся и те, которые были заключены еще Советским Союзом, и те, к которым СССР присоединился, акты, заключенные с 1906 г. Они обязательны для Российской Федерации. Сейчас в электронном виде у нас около 70 основных актов, обязательных для Российской Федерации в силу правопреемственности.
Причем нам важно проанализировать не только обязательные для Российской Федерации международные документы, но и те, которые Россия собирается подписывать и ратифицировать, прежде всего Европейские конвенции. На русский язык большая их часть пока не переведена, но переводчики работают, мы отрабатываем терминологию и в ближайшее время разместим акты на нашем сайте.
То, что уже сейчас мы выстраиваем законодательство в соответствии с нормами интересующих нас Европейских конвенций, в дальнейшем позволит России легко подписывать и ратифицировать их.
Наши аналитики экономят десятки часов рабочего времени депутатам и их помощникам
Объем нашей работы сопоставим с работой исследовательского центра академии наук, — уверен руководитель Информационно-аналитического управления Госдумы Николай Васецкий. - Например, из 30 аналитиков в управлении 9 докторов, 14 кандидатов наук и 23 информационщика. Каждый год управление выполняет сотни заявок депутатов, к нашему информационному фонду обращается огромное количество помощников депутатов, работников Аппарата. Мы выпускаем 10 информационно-аналитических бюллетеней в год. Депутат, например, едет в регион, мы заботимся о том, чтобы у него были необходимые материалы и, если так можно сказать, «готовая» позиция практически по каждому обсуждаемому в течение месяца в Думе вопросу. Ежемесячные обзоры о социально-экономической ситуации в России, которые делают наши аналитики, экономят депутатам и их помощникам десятки часов рабочего времени.
Мы стремимся давать депутатам комплексный информационно-аналитический продукт, включающий анализ проблемной ситуации в определенной сфере общественных отношений, справку о состоянии соответствующего законодательства, обзор общественного мнения, информацию об отечественном и зарубежном опыте. Информация о том, как ту или иную проблему решает зарубежное законодательство, депутатам очень нужна.
В 2003 г. попытались создать программу исследовательской работы, подключить к ней сотрудников аппаратов комитетов, депутатского корпуса, родственных научно-исследовательских подразделений. Она обязательно должна вестись в Аппарате Государственной Думы. Крайне важно конкретизировать положения концепции информационного обеспечения деятельности Государственной Думы, основных направлений информационно-аналитической работы, проанализировать информаци-
онный фонд. Уже подготовили путеводитель по Интернету, заканчиваем путеводитель по электронным фондам Государственной Думы.
Мы ищем оптимальные структуры организации работы
- Парламентская библиотека - уникальное формирование, предназначенное для оперативного представления депутатам самого широкого круга информационных услуг, — сказала руководитель Парламентской библиотеки Ирина Андреева. — Поэтому должна кардинальным образом пересмотреть принципы организации своих технологий, производственных процессов. Традиционная для библиотеки функция отбора изданий, каталогизация, обработка и распространение информации, безусловно, сохраняются, но должны быть хорошо приспособлены для работы с электронными и цифровыми материалами.
Сегодня наши читатели, прежде всего депутаты, нуждаются в доступе к нужной им информации не только в электронном виде, но и в бумажном. Следовательно, расходы удваиваются: нужны и электронные источники, и печатные. Книжный фонд, на наш взгляд, сначала стабилизуется и только потом начнет сокращаться. Пространство книгохранения через некоторое время, скорее всего, начнет измеряться в гигабайтах, а не в метрополках. Печатный материал на бумажных носителях будет по-прежнему производиться и играть важную роль в сохранении и распространении информации. И, возможно, окажется, что все подразделения аппаратов будут работать с электронными источниками, а обслуживание бумажными копиями, особенно по отдельным видам парламентских документов, может стать главной обязанностью Парламентской библиотеки.
Технологические новшества, связанные с компьютерными и телекоммуникационными технологиями, не приведут к сокращению рабочих мест в библиотеке. Технологические перемены предоставят больше возможностей, больше удобств, экономию средств, как, например, комплектование через кибер-магазин ozon.ni, но также породит большую сложность в обслуживании и потребность в более глубоких знаниях у сотрудников библиотеки. Работа для некоторых категорий сотрудников Парламентской библиотеки может быть организована вне обычного рабочего места. Киберпространство позволит обеспечивать обработку и поиск информации по запросам читателей без обязательного присутствия в стенах библиотеки. Однако эта практика, на наш взгляд, будет внедряться постепенно.
Использование компьютерных технологий в депутатских кабинетах усложнит требования к поиску информации, осуществляемую библиотекой. Работ-
ники библиотеки будут выступать в роли агентов по поиску и приобретению информации для законодателей, и в то же время - в роли продавцов парламентской информации для внешних пользователей, продвигающих ее на информационном рынке.
Интернет создаст новые пути кооперации между парламентскими библиотеками зарубежных стран. Обмен информацией посредством электронной почты, электронные совещания, обсуждения значительно усилят межбиблиотечные парламентские связи, облегчая задачу поиска информации и проведение сравнительных исследований на корпоративной основе.
Из-за финансовых ограничений все большее развитие получат партнерские отношения с непарламентскими библиотеками: национальными, академическими и специальными. Высокая плата за доступ к электронным полнотекстовым базам данных, дорогостоящие СО-ромы, тарифы на лицензии пользователей усилят потребность в создании библиотечных партнерств и консорциумов.
С осени 2003 г. Парламентская библиотека, Российская государственная библиотека, бывшая библиотека им. Ленина, Российская национальная библиотека в Санкт-Петербурге, Российская государственная библиотека иностранной литературы, Научная библиотека МГУ участвуют в проекте «Российские библиотеки III тысячелетия». Мы решили объединить усилия и создать интегрированный доступ к нашим информационным ресурсам.
Одна из главных целей проекта — расширение возможностей получения информации для наших читателей. Мы хотим сделать этот процесс легким и удобным, для чего планируем объединить прежде всего имеющиеся в наших библиотеках электронные ресурсы.
Целью проекта также является создание интегрированного поиска в ресурсах библиотек консорциума. Для этого планируем создать единый пользовательский интерфейс и обеспечить одновременно сквозной поиск в каталогах и полнотекстовых базах библиотек-участниц проекта.
Изучение мировых и европейских правил и принципов создания распределенных электронных библиотек также является целью этого проекта. Для этого планируется проводить рабочие семинары, конференции, учебные поездки и многочисленные консультации.
И последнее — распространение этого опыта в регионы России — для объединения ресурсов библиотечных учреждений республик, краев и областей.
Парламентская библиотека готова вложить интеллектуальные ресурсы в развитие проекта. В
нашем электронном каталоге книг 100 тысяч библиографических записей. Это электронные каталоги периодических изданий, статей, официальных документов, среди которых все официальные документы субъектов Российской Федерации, индексы к стенограммам заседаний палат Федерального Собрания, полнотекстовые базы данных изданий Государственной Думы, тезаурус библиотеки, нормативно-справочные классификаторы материала и, конечно, коллектив профессионалов Парламентской библиотеки.
Мы хотим качественно изменить уровень предлагаемых нами услуг в соответствии с лучшими мировыми образцами, перейти на безбумажные технологии, решить проблему отсутствия площадей. Кроме того, хотим сэкономить бюджетные деньги и средства на подписку и приобретение оптических дисков, установить тесные технологические связи с библиотеками России. Укрепить свои позиции внутри Аппарата Государственной Думы за счет усиления информационных возможностей библиотеки. Хотим интегрироваться в европейское библиотечное сообщество. И, конечно, хотим, чтобы наши сотрудники стали более умными, более знающими, современно мыслящими людьми.
Что касается законодательных библиотек в регионах, то их сеть только начинает складываться. Успешно работают библиотеки в Московской городской Думе, Законодательном Собрании Санкт-Петербурга, в Республике Северная Осетия (Алания). В ряде регионов библиотечное информационное обслуживание взяли на себя библиотеки органов исполнительной власти. Ярким примером является работа в библиотеке Президента Республики Саха (Якутия).
Во многих регионах законодательные органы государственной власти заключают договоры на библиотечное обслуживание с республиканскими, краевыми, областными библиотеками. Это естественный ход создания и развития информационной инфраструктуры региона. В этом вопросе не может быть единых рекомендаций и стандартов. Где-то сохранился прекрасный фонд кабинета советской работы. И там работают энтузиасты своего дела, как, например, в Московской областной Думе. Где-то налажены традиционные контакты с региональными библиотеками, как, например, в Удмуртии или Красноярском крае. Где-то библиотечно-информационное обслуживание в Законодательном Собрании осуществляется силами работников организационных или информационных подразделений аппарата. Как, например, в Смоленске и Пскове.
Мы все ищем оптимальные структуры организации своей работы. И требуется немало уси-
лий, чтобы поддержать складывающиеся неформальные центры сбора обработки, хранения и распространения законодательной информации. Вместе с тем ни в коем случае нельзя забывать о ресурсах, уже накопленных регионами. Например, универсальный фонд научной библиотеки в Рос-тове-на-Дону имеет сегодня более 5 млн единиц хранения. Больше 4 млн книг, газет и журналов имеют областные библиотеки в Нижнем Новгороде, Самаре, Киеве. В Красноярске, Омске, Казани, Уфе, Воронеже библиотеки областные, научные и республиканские имеют фонд больше 3 млн изданий. 25 универсальных научных библиотек имеют фонд более 2 млн., 23 — более одного млн. И только в 32 универсальных научных библиотеках регионов Российской Федерации имеются фонды меньше одного миллиона. Причем эта цифра приближается к миллиону единиц хранения.
Эти ресурсы должны работать и использоваться для всестороннего информационного обеспечения законодательного процесса в регионах.
В эпоху третьей информационной революции мы обречены на активный поиск информационных союзников. Партнерство, кооперация, координация, интеграция должны стать главными лозунгами дня в организации информационной деятельности. Возможно, когда-то в будущем в России будет создана специализированная сеть законодательных библиотек, как в больших федеративных государствах Северной Америки. А, может быть, используя опыт, накопленный человечеством, и новейшие технологии, мы сможем сразу создать в России сеть распределенных электронных библиотек, которые будут использоваться не только федеральными органами власти, но и законодательными собраниями субъектов Российской Федерации.
Но вместе с тем необходимо также обратить внимание представителей Калининградской, Читинской областей, Республики Саха (Якутия), Нижегородской области, Агинского Бурятского автономного округа, Коми-Пермяцкого автономного округа, Республики Бурятия и Республики Ингушетия, поскольку у нас в Парламентской библиотеке имеются очень большие пробелы в комплектовании официальных документов этих регионов. Более того, очень часто нормативные акты, которые публикуются в этих регионах, грешат небрежностью в оформлении, разнообразием методических решений. И мне бы хотелось верить, что положение дел изменится к лучшему.
Подготовила к печати Н.В. Долгушина, советник отдела пресс-службы Государственной Думы.
