CC BY
15ПУШКАРЕВ Станислав Вадимович, родился в 1987 г., окончил Марийский государственный университет (2009), аспирант кафедры теории и истории государства и права Чебоксарского кооперативного института (филиала) Российского университета кооперации. Автор 31 работы. E-mail: [email protected]
УДК 342.536.7
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ основы РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ
М.В. Демидов
Рассматриваются отдельные правовые аспекты дальнейшего совершенствования конституционно-правовой основы развития парламентского контроля в России. Автор анализирует отдельные проекты федеральных законов о парламентском контроле.
Ключевые слова: парламентский контроль, парламент, Федеральное Собрание, палаты Федерального Собрания, законодательные органы субъектов Российской Федерации, законопроект.
Парламентский контроль является одним из видов государственного контроля и выступает непременным условием устойчивого конституционного строя. Он представляет собой самостоятельный институт парламентаризма и призван не только обеспечить соблюдение и исполнение принятых им законов, но и осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти, представлять и защищать интересы населения всей страны.
Под парламентским контролем понимается одна из основных функций парламента, направленная на осуществление контроля за деятельностью исполнительной власти в области государственного строительства, государственных финансов и собственности, а также в других сферах. Такой контроль парламентом обеспечивается с помощью различных методов и способов: постановка вопроса о доверии правительству, резолюция порицания, интерпелляция, письменные и устные вопросы правительству, парламентские и депутатские запросы, парламентские расследования и др.
Институт парламентского контроля в большей или меньшей степени присутствует в любой стране. Объем контрольных полномочий парламента во многом зависит от формы правления государства, а также от сложившихся в данной стране традиций и исторического наследия. В большинстве государств мира считается, что парламентский контроль за исполнением законов и деятельностью исполнительной власти, наряду с представи-
тельской и законодательной функциями, составляет одно из основных направлений в деятельности законодательного органа.
Парламент, являясь представительным и законодательным органом, призван не только принимать законы, но и обязан контролировать их соблюдение и исполнение, таким образом защищать интересы всего населения страны. При этом большое значение имеет конституционное положение о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной власти. Но в то же время он не имеет конкретных форм осуществления контроля. В данной ситуации функции контроля со стороны народа реально и наиболее эффективно возможно осуществлять только посредством парламентской деятельности.
В тексте Конституции Российской Федерации вплоть до конца 2008 г. отсутствовали нормы, которые бы напрямую указывали контрольные функции Федерального Собрания Российской Федерации. Только п. 5 ст. 101 Конституции гласил: «Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом»1.
Сегодня все более актуальным становится вопрос о возможных путях обеспечения сбалансированности законодательной и
1 Конституция Российской Федерации. М.: Поматур, 2009. С. 31.
исполнительной ветвей государственной власти. В связи с этим в Государственную Думу периодически вносился и вносится ряд законопроектов, предусматривающих расширение контрольных полномочий парламента России. Так, еще в июне 1999 г. группой депутатов (всего 128 депутатов Государственной Думы) был направлен в Государственную Думу проект Федерального закона «О поправках к статьям 83, 103 и 117 Конституции Российской Федерации». Предлагаемые поправки предусматривали установление порядка получения Президентом Российской Федерации согласия Государственной Думы на освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации.
В сентябре 1999 же года другой группой депутатов (84 депутата Государственной Думы) был внесен схожий с первым проект федерального закона «О поправках к статьям 83, 103 и 112 Конституции Российской Федерации». С его принятием предполагалось расширить перечень должностных лиц Правительства Российской Федерации, назначение и освобождение от должности которых Президентом допускалось бы только с согласия Государственной Думы. К их числу инициаторы законопроекта отнесли заместителей Председателя Правительства, министров финансов, обороны, внутренних дел, иностранных дел, руководителей Службы внешней разведки и Федеральной службы безопасности.
Подобные нормы содержались в обновленной Конституции РСФСР 1978 г. Законом Российской Федерации от 9 декабря
2 См.: Закон Российской Федерации от 9 декабря 1992 г. № 4061-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Федерации — России» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. !№ 2. Ст. 55.
3 См.: Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. N° 4337-11 ГД «О проекте закона Российской Федерации «О поправках к статьям 83, 103 и 112 Конституции Российской Федерации (о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров)» и N° 4339-11 ГД «О поправках к статьям 83, 103 и 117 Конституции Российской Федерации (о порядке освобождения от должности Председателя Правительства Российской Федерации)» // СЗ РФ. 1999. № 40. Ст. 4792, 4794.
4 На основании Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» с 1 декабря 2005 г. образован новый субъект Российской Федерации — Пермский край.
1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Федерации — России» ст. 109 и 123 Конституции были дополнены положениями о том, что министры иностранных дел, обороны, безопасности и внутренних дел Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации только с согласия Верховного Совета Российской Федерации2. Такое конституционное положение парламента усиливало его контрольные полномочия за деятельностью исполнительной власти, в особенности по отношению к силовым министерствам.
Не обходимость принятия указанных поправок депутаты обосновали несовершен-ностью Конституции, потребностью устранения негативного влияния на деятельность указанных должностных лиц, существующим опасением в любой момент быть безмотивно отправленным в отставку, что делает их нерешительными, боящимися принимать ответственные решения. В конечном итоге эти нововведения должны были бы исключить произвольность, спонтанность и непредсказуемость перестановок в Правительстве Российской Федерации. Однако оба законопроекта постановлениями Государственной Думы от 22 сентября 1999 г. были отклонены3.
Другой, не менее интересный законопроект, расширяющий контрольные полномочия парламента, в порядке законодательной инициативы в январе 2003 г. был внесен Законодательным Собранием Пермской области4. Представленный им проект федерального закона «О парламентском контроле за соблюдением и исполнением федеральных законов» предусматривал установление контрольных полномочий палат Федерального Собрания за исполнением федеральных законов органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными и религиозными объединениями и их должностными лицами. Его принятие должно было способствовать повышению роли парламента в системе государственного контроля.
Законопроект привлекал и тем, что в нем достаточно подробно были регламентированы формы парламентского контроля, установлен порядок их реализации и полномочия органов, осуществляющих такой контроль. В представленном в Государственную Думу документе особая роль в осуществлении парламентского контроля отводилась комитетам и комиссиям палат Федерально-
го Собрания, с тем, чтобы контрольная деятельность стала основополагающей в их работе. С целью активизации контрольной деятельности Федерального Собрания законопроект предусматривал формирование в палатах законодательного органа специализированных временных комиссий по контролю за соблюдением и исполнением конкретных федеральных законов с установлением их состава, задач и сроков осуществления парламентского контроля.
Советом Государственной Думы еще в марте 2003 г. было принято решение, по которому он поручил Комитету Государственной Думы по государственному строительству с учетом замечаний и предложений подготовить указанный законопроект к рассмотрению Государственной Думы и включил его в примерную программу законопроектной работы Думы. Однако в последующем данный проект закона не нашел поддержки и после повторного его рассмотрения Советом Государственной Думы 6 октября 2009 г. он был снят с дальнейшего рассмотрения. Такое решение было принято на основании предложения Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству «в связи с отзывом авторами» представленного законопроекта.
В настоящее время создание конституционно-правовой основы осуществления парламентского контроля является насущной необходимостью для эффективного функционирования парламентских учреждений в России. Принятие специального федерального закона о парламентском контроле стало бы логическим продолжением и содержательным наполнением в текущем законодательстве внесенной в конце декабря 2008 г. поправки в Конституцию Российской Федерации, предусматривающей заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой5.
По всей вероятности, исходя из этого и в целях расширения сферы и возможности парламентского контроля группой депутатов (14 депутатов Государственной Думы), представляющих три из четырех фракций в Государственной Думе (КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия») 19 января 2010 г. был внесен в Думу проект Федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации». По мнению разработ-
чиков законопроекта, с принятием данного документа должны быть решены следующие задачи: закрепление общих основ парламентского контроля в Российской Федерации; правовое регулирование осуществления парламентского контроля палатами Федерального Собрания и закладки ряда исходных положений для организации парламентского контроля законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В законопроекте дается понятие парламентского контроля, которое определяется как осуществление палатами Федерального Собрания, законодательными органами государственной власти субъектов Федерации, отнесенных к их компетенции, контрольных полномочий по обеспечению соблюдения, исполнения и применения соответственно Конституции Российской Федерации, федеральных законов и регионального законодательства. В нем определены цели и принципы парламентского контроля, субъекты и объекты такого контроля, прописаны формы его осуществления. Отдельная глава в проекте закона закрепляет основы парламентского контроля законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Центральное место в осуществлении парламентского контроля отводится специально создаваемым комиссиям, которые могут быть образованы как совместно с Советом Федерации и Государственной Думой, так и отдельно каждой из палат. Комиссия может осуществлять парламентский контроль на длительной основе либо на срок, необходимый для реализации конкретной задачи контроля или подготовки контрольного мероприятия палаты применительно к конкретной сфере государственной жизни, правоприменения.
Предложения об образовании такой комиссии с обоснованием предложения и круга вопросов ее деятельности могут исходить от постоянно действующих комитетов, комиссий палаты, а также не менее чем от одной пятой членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а в Государственной Думе — также от фракций. Отдельной статьей в законопроекте определены
5 См.: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 2.
права комиссий при осуществлении парламентского контроля.
По однозначному мнению автора данной работы, принятие такого закона является объективной необходимостью. Оно имеет важное значение для дальнейшего укрепления демократических начал в управлении государством исходя из принципа разделения властей. К тому же создание правового механизма реального функционирования парламентского контроля является гарантом сбалансированности всех ветвей государственной власти.
Выражая солидарность с разработчиками проекта закона о парламентском контроле практически по всем основным положениям, в то же время, следует уточнить его отдельные положения. Встает вопрос, насколько целесообразно и юридически оправдано то, когда основным органом парламентского контроля становятся специально создаваемые для этого комиссии. Стоит ли вообще создавать такие комиссии? Сомнения исходят из того, что образование и деятельность (в будущем) таких комиссий, хотим мы этого или нет, невольно ассоциируются с парламентскими комиссиями по расследованию. К тому же они имеют отдельные схожие элементы при их формировании (предложения по образованию комиссии могут исходить от не менее чем одной пятой соответственно членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, их деятельность имеет определенный временный характер, т.е. не осуществляется на постоянной основе, и др.).
Создание наряду с постоянно действующими комитетами и комиссиями палат парламента, которые в соответствии со ст. 6 законопроекта являются полноправными субъектами парламентского контроля, еще других специальных комиссий, на наш взгляд, усложнит функционирование всего механизма парламентского контроля. Общеизвестно, что многоструктурность системы всегда приводит к дублированию и усложнению управляемости теми или иными процессами.
Исходя из изложенных обстоятельств видится, что предполагаемые правомочия комиссии парламентского контроля можно было бы в законе закрепить за комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания без образования дополнительных специальных органов.
В законопроекте определены формы парламентского контроля, используемые совместно с палатами Федерального Собрания,
самостоятельно каждой палатой, членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, законодательными органами субъектов Российской Федерации, а также депутатами региональных парламентов. В то же время ничего не говорится о формах парламентского контроля, используемых комитетами и комиссиями палат федерального парламента и законодательных органов субъектов Федерации. Не закреплены какие-либо прямые контрольные функции комитетов и комиссий и в ныне действующих регламентах Совета Федерации и Государственной Думы.
Другой момент, который наталкивает на некоторые размышления, — это закрепленные в законопроекте положения о том, что палаты Федерального Собрания несут ответственность за организацию и осуществление парламентского контроля (п. 8 ст. 18). Нам представляется, что данная норма имеет чисто декларативный характер, поскольку нигде больше не говорится о том, каким же образом, в каких случаях и кто может привлечь к ответственности палаты Федерального Собрания.
Также позволим себе высказать предложение дополнить ст. 6 проекта закона «Субъекты парламентского контроля» п. 9, включив в число таких субъектов специальные органы парламентского финансового контроля — Счетную палату Российской Федерации и контрольно-счетные органы регионов. Ведь они образуются законодательными органами и выполняют одну из самых основных контрольных функций парламента — осуществляют контроль за использованием государственных финансов и распоряжением всеми общественными ресурсами страны.
Относительно недавно, 24 апреля 2012 г., депутатом Государственной Думы И.А. Яровой (фракция «Единая Россия») в Думу был внесен новый проект Федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации». Данный законопроект не содержит чего-то особого, нового, по сравнению с уже внесенными проектами законов, по организации парламентского контроля. На первый взгляд, даже складывается впечатление, что автору незнакомо содержание уже внесенного два года назад проекта федерального закона о парламентском контроле.
На наш взгляд, законопроект, внесенный 19 января 2010 г. группой депутатов Государственной Думы, как уже было отмечено, представляющей фракции КПРФ, Справед-
ливая Россия и ЛДПР носит более фундаментальный характер, достаточно подробно регламентирующий организацию парламентского контроля в Российской Федерации. Его принятие заложило бы общеобязательную законодательную основу парламентского контроля как на федеральном уровне, так и на уровне регионов, способствовало бы дальнейшему укреплению роли представительных органов государственной власти в механизме государства.
Поскольку, ни у кого не вызывает сомнения то, что парламентский контроль является неотъемлемой частью обеспечения народного представительства, в скорейшем принятии закона о парламентском контроле, как нам кажется, должны быть заинтересованы все депутатские фракции в Государственной Думе. Это как раз тот случай, когда узкополитические интересы различных партий должны уступить общегосударственным интересам — созданию системообразующей базовой законодательной основы парламентского контроля в России.
В качестве основы будущего федерального закона о парламентском контроле, как нам представляется, следовало бы взять законопроект от 19 января 2010 г. Как и любой другой законопроект (об этом уже было сказано выше) он нуждается в уточнении отдельных его положений, в проведении конструктивных дискуссий по ним, тем более, что с момента внесения его в Думу прошло уже более двух лет.
По нашему мнению, проект закона о парламентском контроле, внесенный депутатом Государственной Думы И.А. Яровой, во многом уступает законопроекту от 19 января 2010 г. как с точки зрения наиболее рационального конструирования закона, так и его содержанием и в целом охватом регулируемых вопросов. Данное предположение автора статьи прежде всего основывается на следующих некоторых моментах.
Во-первых, проект федерального закона имеет название «О парламентском контроле в Российской Федерации», то есть предполагается организация и осуществление контроля палатами Федерального Собрания Российской Федерации и законодательными органами субъектов Федерации. В то же время в представленном документе говорится не только об этом, но и о контроле, осуществляемом представительными органами муниципальных организаций (ст. 1, 4, 5, и др.). Такой контроль не тождественен парламентскому контролю и имеет свои особенности.
Во-вторых, в законопроекте в достаточно общей форме говорится в целом о парламентском контроле без конкретизации и выделения особенностей осуществления контроля палатами Федерального Собрания и законодательными органами субъектов Федерации. В то же время ранее внесенный законопроект выделяет отдельные главы, посвященные парламентскому контролю палат Федерального Собрания и основам парламентского контроля законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такая структура указанного законопроекта позволила детализировать и более подробно изложить специфику осуществления парламентского контроля на разных уровнях законодательных органов государственной власти.
В третьих, в ст. 4 законопроекта перечисляются субъекты парламентского контроля. Однако сама статья, почему-то называется «Субъекты представительной (законодательной) власти уполномоченные осуществлять парламентский контроль», а не «Субъекты парламентского контроля». В данном случае налицо определенное разночтение. Примененные терминологии также имеют и различные смысловые значения. К тому же, определяя перечень субъектов парламентского контроля, автор законопроекта не определил — что же относится к объектам парламентского контроля.
В-четвертых, в первой главе законопроекта «Основы парламентского контроля в Российской Федерации» определены формы парламентского контроля (ст. 6). В то же время в указанном документе предусмотрена специальная гл. 2 «Отдельные формы парламентского контроля», которая, практически, большей частью посвящена проведению «парламентского часа». В этой ситуации, как нам кажется, было бы целесообразнее главу назвать «Формы парламентского контроля» и там отразить содержание ст. 6.
В-пятых, следует отметить, что в законопроекте применяется, как нам кажется, не совсем корректная терминология «представители Федерального Собрания» (ст. 13), понятие которой нигде нормативно не определено. Скорее всего речь идет о представителях палат Федерального Собрания, а не в целом законодательного органа страны, поскольку предусматривается их участие в различных правительственных комиссиях.
Институт парламентского контроля является одним из важных элементов в обес-
печении сбалансированности полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. Полноправный парламент с устоявшейся эффективной системой контроля не является препятствием для функционирования сильной исполнительной власти. Он в данном случае выступает в качестве гаранта демократических принципов функционирования Российского государства и фактора, сдерживающего от чрезмерной, неоправданной самостоятельности исполнительных органов в распоряжении финансовыми и
иными ресурсами государства, обеспечивает подконтрольность исполнительной власти и тем самым представляет и защищает интересы всего общества в целом.
Таким образом, рассматривая конституционно-правовые основы сущности парламентского контроля, можно сделать вывод о том, что расширение возможностей этого института является необходимым перспективным направлением развития парламентаризма как на уровне Российской Федерации, так и в конкретных ее субъектах.
Demidov M.V. CONSTITUTIONAL AND LEGAL FRAMEWORK OF THE INSTITUTE OF PARLIAMENTARY CONTROL IN RUSSIA
The article discusses some legal aspects to further improve the constitutional and legal basis for the development of parliamentary control in Russia. In this regard, the author analyzes the individual projects of federal laws on parliamentary control.
Keywords: parliamentary control, the parliament, the Federal Assembly, the Chamber of the Federal Assembly, the legislative bodies of the Russian Federation, the bill.
ДЕМИДОВ Михаил Васильевич, родился в 1956 г., закончил Чувашский государственный университет им. И.Н. Ульянова (1981), д-р юрид. наук (2012), зав. кафедрой административного и финансового права Чебоксарского кооперативного института (филиала) Российского университета кооперации. Автор 76работ. E-mail: [email protected]
УДК 343.97
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ ПРЕСТУПНОСТИ И ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОГО УГОЛОВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Н.В. Иванцова
Обращает внимание на необходимость «ревизии» уголовного закона с использованием принципов системного подхода. Разбалансированность уголовно-правовых норм ведет к нарушению прав личности, как это произошло в 2007 г. по делам «химиков». Необходимо привести в соответствие между собой нормы материального и процессуального законодательства. Следует перевести в разряд проступков преступления небольшой тяжести. Нуждается в критическом анализе система наказаний, включающая в себя как основные, так и дополнительные наказания. Законодатель должен обратить внимание на несоразмерность между характером общественной опасности преступлений «со смешанной противоправностью» и санкциями норм, в которых описаны данные преступления.
Ключевые слова: преступность, уголовный закон, санкции, дополнительное наказание, принудительные работы, физическое принуждение, насильственные преступления, причинение смерти по неосторожности.
Противодействовать — это значит про- пывающе перечислены в Особенной части
тивостоять. Если перенести эту формулу на УК РФ 1996 г. Следовательно, одним из пра-
сферу криминальных проявлений, то мож- вовых инструментов противодействия пре-
но сказать, что противодействовать преступ- ступности является уголовный закон. Очень
ности — это значит противостоять тем дея- важно, чтобы этот инструмент был настоль-
ниям, которые признаны преступлениями. ко совершенным, чтобы с его помощью
Признаки всех составов преступлений исчер- можно было успешно поддерживать удов-
