CC BY
79ассоциацией и ее членами в городе Тула зарегистрировано негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования ПОЛИЦЕЙСКАЯ АКАДЕМИЯ.
Направлениями деятельности АКАДЕМИИ определены:
- подготовка специалистов высшей квалификации по специальностям Юриспруденция (бакалавр, специалист), Менеджмент организации (специалист), Финансы и кредит (специалист);
- профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации по реализуемым специальностям;
- подготовка к получению высшего профессионального образования;
- реализация дополнительных образовательных программ.
Образовательная деятельность АКАДЕМИИ начнется после получения лицензии (ориентировочно — в ноябре 2008 года).
РС МПА принимала активное участие в проведении Всероссийских и Международных конкурсов среди студентов юридических вузов стран СНГ на лучшую работу по правам человека, которые проходили под эгидой Уполномоченного по правам человека в РФ. Трое сотрудников УВД Кировской области по линии МПА прошли обучение в Германии по вопросам борьбы с терроризмом, организованной преступностью и наркобизнесом. Под эгидой РС МПА действует детская общественная организация "Юный друг закона".
В Санкт-Петербурге открыт музей «Полиция мира», в котором собраны более 5000 предметов полицейской формы и атрибутики многих стран мира. Передвижная выставка музея экспонируется в учебных заведениях и отделениях милиции. На основе экспонатов музея регион готовит выпустить альбом, посвященный форменной одежде полицейских.
S. Pesin. THE HISTORY OF FOUNDATION AND GENERAL TENDENCIES OF THE INTERNATIONAL POLICE ASSOCIATION (MPA) ACTIVITIES.
The article corers to the History of formation, development and basic directions of MPA activities and it"s Russian Section. MPA was founded in 1950 and today it is a non-govermental international organization with a status? At the economic and Social Union of the UNA and an advisory status at the European Union, the biggest internetional public professional organization of policemen and civil clerks of the police (militia), consisting of more the 350 thousand members from 64 countries of the world. It doesn"t depend on political and trade union organs, open to police of any state, which doesn't prevent from the unlimited contacts with police formations of the countries and free exchange professional experience.
ПЕСИН Станислав Владимирович, кандидат юридических наук, начальник кафедры государственно-правовых дисциплин Чебоксарского филиала Нижегородской академии МВД России. Автор более 30 научных работ.
УДК 342.536.7
КЛАССИФИКАЦИЯ ВИДОВ И ФОРМ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ
М. В. Демидов
К вопросу классификации видов и форм парламентского контроля можно подходить исходя из различных позиций. Основу в этой ситуации, по нашему мнению, должна составить многогранная деятельность парламента, а также многообразие целей и характера его контрольной деятельности. Поэтому классификация видов и форм парламентского контроля может основываться на различных критериях: в зависимости от субъекта и
объекта контроля, исходя из поставленной цели, задачи и содержания контроля, направленности и сферы действия контрольных мероприятий, продолжительности их действия и т. д.
С учетом этих критерий современные исследователи выделяют различные виды и формы парламентского контроля. В частности, А.А.Корнилаева отмечает парламентский контроль, осуществляемый самим пар-
ламентом, входящими и не входящими в его структуру органами и должностными лицами. Она же выделяет также: упреждающий, сопутствующий и последующий парламентский контроль; контроль законодательного органа, осуществляемый в определенных сферах.1
Примерно такого же мнения придерживается Е.В.Коврякова, которая классификацию парламентского контроля проводит: в зависимости от органов, осуществляющих парламентский контроль (контроль, осуществляемый парламентом, входящими и не входящими в него структурами); по времени осуществления парламентского контроля (упреждающий, сопутствующий, последующий парламентский контроль); по содержанию (парламентский контроль в сфере соблюдения прав человека, в финансовой сфере, в сфере обороны и безопасности государства, в информационной сфере, в области охраны окружающей среды).2
В качестве общепринятых форм парламентского контроля используются парламентские слушания, парламентские и депутатские запросы, вопросы к правительству или отдельным его членам, заслушивание отчетов должностных лиц, проведение парламентских расследований, резолюции порицания или выражения недоверия правительству и т.д.3 В разных государствах, опять-таки, как уже отмечалось, в зависимости от формы правления и национального законодательства, превалируют те или иные формы контроля.
Классификация, приводимая в данной работе, не охватывает и не может охватить всевозможные существующие критерии. Предлагаемый нами перечень включает в себя лишь основные, базисные виды и формы парламентского контроля в Российской Федерации.
Исходя из этого к числу основных видов парламентского контроля в России можно отнести:
контроль за соблюдением и исполнением федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации;
контроль за деятельностью Правитель-
1 См.: Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Уфа, 2002. С.25-26.
2 Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. С.16-17.
3 См., например: Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. Т.Я.Хабриевой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С.330-342.
ства Российской Федерации и органов исполнительной власти регионов;
парламентский финансовый контроль;
контроль за соблюдением прав человека;
контроль за внешнеполитической деятельностью;
контроль в сфере обороны и безопасности.
Контроль за соблюдением и исполнением законов предусматривает деятельность палат Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Российской Федерации по наблюдению и проверке выполнения государственными и иными органами и организациями, а также должностными лицами норм материального и процессуального права, содержащихся в законах. Эта деятельность должна касаться законов, регулирующих наиболее важные общественные отношения, возникающие в связи с функционированием системы органов государственной власти, с защитой прав и свобод человека и гражданина и обеспечением законности в стране.
Однако, в соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации, палаты Федерального Собрания не наделены полномочиями по контролю за исполнением федеральных законов за редким их исключением, когда о таких функциях парламента прямо указано в самом законодательном акте (к примеру, федеральные законы от 10 января 1996 г. (в ред. от 14.02.2007) «О внешней разведке», от 27 мая 1996 г. (в ред. от
14.07.2008) «О государственной охране»). Попытки отдельных субъектов законодательной инициативы по принятию специального федерального закона о парламентском контроле за исполнением федеральных законов пока еще не увенчались успехом.
Достаточно сильное нежелание принятия такого закона прежде всего исходит от исполнительной власти. Так, проект закона «О парламентском контроле за соблюдением и исполнением федеральных законов», внесенный Законодательным Собранием Пермской области, не нашел поддержки у Правительства Российской Федерации. В официальном отзыве на законопроект свое отрицательное отношение к нему Правительство аргументировало тем, что Конституция предусмотрела исчерпывающий перечень полномочий палат Федерального Собрания за соблюдением и исполнением федеральных законов органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями и их должностными лицами и что полномочия, урегулирован-
ные данным законопроектом, Конституцией не предусмотрены.4
Определенные контрольные функции палат Федерального Собрания в порядке решения вопросов внутреннего распорядка (ч.4 ст.101 Конституции) своей деятельности могли бы быть предусмотрены в принятых ими регламентах. Такая практика распространена в деятельности ряда зарубежных парламентов. Однако регламенты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не содержат отдельных глав либо статей, посвященных контрольной деятельности палат и их органов за исполнением федеральных законов.
Как уже отмечалось, конституции (уставы) многих субъектов Российской Федерации, исходя из положений Конституции России и Федерального закона от 6 октября 1999 года (в ред. от 29.03.2008) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», закрепили за законодательными органами функции контроля за исполнением законов.5 В отдельных регионах приняты и законы о контроле за соблюдением и исполнением законов субъектов. Практически во всех из них в качестве основного вида контроля выделяют текущий контроль - контроль за соблюдением и исполнением законов субъектов в течение всего срока их действия. Кроме того в ряде случаев также предусматривается предварительный контроль и локальный (разовый) целевой контроль (законы Ставропольского, Хабаровского краев, Брянской, Новгородской и Тамбовской областей).
Предварительный контроль предполагает осуществление правовой экспертизы проектов законов, вносимых в законодательный орган для принятия, проведение проверки положений вновь принятых законов о введении их в действие, а также обеспечивающих механизм их реализации.
Целевой контроль предусматривает контроль за исполнением отдельного закона субъекта Федерации в течение срока, определенного парламентом, либо проведение конкретных контрольных мероприятий по инициативе депутатов.
В этих законах в качестве основных целей парламента определены: выявление и устранение причин, препятствующих исполнению законов; оценка социально-экономической эффективности законов; выработка и принятие решений по вопросам контроля
за исполнением законов. В рамках поставленных целей предусматривается решать такие задачи, как: повышение эффективности действия законов субъектов Российской Федерации; выявление и устранение причин и условий, препятствующих соблюдению и исполнению законов; укрепление законности на территории субъектов; своевременное приведение в соответствие с законодательством Российской Федерации законов регионов; разработка и принятие решений по вопросам контроля за соблюдением и исполнением законов.
Конституция Российской Федерации не содержит нормы, предусматривающие контрольные функции палат Федерального Собрания в отношении Правительства Российской Федерации. О таком праве законодательного органа говорится в Федеральном законе от 27 декабря 2005 года (в ред. от
30.12.2006) «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».6 В частности, в этом законе в качестве одной из основных целей регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением Советом Федерации и Государственной Думой деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства, определено обеспечение палатами Федерального Собрания контроля деятельности Правительства по установлению причин и последствий событий, поступивших основанием для проведения парламентского расследования.
Установление в субъектах Российской Федерации возможностей контроля их законодательными органами за исполнительной властью в виде установления системы исполнительных органов государственной власти, согласования кандидатур для назначения членов правительства, заслушивания докладов и отчетов руководителей о соблюдении и исполнении законов субъекта вполне согласуется с действующим законодательством.
4 См.: Официальный отзыв Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2002 г. № 7119п-П3 на проект федерального закона «О парламентском контроле за соблюдением и исполнением федеральных законов».
5 См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 29.03.2008) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
6 См.: Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ (в ред. от 30.12.2006) «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 7.
Первые два полномочия вытекают непосредственно из положений Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 6 октября 1999 года. Последнее (доклады руководителей исполнительных органов о деятельности исполнительной власти субъектов) не противоречит принципу разделения властей в том случае, если этим не вводится общая подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции законодательной власти, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти. В данной ситуации предоставление докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер, не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей.7
Парламентский финансовый контроль занимает особое место в структуре контрольных полномочий законодательных органов в Российской Федерации. Во-первых, он предусмотрен непосредственно в Конституции Российской Федерации и в основных законах субъектов Российской Федерации. Во-вторых, контрольные функции федерального парламента, законодательных органов регионов за исполнением бюджетов достаточно подробно регламентированы специальным федеральным законом - Бюджетным кодексом Российской Федерации. В-третьих, свои контрольные полномочия за распоряжением исполнительной властью финансовыми ресурсами законодательные органы реализуют не только непосредственно сами, но и, в большей степени, через специально создаваемые ими для этого органы государственного финансового контроля - контрольно-счетные органы.
Парламентский финансовый контроль призван содействовать активной реализации финансовой политики государства в области социального и экономического развития страны. Основное его предназначение заключается в осуществлении функций государства
7 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // СЗ РФ. 1996. № 4. ст.409.
8 См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 45-ФЗ (в ред. от 01.12.2007) // СЗ РФ.
1998. № 31. Ст. 3823.
9 См., например: Двуреченских В. А. Проблемы теории и методологии внешнего аудита бюджета // Начала государственного аудита. М.: Изд. дом «Финансовый контроль», 2006. С. 9-22.
по обеспечению процесса формирования и эффективного использования финансовых и материальных ресурсов во всех сферах и звеньях жизнедеятельности общества.
Осуществление парламентского финансового контроля (внешнего государственного финансового контроля) относится в соответствии со статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации к сфере «внешнего аудита бюджетов»8. Данный термин в бюджетном законодательстве не раскрывается. Попытки его теоретического обоснования сделаны лишь некоторыми исследователями.9
К основным задачам законодательных органов по контролю за исполнением бюджетов можно отнести:
- организацию и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджетов, бюджетной системы Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
- определение эффективности и целесообразности расходования бюджетных средств и использования государственной собственности;
- оценку обоснованности доходных и расходных статей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- финансовую экспертизу проектов законов, а также нормативных правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств государственных бюджетов, или влияющих на их формирование и исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- контроль за законностью и своевременностью движения бюджетных средств и средств внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
- выявление финансовых злоупотреблений в сфере бюджетных и межбюджетных отношений и др.
В силу ряда объективных причин непосредственно органам законодательной власти самим затруднительно осуществлять всеобъемлющий внешний государственный финансовый контроль. Поэтому в Российской Федерации, как и в большинстве других стран, законодательным органам предоставлено право создавать специальные органы государственного финансового контроля -контрольно-счетные органы.
Исходя из конституционных положений и Федерального закона от 11 января 1995 года «О Счетной палате Российской Федерации» для осуществления внешнего государственного финансового контроля на федеральном уровне образована Счетная палата Российской Федерации. Законом ее статус определен как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием Российской Федерации, подотчетный ему и обладающий организационной и функциональной неза-висимостью10 и ее деятельность не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы.
В основе формирования контрольно-счетных органов в республиках, краях, областях, городах Москва и Санкт-Петербург и автономных образованиях лежит законодательство субъектов Российской Федерации. Во многих регионах, осознавая важность и актуальность решения вопроса обеспечения внешнего контроля за использованием финансовых ресурсов субъектов Федерации, в том числе средств, переданных органам местного самоуправления, законодательные органы власти, начиная с середины 90-х годов прошлого столетия стали создавать собственные контрольно-счетные органы. Толчком к этому явилось и то, что внешний контроль за использованием финансовых ресурсов субъектов Федерации остался вне сферы компетенции Счетной палаты Российской Федерации.
На сегодняшний день в России во всех ее субъектах образованы и функционируют контрольно-счетные органы. Развивается и внешний финансовый контроль на уровне муниципальных образований.
Парламентский контроль за соблюдением и исполнением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации возлагается на Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Идея об учреждении данного института была заложена еще Верховным Советом РСФСР последнего созыва. Свое юридическое выражение она нашла в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г.11 Конституция Российской Федерации 1993 года (п.»д» ч.1 ст.103 Конституции) закрепила введение должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Данный институт действует в соответствии с Федеральным конституционным за-
коном от 26 февраля 1997 года (в ред. от
10.06.2008) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Согласно статье 1 Закона должность Уполномоченного по правам человека учреждена «в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами».12 Уполномоченный по правам человека назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой. Он рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства. Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
Он не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Подача жалобы Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению Уполномоченным.
Получив жалобу, Уполномоченный имеет право: принять жалобу к рассмотрению; разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; отказать в принятии жалобы к рассмотрению. О принятом решении он в десятидневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, реше-
10 Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ (в ред. от 21.07.2007) «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.
11 См.: Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. Постановление Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // 1991. № 52. Ст.1865.
12 См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (ред. от 10.06.2008) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997.№ 9. Ст.1011.
ния или действия которых обжалуются. Отказ в принятии жалобы должен быть мотивирован и он обжалованию не подлежит.
О результатах рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан известить заявителя. В случае установления фактов нарушения прав заявителя он, в порядке принятия мер по их устранению, вправе: обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе; обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда; изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы. Он вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях.
Институты уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и в ее субъектах на сегодняшний день находятся на стадии своего становления. Хотя и Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года предусматривает (ст.5 Закона), что в соответствии с конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации могут учреждаться должности Уполномоченных по правам человека в субъектах, но создание таких институтов в регионах идет неоправданно замедленными темпами. По состоянию на 1 января 2008 года они были учреждены только в 44 субъектах Федерации.13
В докладе Уполномоченного по правам человека за 2007 год в качестве основных
13 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 год. Российская газета. 2008.
14 марта.
причин «неспешности процесса учреждения института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации» отмечаются: с одной стороны - непонимание необходимости его учреждения со стороны законодателя, а с другой - осознанное нежелание руководства субъекта Федерации создавать неподотчетный ему орган, наделенный правом оценивать действия власти.
Как видно также из доклада, отсутствие института уполномоченного по правам человека во многих регионах никоим образом не говорит о том, что там права человека не нарушаются или нарушаются недостаточно часто для того, чтобы учредить такой институт. Нередко ситуация совершенно обратная.
В Российской Федерации по-прежнему остается высоким поток обращений от граждан на действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, нарушающие права конкретных лиц. По данным Уполномоченного за 2007 год к нему поступило всего 28617 жалоб. Подавляющее большинство из них (98,2%) пришло от заявителей с территории Российской Федерации. Каждая вторая жалоба приходилась на нарушение прав человека, совершаемые должностными лицами в процессе охраны общественного порядка, предварительного следствия, дознания и судопроизводства, вынесения приговора и исполнения наказания в виде лишения свободы.
Каждая третья жалоба содержала претензии на нарушения социальных прав граждан в сфере жилищного законодательства и социального обеспечения. Примерно одна шестая часть поступивших жалоб приходилась на нарушения прав граждан в сфере экономики и только каждая тридцатая была подана заявителями на нарушение их политических прав.
Практика показывает, что в обеспечении парламентского контроля за соблюдением прав человека через институт Уполномоченного по правам человека немало нерешенных проблем, особенно на уровне субъектов Российской Федерации. Одним из главных, на наш взгляд, является отсутствие осознания и восприятия как должностными лицами государства, так и гражданами, обществом в целом, что повсеместное функционирование такого государственного (парламентского) правозащитного института является необходимым элементом правового государства. В этой связи, как нам кажется, заслуживает поддержки со стороны парламентариев пред-
ложение Уполномоченного по правам человека, изложенное в его Докладе, о необходимости внесения изменений в Закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» с тем, чтобы в Законе предусматривалась норма, закрепляющая о том, что в субъектах Федерации не «может учреждаться должность Уполномоченного...», а «учреждается должность Уполномоченного...» (п.1 ст.5 Закона).
Контроль парламента за внешнеполитической деятельностью проявляется в участии палат Федерального Собрания в рассмотрении вопросов международной деятельности Российской Федерации. Согласно пункту «г» статьи 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам ратификации денонсации международных договоров России. Эти законы рассматриваются им в порядке, установленном Регламентом.14
Государственная Дума рассматривает внешнеполитические вопросы по собственной инициативе, либо в связи с обращением Президента Российской Федерации, либо по докладам и сообщениям Правительства и комитетов палаты. Согласно Регламенту15 (ст.187) она принимает обращения и заявления, выражающие позицию палаты по общим или отдельным вопросам внешней политики российского государства, а также по вопросам международных отношений в целом.
Президентом Российской Федерации или Правительством в Государственную Думу вносится проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого для России выражено в форме федерального закона вместе с заверенной копией официального текста этого договора и другими документами. По итогам обсуждения с учетом поступивших предложений и на основе результатов парламентских слушаний ответственный комитет представляет заключение и проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора. Государственная Дума принимает данный федеральный закон, или же в отдельных случаях может принять решение
об отсрочке рассмотрения вопроса о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора. Такое решение должно быть мотивировано и
оформляется постановлением Государственной Думы.
В соответствии с пунктом «м» абзаца 2 части 2 статьи 82 Конституции Российской Федерации Президент России только после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Соответствующие комитеты Совета Федерации и Государственной Думы на своих заседаниях рассматривают вопрос о назначении и об отзыве дипломатических представителей по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации. Комитеты, при необходимости, могут затребовать представление дополнительных данных о кандидатах и мотивировки назначения либо отзыва дипломатического представителя. По итогам обсуждения представленных кандидатов комитеты выносят свои мотивированные заключения, которые направляются Президенту Российской Федерации.
Контрольные полномочия палат Федерального Собрания в сфере обороны и безопасности вытекают из положений Конституции Российской Федерации (ст.ст. 102 и 106), федеральных законов от 31 мая 1996 года «Об обороне»16 «и, уже упомянутых, «О внешней разведке» и «О государственной охране». В соответствии с ними парламентский контроль осуществляется в виде: принятия федеральных законов в этой области; утверждения в федеральном бюджете расходов на оборону и безопасность; утверждения Советом Федерации указов Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения на территории России или в отдельных его местностях; а также о привлечении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их назначению; решения вопроса (так-
14 См.: Постановление Совета Федерации Федерально -го Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ (в ред. от 18.06.2008) «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст.635.
15 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2/34-11 ГД (в ред. от 11.06.2008) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст.801.
16 Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ (в ред. от 14.07.2008) «Об обороне» // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст.2750.
же Советом Федерации) о возможности использования Вооруженных Сил страны за пределами территории Российской Федерации.
В мировой практике развития парламентаризма сложились различные формы контрольной деятельности законодательных органов. Достаточно многообразные формы парламентского контроля применяются в ходе функционирования палат Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Российской Федерации. К числу основных из них относятся:
- дача согласия Государственной Думой Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;
- доверие, недоверие и отказ в доверии Правительству Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов Федерации;
- участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта;
- проведение парламентских расследований;
- парламентские слушания;
- право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Советом Федерации, Государственной Думой, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы;
- запросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы (депутатские запросы);
- вопросы к членам Правительства Российской Федерации и правительств субъектов Федерации;
- ратификация и денонсация международных договоров;
- утверждение отдельных актов Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти.
Одним из действенных инструментов, с помощью которого законодательная власть может реализовать свои контрольные полномочия, является парламентское расследование. Отсутствие раньше такого института контроля парламента за деятельностью ис-
17 См.: например, Зрелов А.П., Краснов М.В. О введении института парламентского расследования в РФ // Право и политика. 2003. № 10. С.39-48.
полнительной власти в целом негативно влияло на развитие демократических начал в российском государстве.
Под парламентским расследованием обычно понимается одна из форм контроля за исполнительной властью, как особый вид расследования и представляющее собой процесс применения уполномоченными на то органами в пределах своей компетенции ряда мер различного характера для достижения целей и задач, определенных соответствующими нормативными правовыми актами.17 Оно может проводиться только по вопросам, которые отнесены к компетенции законодательного органа, не подменяя правоохранительные органы, суды, не вмешиваясь в прерогативы других контролирующих органов.
Целями парламентского расследования в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2005 года «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» являются: защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; обеспечение палатами Федерального Собрания контроля деятельности Правительства Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования.
В статье 3 закона указывается, что парламентское расследование проводится на основе Конституции Российской Федерации. Однако Основной Закон страны не содержит каких-либо норм, касающихся проведения парламентских расследований. В свое время группой депутатов (126 депутатов Государственной Думы) была предпринята попытка устранить данный конституционный пробел. Ими в июне 1999 года в порядке законодательной инициативы был внесен в Государственную Думу проект закона «О поправке к статье 103 Конституции Российской Федерации», предусматривающий образование комиссий для проведения парламентских расследований. Постановлением Государственной Думы от 22 сентября 1999 года законопроект был одобрен в первом чтении, Комитету Государственной Думы по
законодательству и судебно-правовой рефор -ме было поручено доработать его с учетом поступивших поправок и внести на рассмотрение Думы во втором чтении.18
Законодательный процесс в отношении предложенной поправки на этой стадии остановился. На сегодняшний день институт парламентского расследования не получил своего закрепления на конституционном уровне.
Предусмотренный в законе от 27 декабря 2005 года механизм парламентского расследования имеет, по высказываниям многих исследователей, к мнению которых присоединяется и автор данной работы, серьезные недостатки.19 Как нам кажется, Закон определил слишком узкий круг обстоятельств, в связи с которыми могут быть проведены парламентские расследования. К их числу отнесены только: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина и обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера и последствиями таких ситуаций природного и техногенного характера.
В то же время первый законопроект «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации», внесенный в Государственную Думу еще в июне 2002 года группой депутатов (всего 7 депутатов) и принятый Думой в первом чтении
7 октября 2003 года,20 а затем отклоненный постановлением Думы от 16 сентября 2005 года,21 в связи с внесением президентского варианта проекта закона о парламентском расследовании, содержал более широкий перечень оснований для проведения парламентских расследований. Так, они могли проводиться и в случаях грубых нарушений Конституции и федерального законодательства при подготовке и проведении выборов, совершения действий, не совместимых со статусом соответствующего должностного лица федеральных органов государственной власти, выявления причин и обстоятельств конфликтов, имеющих общественную значимость, за исключением территориальных споров и конфликтов между субъектами Российской Федерации.
Значительные трудности для функционирования комиссии парламентского расследования создают и ряд других положений Закона. В частности, он требует, чтобы решения о поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования и о составе комиссии должны оформляться постановлени-
ями обеих палат Федерального Собрания. Если же одна из палат не примет таких решений, то парламентское расследование не проводится (ст. 8).
По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии. Он считается утвержденным, если за него проголосует более половины от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В случае неут-верждения его хотя бы одной из палат деятельность комиссии прекращается, т.е. все нужно будет начинать сначала. Таким образом, предусмотренный порядок проведения парламентских расследований неоправданно усложнен. Он делает затруднительным проведение таких расследований по общественно-значимым вопросам государственной жизни, что не способствует повышению эффективности и действенности парламентского контроля.
Тем не менее, введение института парламентского расследования на федеральном уровне во многом способствовало активизации этих процессов на уровне субъектов Российской Федерации. В отдельных регионах, учитывая важность и необходимость такой формы парламентского контроля, внесены изменения в их основные законы, законы о парламентах субъектов либо приняты специальные законы. Так, право проведения парламентских расследований законодательными органами предусматривают конституции Республики Адыгея (в ред. от 03.05.2007), Республики Башкортостан (в ред. от
15.06.2006), Кабардино-Балкарской Республики (в ред. от 05.02.2008) и Республики Татарстан (в ред. от 14.03.2005). Специальные законы о парламентском расследовании при-
18 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. № 4338-11 ГД «О проекте закона Российской Федерации «О поправках к статье 103 Конституции Российской Федерации (о парламентском контроле)» // СЗ РФ.
1999. № 40. Ст. 4793.
19 См.: например, Авакьян С.А. Конституционное и муниципальное право // 2008. № 3. С.5.
20 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 7 октября 2003 г. № 4373-111 ГД «О проекте федерального закона № 214764-3 «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 42. Ст. 4002.
21 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 16 сентября 2005 г. № 2187-1V ГД «О проекте федерального закона № 214764-3 «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 39. Ст. 3905.
няты законодательными органами Карачаево-Черкесской Республики (от 08.12.2006) и Чеченской Республики (от 20.05.2007).
В соответствии с законами о законодательных органах правом назначения и проведения парламентских расследований наделены также парламенты Ростовской и Свердловской областей. Реализация такой формы контроля предусмотрена и в законах об Уполномоченном по правам человека в республиках Тыва, Саха (Якутия), Карелия и Нижегородской области. В Республике Калмыкия право депутатов участвовать в депутатских расследованиях закреплено в законе «О статусе депутатов Народного Хурала (парламента) Республики Калмыкия.
Важная роль в реализации контрольных полномочий парламента отводится парламентским запросам, запросам членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а также вопросам к членам правительства. В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 1994 года (в ред. от 29.03.2008) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»,22 регламентами Совета Федерации и Государственной Думы палаты Федерального Собрания вправе направлять парламентские запросы Председателю Правительства Российской Федерации, другим членам Правительства, Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка, Председателю Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, председателям других избирательных комиссий, Председателю Счетной палаты Российской Федерации, руководителям иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц.
Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной (на заседании палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной, установленный палатой срок. Письменный ответ
22 См.: Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ (в ред. от 29.03.2008) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74.
на парламентский запрос оглашается председательствующим на заседании палаты. Его копии направляются всем членам Совета Федерации или Государственной Думы.
Парламентские запросы не являются редкостью в деятельности палат Федерального Собрания. В частности, Государственной Думой в 2007 году было направлено 11 парламентских запросов. Из них Председателю Правительства Российской Федерации было адресовано 9 запросов и Генеральному прокурору Российской Федерации - 2. На все парламентские запросы были получены ответы.
Активно членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы в качестве форм парламентского контроля используются депутатские запросы и вопросы к членам Правительства. Запросы депутатов направляются ими самостоятельно к тем же должностным лицам, которые являются объектов парламентского запроса. Они не требуют оглашения на заседании палаты.
С вопросами к членам Правительства Российской Федерации члены Совета Федерации и Государственной Думы могут обращаться на заседаниях соответствующих палат. Порядок направления вопросов и ответов должностных лиц на них достаточно подробно расписан в регламентах Совета Федерации и Государственной Думы. Вопросы палатами рассматриваются в рамках «правительственного часа», который Советом Федерации проводится в первый день очередного заседания палаты, а Государственной Думой, как правило, - два раза в месяц по средам.
Вопросы могут быть как письменные, так и устные. Приглашенному должностному лицу предоставляется определенное время для выступления по существу заданных ему письменных вопросов или для основной информации по рассматриваемому блоку вопросов. Прения в рамках «правительственного часа» не проводятся. По результатам рассмотрения вопросов палаты могут дать поручения своим комитетам (комиссиям) подготовить проект постановления палаты о законодательной инициативе, проведении парламентских слушаний, а также иные поручения.
В действующем законодательстве отсутствуют определения понятий депутатского запроса и вопросов к правительству. Хотя и они во многом родственны, поскольку исходят от одних и тех же субъектов, но имеют существенные различия. Под вопросом к чле-
ну Правительства, как правило, понимают обращение с целью получения сведения информационного характера по конкретной теме или по одному из блоков вопросов, относящихся к сфере деятельности исполнительных органов власти. Ответы на них должностные лица дают в специальное отведенное время в период заседания палат и при этом, как уже отмечалось, прения по ним не проводятся.
Депутатские запросы членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы направляются должностным лицам самостоятельно. Они преследуют, в основном, цель привлечения внимания к проблемным вопросам, которые не решаются или же реализуются ненадлежащим образом. Должностное лицо, которому направлен запрос, должно дать ответ на него обязательно в письменной форме не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором запроса срок. Ответ на депутатский запрос может стать предметом обсуждения на заседаниях палат Федерального Собрания или их комитетов (комиссий).
Согласно части 3 статьи 101 Конституции Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания. Они представляют собой публичное обсуждение какой-либо важной государственно-общественной проблемы, проводимое палатами Федерального Собрания и законодательными органами субъектов Российской Федерации, в том числе и тогда, когда в парламент представлен соответствующий законопроект или он уже находится в процес-
се рассмотрения.23 Таким образом, через институт парламентских слушаний законодательным органом реально осуществляются функции предварительного парламентского контроля.
Палатами Федерального Собрания достаточно активно используется эта форма контроля. Например, Советом Федерации в 2007 году проведено 22 парламентских слушания, а Государственной Думой - 26. В основном они были посвящены обсуждению и выражению стратегии развития в тех или иных сферах развития общества. По характеру обсужденных вопросов в качестве приоритетных были определены такие направления, как экономическая и финансовая политика, вопросы образования и здравоохранения, проблемы государственной национальной политики и местного самоуправления.
Таким образом, при осуществлении своей контрольной деятельности парламентом используются различные формы, которые широко распространены в мировой практике развития парламентаризма. В большинстве случаев невозможно привязать какую-либо форму контроля к конкретному виду парламентского контроля. Наиболее эффективное и действенное влияние, как правило, они оказывают в сочетании друг с другом, а нередко и дополняя друг друга в зависимости от специфики контролируемых процессов. К тому же некоторый анализ нормативных правовых актов и практики контрольной деятельности законодательных органов в России показывает отсутствие должного право -вого механизма осуществления всех форм парламентского контроля.
M. Demidov. CLASSIFICATION OF KINDS AND FORMS OF PARLIAMENTARY CONTROL.
The article gives the classification of kinds and forms of parliamentary control, carried out depending on various situations of the many-sided activity of the parliament. The basic kinds of such a control are: control of Russian Government activity, parliamentary financial control, control of the observance of the human rights, of the foreign policy in the spheres of defence and security. The various form of controlling activity derived from its particular kinds.
ДЕМИДОВ Михаил Васильевич, кандидат юридических наук, заместитель председателя Контрольно-счетной палаты Государственного Совета Чувашской Республики. Автор более 50 опубликованных научных работ.
23 См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь. С. 419.
