CC BY
32
УДК 342.533 Ю.В. Плюта*
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ
В статье анализируются сущность нормативных правовых актов, регламентирующих парламентский контроль, рассматриваются их основные виды. Выявляются вопросы, требующие наиболее детального регулирования.
Ключевые слова: парламент; контроль; парламентское расследование; нормативный акт.
Y.V. Plyuta
TO A QUESTION ON LEGAL REGULATION OF PARLIAMENTARY CONTROL IN RUSSIA
In article analyzes the nature of regulations governing parliamentary control, are considered their main types. Identifies issues that require more detailed regulation.
Keywords: parliament; control; parliamentary investigation; normative act.
Фундаментом для существования и развития любого социального института является правовая основа его деятельности. Законодательство о парламентском контроле представляет собой систему нормативных правовых актов, регулирующих деятельность представительных органов власти по осуществлению контрольной функции, в том числе деятельность по проведению парламентских расследований.
Правовые акты, регулирующие отношения, связанные с парламентским контролем, можно разделить на общие и специальные, которые непосредственно посвящены правовой регламентации вопросов контрольной деятельности парламента.
К первой группе актов относятся: Конституция РФ, Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-Ф3 (ред. от 25.07.2011) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 10.01.1996 № 5-ФЗ (ред. от 14.02.2007) «О внешней разведке», Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 (ред. от 11.07.2011)
«О противодействии коррупции», Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 № 33-СФ (ред. от 15.12.2010) «О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22.01.1998 № 2134-П ГД (ред. от 11.04.2011) «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 (ред. от 12.09.2011) «О мерах по противодействию коррупции», Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы, утвержденный Президентом РФ от 31.07.2008 № Пр-1568 (ред. от 14.01.2011), а также иные правовые акты.
Ко второй: Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ (ред. от 29.12.2010) «О Счетной палате Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «Об Уполномоченном по правам человека», Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ (ред. от
28.12.2010) «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».
* Плюта Юрий Викторович, аспирант кафедры теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета E-mail: [email protected] © Плюта Ю.А.,2011
Современная наука № 3 (6) 2011
Современная наука № 3 (6) 2011
Раскрывая сущность правовых норм, закрепленных в первой группе актов, необходимо отметить, что наиболее важным из них является Конституция РФ. Она не закрепляет непосредственно за парламентом контрольную функцию, тем не менее, в части 5 статьи 101 установлено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная дума образуют Счетную палату. Кроме того, часть 3 указанной статьи предусматривает возможность Совета Федерации и Государственной думы образовывать комитеты и комиссии, проводить по вопросам своего ведения парламентские слушания. В других статьях Конституции РФ также содержатся положения, так или иначе затрагивающие контрольные функции парламента. Например, статья 103 определяет, что к ведению Государственной думы относятся дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной думой; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.
Статья 114 Конституции, в свою очередь, закрепляет обязанность Правительства Российской Федерации представлять Государственной думе отчет об исполнении федерального бюджета, а также ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной думой.
В соответствии со ст. 38 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от
28.12.2010) «О Правительстве Российской Федерации», ст. 41 Регламента Государственной Думы и гл. 8 Регламента Совета Федерации по приглашению палат Федерального Собрания (далее - Регламент) руководители или иные должностные лица федеральных органов исполнительной власти обязаны
присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы в рамках «правительственного часа». Так, нормы главы 8 Регламента Совета Федерации достаточно подробно регулируют порядок подготовки и проведения этого мероприятия. Согласно ст. 77 Регламента решение о приглашении должностных лиц на заседание палаты для ответов на вопросы членов Совета Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется выпиской из протокола заседания Совета Федерации.
Федеральный закон от 08.05.1994 № З-ФЗ (ред. от 25.07.2011) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в ст.ст. 12-15 закрепляет право членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы участвовать в работе комитетов, комиссий данной палаты Федерального Собрания Российской Федерации, согласительной и специальной комиссий, членами которых они являются; направлять парламентские и депутатские запросы, приглашать Председателя Правительства Российской Федерации, членов Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, руководителей иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также председателя Пенсионного фонда Российской Федерации, председателя Фонда социального страхования Российской Федерации, председателя Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации на заседание соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
Бюджетный кодекс Российской Федерации также регламентирует осуществление процедуры парламентского контроля. Раздел IX этого документа непосредственно посвящен государственному и муниципальному финансовому контролю, в том числе осуществляемому Государственной думой Федерального Собрания Российской Федерации и Счетной палатой Российской Федерации. В частности, глава 27 Бюджетного кодекса РФ закрепляет порядок подготовки, рассмотрения и утверждения отчета Правительства РФ об ис-
полнении Бюджета Российской Федерации перед Государственной думой.
Пакет правовых актов, посвященных противодействию коррупции, в числе которых Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 (ред. от 11.07.2011) «О противодействии коррупции»; Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 (ред. от 12.09.2011) «О мерах по противодействию коррупции»; Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы утвержденный Президентом РФ от 31.07.2008 № Пр-1568 (ред. от 14.01.2011) отводит немаловажную роль парламентскому контролю.
Так п. 6. ст. 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-Ф3 (ред. от 11.07.2011) «О противодействии коррупции» в качестве основной профилактической меры называет развитие парламентского контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции. При этом п. 2 ст. 7 указанного закона предусматривает создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества.
Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденный постановлением СФ ФС РФ от 30.01.2002 № 33-СФ (ред. от 15.12.2010) «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», а также Регламент Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденный постановлением ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-П ГД (ред. от 11.04.2011) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», определяют непосредственный порядок, а также формы реализации парламентской деятельности, в том числе контрольной. Именно в них конкретно определена процедура осуществления парламентских слушаний, порядок принятия различных решений и т.д.
В зависимости от субъектов, осуществляющих контроль, его организационно-правовые формы можно условно подразделить на парламентские (инициируются и в них принимает участие большинство представителей палаты) и индивидуальные, связанные с деятельностью отдельных членов Совета Федерации, депутатов Государственной думы.
Коллективный контроль со стороны Федерального Собрания Российской Федерации осуществляет-
ся, прежде всего, посредством принятия федеральных законов о гражданской службе, установления в них общих принципов, стандартов деятельности, запретов и ограничений для гражданских служащих. В процессе законотворческой работы парламентарии имеют большие возможности по корректированию этих ключевых для организации системы гражданской службы вопросов.
Кроме этого, в настоящее время парламентские формы контроля включают в себя ответы руководителей федеральных органов исполнительной власти или их заместителей на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, парламентские запросы, парламентские слушания, деятельность комитетов и комиссий палат. Все это образует информативные (консультативные) формы парламентского контроля наряду с утверждающими формами контроля, такими как утверждение федерального бюджета и контроль его исполнения.
Как уже было отмечено выше, вторая группа нормативных правовых актов, регламентирующих парламентский контроль, является специальной. То есть указанные нормы целиком посвящены тем или иным механизмам парламентского контроля.
Прежде всего, это акты, устанавливающие порядок деятельности Уполномоченного по правам человека, которые являются важным направлением парламентского контроля.
В ст. 40 Декларации прав и свобод человека и гражданина, утвержденной Постановлением ВС РФ от 22.11.1991 № 1920-1 закреплено, что Уполномоченный по правам человека (далее - Уполномоченный) осуществляет парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
В соответствии с требованиями п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации, а также Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «Об Уполномоченном по правам человека» Уполномоченный назначается и освобождается от должности Государственной думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной думы тайным голосованием.
Вышеназванным федеральным конституционным законом предусмотрено, что Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории нашей страны иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействия) государственных
Современная наука № 3 (6) 2011
Современная наука № 3 (6) 2011
органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействия) в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
Другим правовым актом, непосредственно регулирующим процедуру осуществления парламентского контроля, является Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ (ред. от 29.12.2010) «О Счетной палате Российской Федерации».
Функции, выполняемые Счетной Палатой, являющейся органом, подотчетным парламенту, также являются важным направлением контрольной деятельности представительной власти в России. Согласно ст. 1 указанного закона Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата Российской Федерации обладает организационной и функциональной независимостью.
Главная задача Счетной палаты - контроль формирования и расходования федеральных финансовых средств. Прежде всего это финансовая экспертиза законопроектов и бюджетно-финансовых вопросов, контроль за движением финансовых средств, оценка обоснованности доходов и расходов федерального бюджета и внебюджетных фондов, всей банковской системы. Таким образом, в отношении федеральных финансовых средств Счетная палата осуществляет не только оперативный контроль, экспертизы, анализы, заключения, но также конкретные ревизии и проверки. При этом аудиторы и инспекторы Счетной палаты обладают широкими полномочиями - вплоть до приостановки финансовой деятельности предприятий и организаций независимо от форм собственности.
Федеральный закон от 10.01.1996 № 5-ФЗ (ред. от 14.02.2007) «О внешней разведке», в ст. 24 закрепляет положение о парламентском контроле за деятельностью органов внешней разведки Российской Федерации, который осуществляется в порядке, устанавливаемом федеральными законами, а также путем проверки Счетной палатой Российской Федерации исполнения утвержденных Государственной думой и Советом Федерации смет расходов на содержание органов внешней разведки Российской Феде-
рации. В этих целях в Счетной палате Российской Федерации создается специальная группа из числа ее членов, которая вправе запрашивать из органов внешней разведки Российской Федерации документы по вопросам исполнения смет расходов, заслушивать на своих закрытых заседаниях отчеты руководителей органов внешней разведки Российской Федерации по этим вопросам.
При этом взаимоотношения палат Федерального Собрания с органами внешней разведки Российской Федерации осуществляются через соответствующие комитеты (подкомитеты), члены которых, а также специальной группы Счетной палаты Российской Федерации, сотрудники их аппаратов вправе приступать к исполнению своих обязанностей по осуществлению функций, предусмотренных настоящей статьей, только после оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, в порядке, установленном Законом Российской Федерации «О государственной тайне».
Члены Совета Федерации и депутаты Государственной думы получают сведения об органах внешней разведки Российской Федерации исключительно через соответствующие комитеты (подкомитеты) палат Федерального Собрания. Однако действия членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы, сотрудников аппаратов палат Федерального Собрания не должны создавать угрозу разглашения сведений о лицах, оказывающих (оказывавших) конфиденциальное содействие органам внешней разведки Российской Федерации, о принадлежности конкретных лиц к кадровому составу органов внешней разведки Российской Федерации, а также об используемых этими органами методах и средствах.
Одним из наиважнейших актов, посвященных особой форме парламентского контроля, является Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ (ред. от
28.12.2010) «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (далее -Закон о парламентском расследовании).
Указанный закон регулирует общественные отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания Российской Федерации деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства.
Он также устанавливает основания для проведения парламентского расследования Федерального Собрания Российской Федерации, его
организационные формы и основные положения, касающиеся процедуры парламентского расследования, а также права и обязанности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании.
В окончательно принятой редакции закон вызывает озабоченность жестко установленный перечень обстоятельств, подлежащих парламентскому расследованию, а также закрытый перечень оснований для проведения парламентских расследований. Поскольку принятие решения о проведении парламентского расследования предполагает довольно сложную процедуру, включающую письменное обращение, подписанное членами Совета Федерации или депутатами Государственной думы, численностью не менее одной пятой от общего числа соответствующей палаты Федерального Собрания, либо предложение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, голосование большинства от общего числа членов Совета Федерации, депутатов Государственной думы, подход к принятию такого решения будет достаточно взвешенным. Поэтому, видимо, перечень оснований для проведения парламентского расследования должен включать и иные основания.
В соответствии с Законом о парламентском расследовании, по результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии, который направляется в палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
В итоговом докладе могут содержаться предложения:
- о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования;
- об освобождении от должности должностных лиц, действия (бездействие) которых повлекли (повлекло) за собой возникновение фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, или действия (бездействие) которых по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, носили (носило) неудовлетворительный характер;
- о совершенствовании деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, а также органов местного самоуправления.
Утвержденный палатами Федерального Собрания Российской Федерации итоговый доклад направляется палатой, последней принявшей решение о его утверждении, Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, а также может направляться в иные федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации и в соответствующие органы местного самоуправления, он в обязательном порядке публикуется, а также размещается в международной компьютерной сети «Интернет».
При этом в случае если итоговый доклад не утвержден хотя бы одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации, деятельность комиссии прекращается.
Таким образом, материалы парламентского расследования, которые потенциально могут содержать сведения о фактах нарушения требований законодательства, остаются не реализованными, что является недопустимым. В связи с изложенным полагаем необходимым законодательно закрепить обязанность парламентской комиссии по расследованию во всех случаях прекращения ее деятельности направлять копии всех материалов парламентского расследования, а в случае наличия и итоговый доклад комиссии Генеральному прокурору Российской Федерации для дачи заключения и решения вопроса о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании, либо о применении мер прокурорского реагирования. Для чего необходимо ст. 25 Закона о парламентском расследовании дополнить п. 8.1 следующего содержания: «После прекращения комиссией по расследованию своей деятельности копии всех материалов парламентского расследования направляются Генеральному прокурору Российской Федерации для дачи заключения, а в случае необходимости применения мер прокурорского реагирования».
При этом из п. 10 ст. 25 Закона о парламентском расследовании слова «Генеральному прокурору Российской Федерации» исключить.
Закрепление на федеральном уровне института парламентских расследований направлено на усиление роли представительных учреждений в стране, повышение возможностей народного представительства в формировании гражданского общества и правового государства. Однако уже сейчас можно сказать, что с принятием Закона о парламентских
Современная наука № 3 (6) 2011
Современная наука № 3 (6) 2011
расследованиях активность парламентариев по осуществлению контрольной функции резко снизилась. С 2005 года (после расследования событий в г. Беслан) не было проведено ни одного парламентского расследования.
Таким образом, отдельные принципиальные моменты в законе требуют существенной доработки. Особое внимание необходимо обратить на включение в предмет парламентского расследования вопросов, связанных с деятельностью Президента и его Администрации. Так как действующие парламентские и судебные сдержки и противовесы в отношении президентской власти, а тем более контроль существуют в самых минимальных размерах. В свою очередь логической основой для выдвижения Государственной Думой обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления должно являться соответствующее парламентское расследование, однако нынешний закон исключает эту возможность.
Кроме того, сегодня существует объективная необходимость регламентации парламентского контроля посредством принятия отдельного федерального закона, в котором будут систематизированы уже действующие правовые нормы существующих законов, а также, возможно, разработаны новые положения, позволяющие усовершенствовать контрольную функцию российского парламента. Данный Закон должен закреплять:
Литература
- предмет и пределы парламентского контроля, его цели и задачи;
- основные формы и методы его осуществления;
- права, обязанности и гарантии субъектов парламентского контроля, а также круг лиц, в отношении которых он предусмотрен;
- статус информации, полученной в процессе расследования, правила ее использования;
- порядок и форму предоставления результатов контрольных мероприятий;
- меры ответственности за нарушение закона.
В заключение необходимо отметить, что конституционная модель российской правовой государственности еще не сформирована до конца. Наряду с существенными достоинствами имеется и ряд недостатков, в числе которых несбалансированное разделение властей в сочетании с независимостью Правительства от парламента, что позволяет говорить об отсутствии эффективно действующей системы «сдержек и противовесов».
Судьба российского конституционализма в современных условиях зависит от достижения баланса различных властей на базе действующей Конституции. Поэтому принципиально важно, чтобы необходимые изменения осуществлялись на основе принципов нынешней Конституции: приоритета прав и свобод человека и гражданина, законности, объективности, независимости, всесторонности и полноты, компетентности, сотрудничества и гласности.
1. Беляев В.П. Парламентский контроль как разновидность государственного контроля // Доктрина права. - 2009. - № 1-2. - С. 189-195.
2. Караев РШ., Караев А.Ш., Полякова О.А. Специальная форма парламентского контроля: анализ вопроса о доверии Правительству РФ // Научные труды РАЮН. В 3-х томах. Вып. 9 Т. 1 / отв. ред.: Гриб В.В. - М.: Юрист, 2009. С. 979-974.
3. Овсепян А.Г. Понятие и признаки парламентского контроля (теоретическая характеристика) // Конституционное и муниципальное право. - М.: Юрист. - 2011. -№ 3. - С. 24-29.
