CC BY
99
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
УДК 332.05
муниципальный уровень мониторинга: проблемы информационного обеспечения и практического применения
о. а. хохлова,
доктор экономических наук, доцент, заведующая кафедрой статистики E-mail: hohlovao@mail. ru российский экономический университет имени Г. В. Плеханова
В статье обоснована актуальность комплексного анализа и мониторинга социально-экономического развития муниципальных образований субъектов Российской Федерации. Показана роль муниципальной статистики для принятия управленческих решений органами местного самоуправления. Рассмотрены источники формирования информационной базы данных и проблемы получения своевременной детализированной информации о состоянии социально-экономической сферы муниципального образования.
Ключевые слова: мониторинг социально-экономического развития, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, муниципальная статистика.
В соответствии с проектом Федерального закона от 21.11.2012 № 143912-6 «О государственном стратегическом планировании» «... мониторинг социально-экономического развития Российской Федерации и состояния национальной безопасности — это наблюдение, сбор, систематизация, обобщение и отображение информации о социально-экономическом развитии и степени достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности» [1]. При его проведении немаловажное значение придается наблюдению за развитием муниципалитетов. В частности, в гл. 9
указанного проекта закона (п. 2 ст. 44) сказано, что «. стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период разрабатывается с учетом направлений социально-экономического развития муниципальных образований, входящих в состав соответствующего субъекта Российской Федерации...». То есть одним из основных инструментов региональной политики является разработка и реализация муниципальных программ социально-экономического развития, что невозможно без проведения текущего мониторинга развития муниципальных образований регионов, позволяющего:
— более глубоко оценить процессы, происходящие на территории субъекта, выявить и предотвратить кризисные и чрезвычайные ситуации;
— определить проблемные зоны развития и факторы, влияющие на социально-экономическую, политическую ситуации в муниципальном образовании (МО);
— региональным и местным органам власти разработать управленческие решения.
Предмет ведения органов местного самоуправления не ограничивается вопросами местного значения и может включать ряд государственных полномочий. Так, согласно Федеральному закону от 06.10.2003
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] установлен перечень вопросов местного значения поселений и муниципальных районов. Например, «... муниципальные образования имеют право устанавливать, изменять и отменять местные налоги и сборы, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, находящимся в муниципальной собственности...». Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании соответствующих нормативно-правовых актов. В ст. 17 Федерального закона № 131-Ф3 установлены полномочия органов местного самоуправления, в том числе полномочия по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
При разработке программ и мониторинга социально-экономического развития органы местной власти сталкиваются с необходимостью формирования информационной базы данных муниципального образования. Особую роль играет муниципальная статистика, позволяющая обеспечить органы местного самоуправления оперативной статистической информацией для принятия управленческих решений по вопросам местного значения и государственным полномочиям.
Система показателей муниципальной статистики, в соответствии с которой осуществляется сбор и подготовка данных органами государственной статистики, должна в полной мере отражать сложившуюся социально-экономическую ситуацию и характеризовать ресурсы развития муниципальных образований. Она должна соответствовать следующим критериям:
— соответствие общей методологии принципам построения статистических показателей, используемых отечественной статистикой;
— обеспечение единства методологии построения основных сквозных показателей и их сопоставимости с аналогичными показателями в системе государственной централизованной статистики;
— удовлетворение потребностей местных органов самоуправления в качественной оперативной информации, отражающей основные социально-экономические явления и процессы, происходящие на муниципальной территории;
— соответствие содержания и состава системы показателей предметам ведения местного самоуп-
равления, особенностям муниципального образования, положению муниципальной территории в иерархии территориальной структуры.
Организационный механизм сбора, обработки и распространения статистических данных, характеризующих муниципальные образования, закреплен Федеральным законом от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» [3]. В соответствии с данным законом органы местного самоуправления являются одновременно респондентами и пользователями официальной статистической информации. Они обязаны предоставлять службе государственной статистики, министерствам и ведомствам первичные статистические данные и административную информацию по установленным формам федерального статистического наблюдения, согласованным с Министерством регионального развития, Министерством экономического развития, Министерством финансов Российской Федерации и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
Основными источниками информации о состоянии социально-экономического развития муниципального образования являются официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики, собранные в рамках федерального статистического наблюдения. В частности, это База данных показателей муниципальных образований (далее — База данных), которая размещена в открытом доступе на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики [5]. На 07.12.2012 она содержит 612 показателей, разбитых на 26 следующих информационных блоков:
1)территория;
2) население;
3) занятость и заработная плата;
4) коммунальная сфера;
5) социальная поддержка населения;
6) здравоохранение;
7) социальное обслуживание населения;
8) образование;
9) спорт;
10) организация отдыха, развлечений и культуры;
11) охрана окружающей среды;
12) предприятия по переработке отходов;
13) сельское хозяйство;
14) снабженческо-сбытовые сельскохозяйственные кооперативы;
15) деятельность предприятий;
16) строительство жилья;
17) сведения о выданных разрешениях в строительстве;
18) розничная торговля и общественное питание;
19) бытовое обслуживание населения;
20) организация охраны общественного порядка;
21) основные фонды организаций муниципальной формы собственности;
22) инвестиции в основной капитал;
23) местный бюджет;
24) финансовая деятельность;
25) проведение торгов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд;
26) формирование местного самоуправления в Российской Федерации.
В целях реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 № 607 (с изменениями и дополнениями от 13.05.2010, 14.10.2012) [4], а также постановления Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317 База данных дополнена показателями оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Обновлен перечень 40 показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, из которых 24 показателя предоставляет Росстат, 5 — Минобрнауки России, 4 — Минкультуры России, 3 — Рособрнадзор России, 2 — Минспорт России, 2 — Госстрой России, 1 — Минздрав России, 1 — Минсельхоз России, 1 — органы исполнительной власти субъекта РФ.
Кроме указанной Базы данных по муниципальным образованиям Росстат обладает информационным ресурсом, сформированным на основе Всероссийской сельскохозяйственной переписи, проведенной в 2006 г., в результате которой получены следующие группы статистических показателей:
— сведения о численности сельскохозяйственных товаропроизводителей;
— сведения о численности, характере занятости и уровне образования лиц, занятых в сельскохозяйственном производстве;
— сведения о производстве и использовании сельскохозяйственной продукции;
— сведения о наличии и использовании земельных ресурсов в сельском хозяйстве;
— сведения о наличии и структуре поголовья сельскохозяйственных животных;
— сведения о наличии сельскохозяйственной техники.
Сельскохозяйственные переписи позволяют получить детальную информацию о деятельности малых форм хозяйствования в сельском хозяйстве и личных подсобных хозяйствах населения.
Следующим источником базы данных является Всероссийская перепись населения, которая в 2010 г. впервые определила численность и социально-экономический состав населения по всем типам муниципальных образований — основу для последующих ежегодных расчетов численности и возрастного состава населения муниципальных образований. Эта важнейшая информация необходима для формирования бюджетов всех уровней и для организации межбюджетных отношений. Численность и возрастная структура населения, а также многие социально-экономические показатели, рассчитываемые на душу населения, являются важнейшими индикаторами оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
Впервые в 2010 г. Федеральная служба государственной статистики провела сплошное статистическое наблюдение субъектов малого и среднего предпринимательства в разрезе муниципальных образований (юридических лиц и физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица) в целях получения основных экономических показателей (информация обработана в октябре 2012 г.). Такое наблюдение планируется проводить 1 раз в 5 лет. Следующее сплошное обследование субъектов малого и среднего предпринимательства будет проведено в 2015 г.
Другим важным источником информации о личных подсобных хозяйствах населения являются похозяйственные книги. Их ведение осуществляется органами местного самоуправления, на территории которых имеются личные подсобные хозяйства. Книга содержит информацию о членах хозяйств; о земельных участках, находящихся в пользовании; о наличии сельскохозяйственных животных, техники, оборудовании и транспортных средствах. Сведения, содержащиеся в похозяйственной книге, собираются ежегодно по состоянию на 1 июля путем сплошного обхода хозяйств и опроса их членов в период с 1 по 15 июля.
Следует признать, что в настоящее время информация, которая формируется по муниципальным
образованиям, недостаточна для осуществления комплексного анализа и мониторинга социально-экономического развития этих территорий. Официальная информация формируется в соответствии с действующими законодательными актами, которые и определяют объем первичных статистических и административных данных, предоставляемых органами местного самоуправления.
Существующий механизм сбора данных пока не позволяет органам местного самоуправления получать своевременно детализированную информацию о состоянии социально-экономической сферы. Как уже отмечалось, перечень показателей официального статистического учета не отвечает в полной мере информационным потребностям местного самоуправления. Значительный объем информации, имеющийся в распоряжении различных ведомств, не включен в перечень официальных статистических данных. Органы муниципальной власти вынуждены самостоятельно формировать информационную базу путем направления письменных запросов в ведомства. При этом проведение работ по сбору дополнительной информации в муниципальных образованиях не всегда опирается на научно обоснованную статистическую методологию.
Существующая база данных показателей муниципальных образований ориентирована больше на характеристику состояния административного и социального потенциалов муниципальных образований, чем на показатели результативности финансово-хозяйственной деятельности и использования ресурсов территорий. По некоторым разделам показатели представлены в большей степени в виде абсолютных объемных показателей (например, число объектов бытового обслуживания по различным профилям), но нет показателей, отражающих размер предоставляемых услуг. В базе данных не представлены сведения о производственном и трудовом потенциале муниципального образования, количестве хозяйствующих субъектов и овеществленных результатах их деятельности, нет стоимостных показателей по видам экономической деятельности.
Проблема в том, что некоторые важнейшие показатели могут быть получены только на основе сплошного статистического обследования предприятий, расположенных на территории муниципального образования. Но такие наблюдения довольно дороги и проводятся с определенной периодичностью. А результаты заменяющих их выборочных
обследований не могут быть репрезентативными на уровне муниципальных образований.
Расчеты скрытой и неформальной деятельности экономики в составе ВВП в значительной мере базируются на данных, полученных при составлении таблиц «Ресурсы и использование», разрабатываемых на федеральном уровне. Распределение скрытой и неформальной деятельности по субъектам РФ носит в значительной мере экспертный характер, так как дальнейшее распределение этих данных по муниципальным образованиям может серьезно исказить оценку их вклада в экономику региона.
Чем меньше муниципальное образование, тем труднее провести оценку и определить параметры досчета. Применение данных соотношений, полученных на уровне региона в целом взамен отсутствующих, приведет к существенным искажениям, так как производство и типы производителей в муниципальных образованиях неоднородны.
Для проведения постоянного текущего анализа существует главная проблема — временной аспект показателей, который делает невозможным проведение комплексного оперативного мониторинга на муниципальном уровне, так как в настоящее время показатели социально-экономического развития муниципального образования в основном рассчитываются за год. Так, из 612 показателей Базы данных только 12 показателей рассчитываются за квартал (по разделам «Занятость и заработная плата» и «Социальное обслуживание населения»), а 4 показателя — в месячном разрезе (показатели по заработной плате). Остальные показатели рассчитываются в целом за год, в ряде случаев один раз в 5 лет или один раз в 10 лет. Следует отметить, что территориальные органы государственной статистики проводят ежемесячно выборочные обследования по потребительским ценам на товары и услуги, но только по крупным муниципальным образованиям своего субъекта.
Таким образом, для проведения оперативного мониторинга и комплексного анализа социально-экономического развития муниципальных образований необходимо:
— оптимизировать перечень статистических показателей, характеризующих социально-экономическое развитие муниципальных образований, дополнив показателями, характеризующими финансово-хозяйственную деятельность предприятий и использование ресурсов муниципального образования;
— обеспечить единство методологии построения основных сквозных показателей и их сопоставимости с аналогичными показателями в системе региональной статистики в месячном разрезе;
— усовершенствовать механизм представления официальной статистической информации путем использования специализированных информационных систем на муниципальном уровне.
Список литературы 1. О государственном стратегическом планировании: проект Федерального закона от 21.11.2012 № 143912-6.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 03.05.2011).
3. Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.11.2007 № 282-ФЗ.
4. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 (с изменениями и дополнениями).
5. URL: http://www.gks.ru/.
