CC BY
85
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
УДК 332.14
АНАЛИЗ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПОЛОЖЕНИЯ МОНОГОРОДОВ:
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТ
А. Ю. УСТИНОВ, аспирант кафедры экономики и управления E-mail: [email protected] Уральский институт — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
В статье анализируются теоретические и прикладные аспекты исследования сравнительного анализа социально-экономического положения муниципальных образований. Проведен обзор действующей нормативно-правовой базы в сфере оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований. Предложена авторская методика сравнительного анализа муниципальных образований на территории субъекта Российской Федерации, апробированная применительно к муниципальным образованиям Свердловской области.
Ключевые слова: моногород, градообразующее предприятие, социально-экономическое положение муниципальных образований, оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления, сравнительный анализ муниципальных образований, Свердловская область.
Поддержка развития моногородов продолжает оставаться одним из элементов экономической политики РФ. При этом методология поддержки моногородов не сформулирована. В условиях экономического кризиса внимание органов государственной власти было сосредоточено на ключевых предприятиях отечественной экономики. По мере снижения напряженности на рынке труда одним из
императивов государственной политики стала реализация инвестиционных проектов, позволяющих стимулировать инвестиционную активность на территории монопрофильных муниципальных образований (проекты в рамках киПов моногородов).
как результат, в настоящее время проблемы развития моногородов занимают важное место в работах российских ученых. Значительный вклад в общее понимание особенностей поселений различной функциональной специализации внесли труды н. Д. Власовой, Б. С. Жихаревича, г. В. иоффе, А. Е. когута, Ю. л. Пивоварова, и. Д. Тургеля, Б. С. Хорева и г. м. лаппо.
В работах большинства упомянутых авторов основное внимание уделяется проблемам, свойственным моногородам. Значительный акцент смещается на риски развития градообразующих предприятий, социальную напряженность, отток и убыль населения в таких городах. моногорода рассматриваются как депрессивные территории, испытывающие значительные трудности социально-экономического развития.
В то же время, на взгляд автора, в подобном подходе усматривается значительное противоречие: отнесение поселения к моногороду не означает проблемы как таковой, а лишь указывает на то, что
на территории данного муниципального образования существует как минимум одно предприятие, которое обеспечивает высокий уровень занятости и/или отгрузки продукции. Факт наличия крупного предприятия, обеспечивающего высокий уровень занятости и/или объем отгрузки, может являться положительным для социально-экономической обстановки в муниципальном образовании.
С учетом сказанного целью настоящего исследования является сравнительный анализ социально-экономического положения моногородов и других поселений на примере конкретного региона. Гипотезой исследования является предположение о том, что моногорода в их определении на основе количественных критериев являются важными производственными центрами, отличающимися более высокими показателями экономического развития в сравнении с большинством муниципальных образований, которые не имеют подобных предприятий.
В современной экономико-статистической литературе, практических разработках различных исследовательских организаций, фондов и ассоциаций рассматриваются самые разные подходы к оценке уровня развития муниципальных образований, применяется множество систем статистических показателей, указываются различные способы их агрегирования и последующего анализа.
Общим вопросам информационного обеспечения управленческих решений и проблемам муниципальной статистики посвящены работы Г. Ю. Ветрова, Д. В. Визгалова, Д. И. Милованова, A.A. Мироедова, Н. И. Пашинцевой, А. В. Пенюга-ловой, A.A. Шанина, Н. И. Шевыровой.
Сравнительному анализу муниципальных образований посвящены работы исследователей
A. JI. Александрова, Л. П. Богданова, Д. Н. Воробьева, К. В. Гениатулина, Е. Е. Гришина, Ю. В. Донченко, К. И. Ефремова, А. Ю. Казанской, JI. B. Костылева,
B. А. Сивелькина, Г. И. Чудилина.
Несмотря на то, что в трудах исследователей рассмотрены многие экономические и социальные категории, отражающие различные аспекты развития муниципальных образований, разработку методологии и методики статистической оценки их социально-экономического развития нельзя считать завершенной.
Что касается нормативно-правовой базы анализа социально-экономического положения муниципальных образований, то в настоящее время на законодательном уровне отсутствуют методики
сравнительной оценки муниципальных образований. Существующая законодательная база, посвященная мониторингу ситуации на местном уровне, связана в основном с оценкой эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований. В качестве важнейших нормативно-правовых актов, регламентирующих данную процедуру в Российской Федерации, следует отметить:
• Указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»;
• распоряжение Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 № 1313-р «О реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
Данными нормативно-правовыми актами утверждается перечень показателей, необходимых для оценки эффективности органов местного самоуправления.
Несмотря на то, что сформирован достаточно широкий перечень показателей, которые оцениваются в разрезе каждого муниципалитета субъекта Российской Федерации, существующая система не позволяет произвести экспресс-сравнение муниципальных образований между собой. Фактически, оценка производится для каждого муниципального образования в отдельности. Кроме того, доклады, представляемые главами настолько объемны и разнообразны (в части оформления данных), что их обработка в рамках одного субъекта РФ является крайне трудоемкой. несовершенство существующей системы оценки эффективности органов местного самоуправления представляется самостоятельной темой исследования, поэтому в целях настоящей статьи ограничимся проведенным обзором нормативно-правовых актов.
Таким образом, формируемые доклады муниципальных образований на основе существующей нормативно-правовой базы не могут быть использованы для целей настоящего исследования. В связи с этим предлагается авторская методика сравнительного анализа социально-экономического положения муниципальных образований.
Методика сравнительного анализа социально-экономического положения муниципальных образований. По мнению автора, для достижения поставленной цели исследования необходимо определить, какие показатели можно использовать для оценки
социально-экономического положения муниципальных образований и их дальнейшего сравнения.
В настоящее время службой статистики учитывается более 100 показателей на уровне муниципального образования. Кроме данных, учитываемых территориальными органами Федеральной службы государственной статистики, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации учитывают следующие показатели:
- удельный вес налоговых и неналоговых доходов в поступивших доходах бюджета;
- объем налоговых и неналоговых доходов бюджета в расчете на одного жителя;
- объем фактически исполненных расходов бюджета на одного жителя;
- размер торговых площадей на душу населения;
- доля расходов на заработную плату в бюджете муниципального образования;
- наполняемость местного бюджета за счет собственных источников дохода;
- доля площади земельных участков, облагающихся земельным налогом;
- собираемость платы за жилищно-коммунальные услуги.
Например, в Свердловской области [1] учитывается более 20 показателей, характеризующих состояние муниципального образования.
У автора нет оснований для того, чтобы исключить из оценки социально-экономического положения муниципальных образований какой-либо из перечисленных показателей.
Для получения данных, которые можно использовать для сравнительного анализа, возможно обобщение перечисленных показателей в сводные индексы, которые отражают развитие той или иной сферы муниципального образования. В качестве возможных сфер, представляющих социально-экономическое положение муниципального образования, необходимо отметить:
- экономический потенциал;
- потенциал налогово-бюджетной сферы;
- уровень здоровья населения;
- потенциал строительного сектора;
- потенциал и качество местного самоуправления;
- развитие потребительского сектора;
- потенциал развития инфраструктуры.
Учитывая большое число показателей, автор
считает неуместным выставление отдельным показателям весов, которые бы повышали значение того
или иного показателя при формировании сводных индексов.
Формирование сводных индексов возможно лишь с использованием сопоставимых данных по каждому показателю. Для приведения различных показателей к сопоставимому виду проводится ранжирование муниципальных образований по каждому из показателей. Ранг отражает место муниципального образования, которое оно занимает по сравнению с другими муниципальными образования по анализируемому показателю. Сумма рангов по набору показателей дает значение сводного индекса, ранжирование по которому позволяет сравнить положение различных муниципальных образований по соответствующим сводным индексам сферам. лучшим значениям показателя назначается единичный ранг, далее ранги выставляются по возрастанию в соответствии с числом анализируемых муниципальных образований.
Автором было выделено 10 сводных индексов, характеризующих социально-экономическое положение муниципальных образований в Свердловской области (табл. 1).
К сожалению, территориальными органами Федеральной службы государственной статистики не осуществляется мониторинг показателей, которые позволяли бы оценить потенциал развития социальной инфраструктуры муниципального образования. В связи с этим автор вынужден был ограничиться перечисленными сводными индексами.
Подробная информация об используемых для расчета сводных индексах показателей представлена в табл. 2.
Таким образом, для сравнительного анализа социально-экономического положения муниципальных образований были выделены 10 сводных индексов, которые характеризуют различные стороны развития муниципального образования.
Регионом, использованным для апробации методики сравнительного анализа социально-экономического положения муниципальных образований, а также для проверки гипотезы исследования была выбрана Свердловская область.
Причины выбора Свердловской области обусловлены следующими факторами:
• наличием большого количества муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области (93);
• значительным разнообразием муниципальных образований;
Экономика и управление 33 (264) - 2012
Таблица 1 Характеристика сводных индексов, характеризующих социально-экономическое положение муниципальных образований
Сводный индекс Характеристика
Нетто-индекс (сводный) социально-экономического развития муниципальных образований в Свердловской области Отражает социально-экономическое положение муниципальных образований с равным учетом «веса» различных сфер социально-экономического развития
Брутто-индекс (сводный) социально-экономического развития муниципальных образований в Свердловской области Отражает социально-экономическое положение муниципальных образований по всем представленным показателям социально-экономического развития в Свердловской области
Сводный индекс динамики социально-экономического положения муниципальных образований в Свердловской области Отражает улучшение/ухудшение социально-экономическое положение муниципальных образований в течение 2011 г
Сводный индекс текущего положения муниципальных образований в Свердловской области Отражает сложившееся социально-экономическое положение муниципальных образований без учета произошедших в течение года изменений
Сводный индекс развития экономики муниципальных образований в Свердловской области Отражает развитие экономики муниципального образования
Сводный индекс развития потребительского рынка муниципальных образований в Свердловской области Отражает развитие потребительского сектора муниципального образования
Сводный индекс развития бюджетно-налоговой сферы в муниципальных образованиях в Свердловской области Отражает развитие бюджетно-налоговой сферы муниципального образования
Сводный индекс развития муниципального управления в Свердловской области Отражает развитие муниципального управления муниципального образования, включая показатели, напрямую зависящие от деятельности местной администрации
Сводный индекс смертности муниципальных образований в Свердловской области Отражает уровень смертности в муниципальном образовании
Сводный индекс степени неблагоприятности муниципальных образований в Свердловской области Отражает удельный вес кризисных явлений в социально-экономическом положении муниципального образования (детская смертность, безработица, невыплата зарплаты)
Таблица 2
Формирование сводных индексов на основе показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципальных образований
Показатель Индекс
брутто-индекс текущего состояния динамики развития экономики развития потребительского сектора развития строительства развития налогово-бюджетного сектора муниципального управления степени неблагоприятности смертности
Нетто-индекс (рассчитан на основе сводных индексов по отдельным сферам) + + + + + + +
Общий оборот организаций: - на душу населения - динамика показателя + + + + + +
Прибыль (убыток) на конец года: - на душу населения - динамика показателя + + + + + +
Занятость в малом и среднем бизнесе на душу населения + + +
Задолженность по заработной плате (есть/нет) + + + +
Среднесписочная численность работников (динамика показателя) + + +
Окончание табл. 2
Показатель Индекс
брутто-индекс текущего состояния динамики развития экономики развития потребительского сектора развития строительства развития налогово-бюджетного сектора муниципального управления степени неблагоприятности смертности
Зарегистрированная безработица: - размер - динамика показателя + + + + + + + +
Заработная плата: - размер - динамика показателя + + + + + +
Налоговые и неналоговые доходы на душу населения + + +
Размер исполненных расходов на душу населения + + +
Доля расходов на заработную плату в бюджете муниципального образования + + + +
Наполняемость местного бюджета за счет собственных источников дохода + + + +
Доля площади земельных участков, которая облагается земельным налогом + + + +
Наличие утвержденной градостроительной документации + + + +
Объем ввода жилых помещений: - на душу населения - динамика показателя + + + + + +
Объемы ввода индивидуального жилищного строительства на душу населения + + +
Доля дорог, подвергшихся капитальному ремонту, % + +
Доля дорог, подвергшихся текущему ремонту, %о + +
Размер торговых площадей на душу населения + + +
Оборот общественного питания: - на душу населения - динамика показателя + + + + + +
Оборот розничной торговли: - на душу населения - динамика показателя + + + + +
Количество пожаров на душу населения + + +
Количество погибших в пожарах на душу населения + + +
Собираемость платы за ЖКУ + + +
Индекс готовности к информационному обществу + + +
Смертность до 65 лет на душу населения, всего + + +
Смертность до 65 лет на дому на душу населения + +
Смертность до 65 лет в стационаре на душу населения + +
Смертность до 18 лет на душу населения, всего + + + +
• наличием большого числа муниципальных образований, официально признанных моногородами;
• наличием развитой системы мониторинга социально-экономического положения муниципальных образований в Свердловской области.
В настоящее время в Свердловской области официально признаны моногородами 15 муници-
пальных образований [2]. По показателю численности населения, проживающего в моногородах (1 070 тыс. чел.), Свердловская область занимает 2-е место в Российской Федерации, уступая лишь Кемеровской области (1 700 тыс. чел.).
Результаты сравнительного анализа моногородов Свердловской области с другими муниципальными образованиями представлены в табл. 3.
Таблица 3
Сравнительный анализ социально-экономического положения муниципальных образований в Свердловской области (данные по моногородам)
Муниципальное образование Ранг
Нетто-индекс (сводный) социально-экономического развития Сводный индекс динамики социально-экономического положения Сводный индекс развития экономики муниципального образования Сводный индекс развития потребительского рынка Сводный индекс смертности Индекс управления бюджетно-налоговой сферой
Моногорода
Асбестовский городской округ 24 6 12 6 51 53
Верхнесалдинский городской округ 10 32 7 9 50 8
Волчанский городской округ 36 5 17 27 46 17
Город Каменск-Уральский 7 52 14 11 15 22
Качканарский городской округ 9 19 3 12 32 15
Городской округ Краснотурьинск 33 68 33 37 41 30
Городской округ Красноуральск 49 33 29 16 70 24
Город Нижний Тагил 3 3 2 3 37 18
Полевской городской округ 8 9 4 22 23 58
Североуральский городской округ 18 31 25 17 9 29
Серовский городской округ 6 34 18 19 13 12
Городской округ Верхняя Тура 69 65 72 35 60 54
Городской округ Карпинск 43 8 27 29 72 27
Городской округ Верхний Тагил 58 72 57 65 63 44
Нижнесергинский муниципальный район 65 57 63 62 57 61
Сумма по моногородам 438 494 383 370 639 472
Моногорода (справочно)
Город Екатеринбург 1 7 11 1 6 4
Шалинский городской округ 72 71 71 64 64 51
Городской округ Верхняя Пышма 5 13 5 33 20 26
Сопоставление рейтингов моногородов с другими муниципальными образованиями Свердловской области позволяет сформулировать некоторые выводы.
моногорода отличаются сравнительно благополучным социально-экономическим положением по сравнению с другими муниципальными образованиями Свердловской области. По «чистому» сводному индексу социально-экономического положения большинство моногородов располагается в пределах первой четверти рейтинга.
Развитие экономической подсистемы большинства моногородов опережает развитие других сфер, формирующих моногород (потенциал экономической системы моногородов превышает другие подсистемы данных поселений более чем на 15 % (438/383). Сравнение «чистого» сводного индекса социально-экономического положения моногородов и индекса развития экономики показало, что только
в 3 моногородах рейтинг по «чистому» сводному индексу превышает рейтинг по сводному индексу развития экономики муниципального образования (город каменск-Уральский, Серовский городской округ, Североуральский городской округ).
Данная ситуация может объясняться тем, что города каменск-Уральский, Североуральский и Серов выполняют функцию не только производственных центров, но и площадок по предоставлению современных услуг для прилегающих территорий. В городе Североуральске данная ситуация также может объясняться ухудшением результатов хозяйственной деятельности и общего положения градообразующего предприятия в 2011 г.
индекс развития налогово-бюджетной сферы значительно уступает сводному индексу развития экономики. Данный факт свидетельствует о том, что данные муниципальные образования получают меньшее бюджетное обеспечение по сравнению
с той экономической отдачей, которую получает Свердловская область от моногородов.
Отмечается несоответствие между демографическим и экономическим потенциалом моногородов (рейтинг по индексу экономического развития моногородов значительно превосходит рейтинг по индексу смертности). Особенно существенна разница между экономическим индексом и индексом смертности в таких городах, как Асбест, Верхняя Салда, Красноуральск, Нижний Тагил, Полевской.
Результаты проведенного сравнительного анализа в значительной степени соответствуют выделенной ранее авторской классификации моногородов [4], в которой были выделены различные группы моногородов. Так, города Качканар, Верхняя Салда, Полевской представляют собой производственные центры, в которых градообразующее предприятие является основой хозяйства.
Города Нижний Тагил, Каменск-Уральский, Серов, несмотря на высокий уровень смертности, характеризуются наилучшими среди моногородов Свердловской области показателями развития потребительского сектора и налогово-бюджетной сферы.
Города Верхняя Тура, Нижние Серги, Кар-пинск, Волчанск и Верхняя Тура характеризуются крайне неблагоприятной социально-экономической обстановкой.
В то же время наиболее проблемные в социально-экономическом развитии территории Свердловской области практически не имеют крупных предприятий, способных обеспечить высокий доход местного населения.
Проведенный сравнительный анализ социально-экономического положения муниципальных образований в Свердловской области позволяет сформулировать следующие выводы:
1) нормативно-правовые определения моногорода не отражают проблемной специфики данного типа поселений. Формальные количественные критерии выделения моногорода недостаточны для формирования целенаправленной государственной политики поддержки данного типа поселений;
2) отнесение поселения к моногороду на основе формальных критериев может являться признаком значительного экономического потенциала данного муниципального образования. Моногорода в их формальном количественном определении являются опорными хозяйственными
центрами, обеспечивающими экономическую стабильность территории;
3) формальные критерии выделения моногородов позволяют выделять те поселения, в которых существует крупное предприятие, обеспечивающее значительные объемы отгрузки и занятости населения, в результате чего может достигаться сравнительно высокий уровень доходов местного населения. Именно этим объясняется высокое положение в рейтинге муниципальных образований по сводному индексу развития потребительского рынка тех моногородов, которые отличаются наиболее высоким рейтингом по сводному индексу развития экономики;
4) одной из важнейших проблем моногородов в их формальном определении является несоответствие социальной, бюджетной и других подсистем поселения экономическому потенциалу градообразующего комплекса;
5) ограничивающим фактором развития моногородов является несоответствие между развитием экономики данных поселений и уровнем их бюджетной обеспеченности (финансовой самостоятельности);
6) сравнительно высокий уровень личного потребления, обусловленный высокими доходами населения за счет успешности градообразующего предприятия, свидетельствует об ограниченных возможностях экономического роста данных территорий за счет развития потребительского сектора, представленного малым и средним предпринимательством;
7) стратегические перспективы развития экономики муниципальных образований в Свердловской области будут связаны с расширением производственных мощностей градообразующих предприятий и развитием крупного бизнеса. Исключение составляют крупные города, выполняющие функции локальных центров предоставления услуг для прилегающих муниципальных образований;
8) выделенные в ходе сравнительного анализа муниципальных образований в Свердловской области группы моногородов подтверждают сделанный ранее автором вывод [3] о неоднородности социально-экономического положения моногородов в Свердловской области.
В рамках анализа социально-экономического
положения моногородов было обнаружено, что им
присущи общие черты социально-экономического развития, что значительно определяет дальнейшие направления их поддержки.
Предложенные в исследовании методические подходы и практические рекомендации возможно использовать в деятельности органов местного самоуправления, региональных органов государственной власти Свердловской области для решения задач муниципального управления и определения направлений региональной политики.
Список литературы 1. О ключевых показателях эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области на 2011-2013 гг.: распоряжение губернатора Свердловской области от 07.04.2011 № 86-РГ.
2. Об актуализации перечня моногородов: приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 23.12.2011 № 597. URL: http://www. minregion. ru/activities/689/690/1584. html.
3. Маслова А. Н. Особенности включения градообразующих предприятий России в глобальный экономический обмен // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. Сер. «Социальные науки». 2009. № 1 (13). С. 30-34.
4. Устинов А. Ю. Соотнесение различных групп моногородов Свердловской области и важнейших направлений их поддержки / Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития. Международная конференция. Екатеринбург. 24-25 ноября 2011 г. Екатеринбург: УрАГС. 2011. 252 с.
