CC BY
78
К вопросу о доходной базе муниципальных образований
М.К. Ковалевич
В рамках ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (30 ноября 2010 г.) для повышения роли регионов и муниципалитетов в решении ключевых социально-экономических задач Правительству РФ было дано поручение подготовить предложения по изменению сложившейся пропорции распределения доходов между бюджетами разных уровней российской бюджетной системы.
Это поручение свидетельствует о том, что так и не была решена задача достижения приемлемого баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для развития доходного потенциала субъектов РФ и муниципальных образований.
По замыслу разработчиков, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) был призван уточнить организационно-правовые и экономические основы деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, а его реализация должна была способствовать созданию единой системы местного самоуправления, обеспечению качественно иного уровня оказываемых населению услуг, эффективному решению местных хозяйственных и социальных вопросов, требующих развитой инфраструктуры и существенных финансовых и материальных ресурсов1.
На решение этих вопросов была нацелена и Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Авторы законопроекта отмечали, что в нем четко определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов. Однако при всей масштабности указанных целей и задач законодатели не предполагали выделения дополнительных расходов за счет средств федерального бюджета, считая2, что потребуется только перераспределение доходных источников между федеральным, региональными и местными бюджетами (при этом расходы на администрирование
1 Следует отметить, что с момента вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления» применялся в части, не противоречащей положениям главы 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и утратил силу с 1 января 2009 года, а с 1 января 2006 года утратил силу Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2 См.: Пояснительная записка «К проекту федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
организации исполнения закона на всех уровнях бюджетной системы при принятии закона во внимание не принимались).
Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подготовленное Правительством Российской Федерации, предусматривало, что объем собственных (налоговых и неналоговых) доходов местных бюджетов, закрепленных на долгосрочной основе Бюджетным кодексом Российской Федерации и Налоговым кодексом Российской Федерации, должен составить не менее 4,2% ВВП, объем дотаций из региональных бюджетов — 1,4% ВВП, объем субвенций из федерального и региональных бюджетов на реализацию отдельных государственных полномочий — до 1,5% ВВП. Общий объем местных бюджетов — 8,1% ВВП. При этих условиях также предполагалось существенно расширить бюджетную и налоговую самостоятельность органов местного самоуправления. К сожалению, эти параметры в ключевой период «запуска» закона не были достигнуты3.
1 января 2009 г. завершилось формирование новой системы местного самоуправления, и Федеральный закон 131-ФЭ вступил в силу в полном объеме. В течение 2009-2010 гг. дополнительно обострились проблемы формирования доходной базы местных бюджетов, связанные с кризисным сокращением поступления налоговых и неналоговых доходов. Это привело к еще большей зависимости местных бюджетов от безвозмездных поступлений из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, поскольку закрепленные доходные источники местных бюджетов не обеспечивали в необходимой мере покрытие расходных полномочий органов местного самоуправления.
Следует также отметить, что на федеральном уровне были сокращены объемы расходов на государственную поддержку местного самоуправления, предусмотренные в федеральном бюджете на 2009 г. в рамках Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления в сумме 20,0 млн рублей. Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2009 г. № 345 прекращена реализация (на 5 лет раньше намеченного срока) указанной Федеральной целевой программы (срок реализации программы был установлен до 2014 г.).
Практика свидетельствует, что налоговые возможности муниципальных образований не имеют определяющего значения в формировании доходного потенциала местных бюджетов. В доходной части местных бюджетов налоговые доходы занимают одну треть. При этом из собранных в муниципальных образованиях доходов почти 90% передается в вышестоящие бюджеты, тогда как доля безвозмездных поступлений в их доходах составляет около 60%. Кроме того, у финансовых органов муниципальных образований при исполнении бюджетов муниципальных образований по-прежнему отсутствует детальная информация по налогоплательщикам в части налоговых поступлений, налогооблагаемой базы, размера задолженности и недоимки, по расчетам налогопла-
3 Следует отметить, что в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ внесено более 40 поправок, и ни одна из изменявших первоначальную редакцию закона не содержит корректировок первоначального финансово-экономического обоснования к законопроекту.
тельщиков с бюджетами, а также информация о суммах и видах предоставленных налоговых льгот в разрезе категорий налогоплательщиков. Существующие формы налоговой отчетности не обеспечивают в полной мере органы власти муниципалитетов информацией, необходимой для надлежащего исполнения бюджетного процесса4.
При этом в ряде регионов утверждены методики, определяющие порядок распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований из средств региональных фондов финансовой поддержки. В данных методиках расчет объемов дотаций на выравнивание уровня расчетной бюджетной обеспеченности осуществляется в том числе и на основании данных о фактических или прогнозируемых доходах муниципальных образований. Такая схема расчета дотаций не соответствует пунктам 3 статей 137 и 138 Бюджетного кодекса, в соответствии с которыми использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и городских (сельских) поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных районов (городских округов) и городских (сельских) поселений не допускается.
Остается нерешенным и значительный массив проблем, связанных с неналоговыми доходами, в том числе и в части обеспечения достоверного учета имущества казны муниципальных образований. Так, в ходе проверок Счетной палаты Российской Федерации, проведенных в 2009 г., установлено, что в двух муниципальных образованиях Амурской области в реестры имущества не внесен 31 объект балансовой стоимостью 1 461,9 млн рублей, что создает предпосылки для утраты указанных объектов для муниципальной казны. В реестре имущества казны города-курорта Сочи с 2008 г. числится 351 объект жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, балансовая стоимость которых не определена5.
Кроме того, к причинам, влияющим на сокращение неналоговых доходов муниципальных образований, относятся: отсутствие финансовых средств для осуществления регистрации прав на объекты муниципальной собственности; ненадлежащий учет муниципального имущества; отсутствие механизма оперативного включения в реестр муниципальной собственности бесхозяйных объектов и выморочных жилых помещений.
В этой связи в отдельных регионах доходы бюджетов муниципальных образований формируются в основном за счет безвозмездных поступлений из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Так, например, в первом полугодии 2009 года в бюджетах муниципальных образований Республики Дагестан доля безвозмездных поступлений достигла почти 89%, Республики
4 Напомним, что в Бюджетном послании Федеральному Собранию о бюджетной политике в 20082010 гг. от 9 марта 2007 г. была поставлена задача создания в РФ института консолидированной налоговой отчетности.
5 См.: Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в 2007-2009 гг.» (утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 28 декабря 2010 г. № 64К (766), п. 11).
Тыва — составила более 87%, Чукотского автономного округа — около 87%, Республики Саха (Якутия) — 86%6.
При этом сокращение налоговых и неналоговых доходов бюджетов муниципальных образований в условиях кризисных явлений в экономике привело к увеличению долговых обязательств муниципальных образований, которые за первое полугодие 2009 года увеличились с 105,2 млрд рублей до 106,8 млрд рублей, или на 1,6 млрд рублей.
Кроме того, бюджеты муниципальных образований имеют низкую инвестиционную направленность. По данным Счетной палаты Российской Федерации, самая низкая доля указанных расходов (менее 1%) отмечалась в местных бюджетах Карачаево-Черкесской Республики, Республики Тыва и Чукотского автономного округа. В местных бюджетах только 12 регионов доля указанных расходов превысила 10%.
Кризис в экономике не позволил сократить дифференциацию муниципальных образований по уровню экономического и социального развития. Наиболее финансово устойчивыми и динамично развивающимися территориями по-прежнему являются городские округа. Доля безвозмездных поступлений в бюджетах городских округов составила менее половины — 44,3% в первом полугодии 2008 г. и 47,8% в первом полугодии 2009 г.
В целом, по данным Счетной палаты Российской Федерации, доходы муниципальных образований в расчете на душу населения составляли в 2007 г. 13,7 тыс. рублей, в 2008 г. — 17 тыс. рублей и в 2009 г. — 16,8 тыс. рублей; расходы — 13,6 тыс. рублей, 17,1 тыс. рублей и 17,2 тыс. рублей соответственно. Среднедушевые показатели по расходам превышали аналогичные показатели по доходам в 2008 году на 0,4%, в 2009 г. — на 2,3%.
При этом в расходах муниципальных образований в расчете на душу населения увеличилась доля средств, направляемых на заработную плату с начислениями и оплату коммунальных услуг (с 41,7 до 45,3%), и сократилась доля средств, направляемых на капитальное строительство (с 13,9 до 11,8%)7.
Следует отметить, что основные объемы финансовой помощи по-прежнему получают городские округа — республиканские, краевые, областные и окружные центры.
В административных центрах в 2007-2009 гг. проживало 37% населения Российской Федерации. В 7 субъектах Российской Федерации (Камчатском крае, Астраханской, Магаданской, Новосибирской, Омской, Томской, Ульяновской областях) в административных центрах проживало более половины населения соответствующих территорий.
6 См.: Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Анализ проблем исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и качества управления региональными и муниципальными финансами в 2009 году в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (выборочно, по запросам)» (утверждена Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 27 ноября 2009 г. № 57К (694), п.14).
7 См.: Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в 2007-2009 гг.» (утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 28 декабря 2010 г. № 64К (766), п. 11).
Без учета данных по городам Москве и Санкт-Петербургу бюджетная обеспеченность в административных центрах составляла в 2007-2009 гг. 13 тыс. рублей, 16,2 тыс. рублей и 15,6 тыс. рублей соответственно.
Доля безвозмездных перечислений в расчете на душу населения в среднедушевых доходах бюджетов административных центров составляла около 40%. Объем безвозмездных поступлений из федерального бюджета в административные центры в расчете на душу населения за период 2007-2009 гг. вырос в среднем на 26% и составил в 2009 гг. 3,8 тыс. рублей в расчете на душу населения.
В среднем доходы административных центров в 2007-2009 гг. обеспечивали расходы на 84,1, 81 и 66% соответственно. В 2007 г. доходы административных центров обеспечивали расходы на более 100% в 43 регионах России, в 2008 г. — в 21, в 2009 г. — в 23 регионах.
В 2009 г. соотношение среднедушевого объема безвозмездных перечислений административным центрам к среднедушевому объему безвозмездных перечислений из федерального бюджета соответствующим субъектам Российской Федерации составило 0,58. Таким образом, почти 60% безвозмездных поступлений из федерального бюджета фактически направляется в административные центры.
Кроме того, дестабилизация экономики негативно сказалась на развитии муниципальных образований с моноотраслевой структурой производства. Бюджеты моногородов напрямую зависят от деятельности одного крупного градообразующего предприятия, финансовая деятельность которого определяет формирование городского доходного потенциала, что приводит к возникновению дополнительных экономических и социальных проблем, непосредственно отражающихся на устойчивости социально-экономической ситуации в отдельных моногородах.
По данным Счетной палаты Российской Федерации, в 2009 г. в моногородах в среднем в расчете на душу населения приходилось 17,4 тыс. рублей. Среднедушевые доходы в монопрофильных муниципальных образованиях 13 регионов превышали их среднедушевые расходы, в монопрофильных муниципальных образованиях 25 регионов уровень покрытия доходами расходов составлял свыше 90%.
Доля среднедушевых безвозмездных поступлений в среднедушевых доходах монопрофильных муниципальных образований составляла в 2009 г. почти 50%.
Таким образом, можно констатировать, что на настоящем этапе в полном объеме не решены задачи создания стимулов для развития доходного потенциала муниципальных образований, разработки механизма компенсации бюджетам муниципальных образований выпадающих доходов в связи с льготами и изъятиями, установленными по местным налогам законодательством о налогах и сборах Российской Федерации, а также изменения модели межбюджетных отношений в сторону стимулирующей роли межбюджетных трансфертов.
