CC BY
63
Тема номера: «Местное самоуправление: российские проблемы и зарубежные решения»
Новая конфигурация муниципального пространства: испытание новейшим кризисом
А.Н. Швецов
Финансово-экономический кризис, разразившийся в 2008 г. и о завершении которого говорить пока еще преждевременно стал, вне всякого сомнения, главным событием для страны, ее регионов и муниципальных образований. Кризисная тема вышла на первый план государственной политики, но предметом мониторинга и регулирования стали главным образом макроэкономические аспекты развития кризиса на общегосударственном и региональном уровнях. Муниципальный же контекст кризиса не удостоился подобного аналитического и регулятивного внимания, оставаясь преимущественно плохо известным и мало управляемым явлением.
При этом у нынешнего кризиса оказалась и еще одна важная особенность: он совпал с окончанием переходного периода реализации ФЗ-131, завершившего очередной этап муниципальной реформы, но так и не закрывшего «вечную тему» укрепления финансовых основ местного самоуправления, повышения его социально-экономического потенциала. В этой связи кризисное развитие событий, по нашему мнению, стало хорошим испытанием социально-экономической устойчивости новой территориальной структуры муниципалитетов и оценкой управленческой эффективности органов местного самоуправления. О том, как проходит это испытание, и пойдет речь в настоящей статье.
Муниципальные кризисные ситуации как объект оценки и регулирования
Кризисные явления наиболее зримо и предметно проявляются там, где живут и работают люди, т.е. в муниципальных образованиях. Там же — в городах, поселках и селах — надо прежде всего и бороться с последствиями кризиса. Но знаем ли мы, как протекает кризис в тысячах муниципальных образованиях? Если и знаем, то знание это весьма неполное и фрагментарное, в силу чего оно не может служить достаточным основанием для получения достоверных системных оценок кризисных ситуаций и принятия обоснованных решений по их преодолению.
Государственная власть привычно рассматривает кризис только в двух измерениях — в общегосударственном и региональном. В этом убеждают практические антикризисные действия властей, которые ограничились организацией специального мониторинга в масштабах страны и ее регионов, а также разработали и приняли к исполнению общегосударственную антикризисную политику, в рамках которой основной упор сделан на общенациональные действия и лишь отчасти присутствует региональный компонент. Муниципальное же измерение кризиса в государственной политике попросту отсутствует.
Безусловно, тому есть веские причины. Говоря о них, мы должны начать, конечно же, с формально-правовых оснований. Дело в том, что де-юре местное самоуправление Конституцией РФ «отлучено» от государственной власти, хотя на деле оно представляет собой не что иное, как нижний уровень ее «вертикали». Другая причина лежит в информационной плоскости. В настоящее время в стране ни у кого нет полных и надежных данных о явлениях и процессах, происходящих на местах во всем их многообразии и полноте, — нет систематического и подробного муниципального мониторинга, а собираемая муниципальная статистика убога и недоступна. И, наконец, следует сказать об объективной причине, которая заключается в исключительной сложности муниципального уровня как объекта исследования и регулирования. Этот объект образуют свыше 24 тыс. муниципальных единиц разных типов, разительно различающихся по социально-экономическим потенциалам, уровням развития и остроте кризисных состояний.
Именно исключительная сложность муниципального слоя — главный «камень преткновения» на пути к достаточно полному и системному знанию о муниципальном измерении кризиса. Насколько сложной является эта задача, можно понять из трудностей, с которыми столкнулись власти в гораздо более простом случае — при оценке кризисных ситуаций в субъектах РФ, которых всего-то 83 (против 24 000) и в которых особенности и различия совсем другого качества и масштабов в сравнении с муниципальными образованиями.
Что делается в отношении регионов и годится ли такой подход к муниципальному уровню? Для аналитических целей организован специальный кризисный мониторинг региональных ситуаций, которым занимается на систематической основе специальное федеральное ведомство — Минрегионразвития России. Распоряжением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 806-р был утвержден «Перечень показателей мониторинга процессов в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах субъектов Российской Федерации». Этим распоряжением определен перечень из почти 100 показателей по следующим разделам: рынок труда, занятость и доходы населения; производственный и технологический потенциал; сфера услуг и цены; внешнеэкономическая деятельность; малое предпринимательство; обеспечение устойчивости финансовой и банковской системы; обеспечение сбалансированного развития регионов; социальные последствия кризисных явлений; сведения о принимаемых антикризисных мерах.
Для оценки социально-экономического состояния регионов в условиях развития кризиса применяется специальная методика, основанная на расчете сводного индекса социально-экономического развития. При расчете сводного
индекса используются: индекс промышленного производства; темп роста потребления электрической энергии; индекс физического объема работ, выполненных по виду деятельности «Строительство»; темп роста объема розничного товарооборота в сопоставимых ценах; объем задолженности по заработной плате на 1 занятого в экономике; доля работников, предполагаемых к увольнению и уволенных; доля простаивающих и работающих неполное рабочее время работников; темп роста доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
Ничего подобного в отношении муниципалитетов изначально не предпринималось. И только в самый разгар кризиса и в ответ на ряд протестных акций, получивших широкую огласку в СМИ, в государственной антикризисной политике появилась только одна категория муниципальных образований — моногорода, которые стали объектом вынужденного (а не сознательного) интереса и антикризисных действий со стороны федеральных органов власти. Была создана специальная правительственная комиссия, и была начата разработка специальной системы мер.
Но этот запоздалый и небольшой шажок государства навстречу муниципальным кризисным трудностям не в состоянии закрыть проблематику муниципального противодействия кризису. Если принять во внимание, что на включение в список монопрофильных городских поселений претендуют от 200 до 500 городов, то можно понять, что в поле зрения правительства могут попасть не больше 2% общего количества муниципальных образований страны.
Надо заметить, что муниципальные образования, не будучи прямым объектом государственных антикризисных мер, приобрели все же шанс получить государственную помощь косвенным образом — через поддержку так называемых системообразующих предприятий федерального значения, составляющих каркас экономического потенциала регионов и муниципальных образований и определяющих уровень бюджетной обеспеченности и социального развития в районах их дислокации. Еще в декабре 2008 г. был составлен список из 295 таких предприятий, которым обещалось поддержание их устойчивости путем использования разнообразных инструментов, включая кредитование под государственные гарантии, субсидирование процентных ставок, реструктуризацию налоговой задолженности, государственный заказ, принятие протекционистских мер и т.д. В указанный список попали компании с численностью работников от 4-5 тыс. человек и с годовым оборотом свыше 15 млрд рублей, а также градообразующие, инфраструктурные и обеспечивающие международные обязательства предприятия.
На момент начала составления списка министр финансов говорил о намерении правительства выделить этим компаниям в совокупности около 325 млрд руб. Но составив список предприятий, правительство не определило правила распределения помощи предприятиям, что сразу же вызвало озабоченность в экспертной среде по поводу соблюдения принципов прозрачности. К тому же такая неясность в методических вопросах расчета распределения прямой государственной поддержки компаниям лишала возможности оценивать ее эффективность. Смущало экспертов также и то, что число предприятий, включенных в список правительства, оказалось слишком велико для того, что-
бы обеспечить действенную помощь важнейшим компаниям. Впрочем, представителями правительства неоднократно подчеркивалось, что включение организаций в указанный перечень вовсе не является гарантией финансовой поддержки.
Так на деле и получилось. Правительство отнюдь не спешило выделять деньги предприятиям. Ни в одной из опрошенных в марте 2009 г. компаний из списка системообразующих предприятий не подтвердили получения бюджетных денег1. Исключением оказался только АвтоВАЗ, эпопея с выделением денег которому подтвердила опасения того, что обещанного правительством равенства всех соискателей бюджетной помощи не будет, и она окажется избирательной, причем по неясным для общественности критериям. Напомним, что государство намеревалось выделить акционеру завода — госкорпорации «Ростехнологии» 25 млрд рублей, которые та, в свою очередь, в качестве беспроцентной ссуды должна перечислить АвтоВАЗу. Кроме того, последний должен был получить от ВТБ и Сбербанка краткосрочный заем в 8 млрд рублей.
Такого подхода оказались недостойны, скажем, ни «ГАЗ», ни «КАМАЗ». Группе «ГАЗ», например, правительство пообещало лишь стандартные госгарантии под кредит на 10 млрд рублей. Так что, как и ожидалось, обещанного равенства всех системообразующих предприятий перед бюджетной помощью не получилось.
Другой опрос, проведенный уже в августе 2009 г., также не выявил бурного потока финансовой помощи системообразующим предприятиям2. Как сообщил генеральный директор одной из дальневосточных энергокомпаний, вошедших в список «счастливчиков», несколько месяцев пришлось отправлять в Москву множество всевозможных документов, но помощи так и не дождались. На отсутствие обещанной господдержки пожаловались и в экономическом комитете администрации Ленинградской области, сообщив, что единственному в регионе системообразующему предприятию, химическому комбинату «Акрон», она не оказывалась. Из более чем 60 волгоградских предприятий, претендовавших на поддержку государства, по данным областной администрации, реальная помощь по погашению части кредитов по экспортному контракту в размере 80 млн рублей была оказана только Волжскому трубному заводу. Небольшое количество федеральных госзаказов получили волгоградские предприятия оборонки, но в данном случае речь идет о поддержке за рамками списка.
Помимо основного списка системообразующих предприятий, составленного на федеральном уровне, правительство утвердило также дополнительный список предприятий, сформированный самими регионами. В него вошли 1148 предприятий регионального значения. Еще в декабре 2008 г. председатель правительства обещал, что они также смогут претендовать на господдержку, и регионы, разумеется, очень на это рассчитывали. Однако Минрегионразвития в марте 2009 г. издал приказ № 64 «Об организации мониторинга финансово-экономического состояния предприятий регионального значения», который «задним числом» фактически лишил регионы доступа к федеральному бюджету.
1 Российская бизнес-газета, 7 апреля 2009 г.
2 Российская бизнес-газета, 25 августа 2009 г.
Дело в том, что, когда списки верстались и направлялись в Минрегионраз-вития, четких критериев для попадания в них не было, и главным было условие, чтобы перечень региональных предприятий-претендентов на господдержку не дублировал федеральный, и они были бы значимы для региональной экономики. Одни регионы ограничились одним-двумя предприятиями (Алтайский край, Республика Ингушетия), другие представили по нескольку десятков предприятий (Ростовская область, Краснодарский край, Томская область). Ситуацию кардинально изменил п. 8 утвержденного указанным приказом положения о мониторинге, в соответствии с которым губернаторы имеют право просить денег только в том случае, если предприятия являются градообразующими или на них работают более 2% жителей города с населением от 100 тыс. человек. Фактически это небольшое уточнение перекрыло доступ к средствам федеральной поддержки для большинства региональных кандидатов.
Непреодолимым этот порог стал в первую очередь в больших городах. Так, ни одно из 23 московских предприятий, вошедших в список, не удовлетворяло установленным критериям. Дело в том, что население г. Москвы составляет свыше 10 млн человек и на предприятии, которому могла быть оказана поддержка, должно работать 250 тыс. (!) человек. Но и в провинции оказались недовольны решением Минрегионразвития. По инициативе Томской области, оказавшейся рекордсменом по длине регионального списка (57 предприятий), федеральному ведомству предложили отказаться от нововведения и вернуться к первоначальным условиям. Но эксперты сомневались, что федеральное министерство отменит п. 8 приказа № 64 или приказ целиком. Очевидно, что критерии Мин-регионразвития очень удобны и исполняют роль фильтра, ставящего заслон на пути массового обращения за федеральными деньгами, отказывая тем, кому хочется.
Это неприятное для региональных властей обстоятельство может оказаться вполне позитивным с точки зрения поиска ответов на ключевой в ближайшие годы вопрос о том, каким образом экономика страны и регионов будет преодолевать последствия антикризисной борьбы, нарушающей законы рынка. И главной болевой посткризисной точкой, по мнению известных российских экономистов, станет поддержка системообразующих предприятий, которые во многих случаях являются потенциальными банкротами3. С пониманием относясь к выбору приоритетов, который сделало правительство в антикризисной программе, эксперты считают возможным поддерживать государственными деньгами предприятия только при наличии двух условий — представлении программы модернизации производства и увольнении топ-менеджеров, не справившихся с ситуацией. В противном случае государство очень рискует «острую боль перевести в хроническую», поскольку «у многих компаний, получивших и получающих господдержку, осталось чувство безнаказанности, когда можно делать что угодно в уверенности, что государство тебя все равно поддержит».
3 Российская газета, 31 августа 2009 г.
Кризисная ситуация в самооценках муниципалитетов
Для выстраивания полноценной картины кризиса в муниципальном измерении и системной оценки его последствий драматически не хватает полной и достоверной информации. Государственная статистика оперативных и развернутых данных по развитию муниципальных образований не дает. Не ведет полноценного мониторинга муниципального развития и Минрегионразвития — главное в сфере региональной политики ведомство. В этих условиях небывало возрастает значение тех исследований, которые изредка предпринимаются для разового изучения региональных и муниципальных ситуаций. При всех ограничениях и недостатках подобных акций они являются важным источником первичной информации о процессах, которые не служат объектом систематических наблюдений со стороны государства, отказывающего тем самым налогоплательщику, на чьи деньги оно существует, в предоставлении важной для него информации о процессах, в которые он непосредственно вовлечен. Мы для целей нашей статьи также воспользуемся информацией, полученной благодаря усилиям авторитетной общественной организации.
В начале 2010 г. Всероссийский совет местного самоуправления провел масштабное обследование, посвященное выяснению муниципальных особенностей проявления кризиса и политики противодействия ему4. Информационную базу этой работы составили данные репрезентативных опросов, проведенных почти в тысяче муниципальных образований всех типов, отобранных путем всероссийской многоступенчатой стратифицированной процедуры, а также результаты углубленных экспертных интервью с руководителями полусотни наиболее преуспевших в антикризисном управлении муниципальных образований.
Довольно неожиданным оказалось, что отнюдь не все муниципалитеты почувствовали себя попавшими под «каток» мирового финансово-экономического кризиса. Так, по мнению каждого десятого муниципалитета, ситуация на их территории в течение 2009 г., т.е. в самый разгар кризиса, осталась без изменений, а по самоощущениям почти пятой части муниципалитетов, ситуация в них даже улучшилась.
Но все же большинство, а именно — более двух третей муниципалитетов, заявило о том, что испытало на себе негативное воздействие кризиса. При этом полученные данные подкрепили априори напрашивавшееся предположение о том, что кризис должен с разной степенью остроты сказаться на ситуациях в различных муниципальных образованиях. Нюансировка в фактической картине поражения вирусом кризиса на поверхности явления выявилась как по типам муниципальных образований, так и по фактору их географического положения. Так, в наибольшей степени ухудшение почувствовали городские муниципальные округа, а в наименьшей — сельские поселения. Больше всего кризис затронул муниципальные образования Уральского и Сибирского федеральных округов, в наименьшей — Южного федерального округа. В подоплеке же этих оценок лежит более важный вывод о том, что при прочих равных усло-
4 Мониторинг лучших практик муниципального антикризисного управления. Всероссийский совет местного самоуправления. Аналитический отчет. М., 2010.
виях наиболее болезненным кризис оказался для муниципальных образований с более высоким уровнем развития, обеспечиваемого секторами экономики, в наибольшей степени подвергшимися кризисному спаду.
Если говорить о главных симптомах кризиса, то его наиболее острым проявлением муниципалитетами было названо ухудшение состояния местных бюджетов, выразившееся в сокращении как их расходов, так и доходов (на это указали 95 и 90% респондентов соответственно). Намного менее остро муниципальными образованиями ощущались кризисные проблемы в работе расположенных на их территориях предприятий (отметили только 30% респондентов). И уж совсем незначительную обеспокоенность муниципалитетов вызвало ухудшение ситуации на рынке труда, в частности проблемы массовых увольнений работников на предприятиях (на них обратили внимание только в 3% муниципалитетов). Другие же кризисные проявления, среди которых и массовые акции протеста, и вовсе оказались незаметными (около 1%).
По данным обследования, в ряду основных причин возникновения острых проблем муниципальных бюджетов стоят сокращение их собственных налоговых (главным образом НДФЛ) и неналоговых доходов, а также уменьшение поступлений из вышестоящих бюджетов. В среднем общее сокращение поступлений в местные бюджеты находилось в 2009 г. в пределах от 15 до 25 процентов. Однако в наиболее пострадавших от кризиса муниципальных образованиях уменьшение доходов их бюджетов достигало полутора-двух раз. Наиболее сильно кризис сказался в городах — промышленных центрах и в муниципальных образованиях с монопрофильной структурой экономики (моногородах).
Вместе с тем на фоне общего ухудшения финансово-экономического состояния муниципалитетов в части из них сохранялась стабильная ситуация и даже отмечался рост доходов местных бюджетов. Подобное аномальное для кризисных условий явление наблюдалось в тех муниципальных образованиях, где до этого были проведены кадастровые мероприятия, в результате которых в бюджетный процесс в полную силу «включился» земельный налог. Кроме того, многим муниципалитетам помогла стабилизировать ситуацию возросшая помощь из региональных бюджетов, в том числе оказываемая и за счет передачи в местные бюджеты полностью или частично налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты5.
Положительно сказались на состоянии муниципальных бюджетов и меры по совершенствованию налогового администрирования, способствовавших повышению собираемости налогов. Для многих местных бюджетов дополнительным подспорьем оказались поступившие к ним в рамках реформы жилищно-коммунального хозяйства средства из соответствующего федерального фонда.
Противоречивой оказалась ситуация с неналоговыми доходами местных бюджетов. Их основным источником стали средства от приватизации и пере-
5 Например, принимались решения об установлении повышенного норматива отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов по транспортному налогу, по налогу на прибыль организаций, по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения.
профилирования муниципального имущества. В тех муниципальных образованиях, где имущество было приватизировано (перепрофилировано) еще до кризиса, о росте неналоговых доходов говорить, как правило, не приходится. Там же, где приватизация не завершилась, она стала источником дополнительных поступлений в местные бюджеты. Таким образом, продление сроков приватизации (перепрофилирования) муниципального имущества оказалось во многих случаях достаточно «эффективной» антикризисной мерой. Напротив, в муниципалитетах, где от «непрофильного» муниципального имущества поспешили избавиться, возможности мобилизации дополнительных доходов в местные бюджеты существенно уменьшились. Что касается других неналоговых доходов, например поступлений от сдачи в аренду земельных участков, то их значение в кризисный период снизилось из-за рецессии строительного рынка и вызванного этим снижения спроса на землю.
Говоря о динамике состояния местных бюджетов, следует обратить внимание на тот факт, что по мере кризисного развития ситуации в муниципальных образованиях темпы сокращения их бюджетных расходов опережали скорость падения доходов. Среди причин такой несимметричной динамики можно указать на поступившие муниципалитетам со стороны региональных властей настоятельные рекомендации провести «оптимизацию бюджетных расходов». Свою роль в опережающем сокращении расходов муниципалитетов сыграли и их собственные пессимистические ожидания того, что худшие времена еще впереди.
Во втором полугодии 2009 г. в отдельных муниципальных образованиях отмечались позитивные сдвиги в развитии и в состоянии местных бюджетов. Но они оказались незначительными и неустойчивыми, поскольку были обусловлены главным образом ситуативными причинами, связанными с конкретными мероприятиями (в основном с предоставлением финансовой помощи из вышестоящих бюджетов), проведенными в том или ином регионе или в муниципальном образовании. В целом же следует отметить, что кризисные явления только усугубили традиционные проблемы местного самоуправления, такие как низкий уровень собственных доходов местных бюджетов, недостаток средств на местное развитие, слабая вовлеченность в крупномасштабные экономические процессы. Кризис особенно способствовал обострению давних негативных тенденций в сельской местности, связанных с депопуляцией российского села и деградацией его социальной сферы — образования, здравоохранения, культуры. В кризис замедлились темпы обновления жилого и нежилого фонда (капитальный ремонт зданий), что увеличило риски аварий.
Поразительно, но на фоне ухудшения социально-экономической ситуации в муниципалитетах общественно-политическая ситуация в них характеризовалась в целом стабильностью, отсутствием серьезных протестных проявлений. В большинстве муниципальных образований население спокойно реагировало на ухудшение социально-экономической ситуации, в том числе на рост безработицы, высвобождение работников, «оптимизацию социальной сферы». Нестабильной социальная ситуация была в основном в муниципальных образованиях с монопрофильной структурой экономики, где не удалось сохранить градообразующие предприятия.
Антикризисные мероприятия на муниципальном уровне
В связи с кризисом в деятельности муниципалитетов вынужденно появилось новое выходящее за рамки вопросов местного значения направление, связанное с выработкой и реализацией антикризисных действий. Теоретически состав, содержание и соотношение конкретных антикризисных мер в разных муниципалитетах должны отличаться существенным своеобразием, определяемым спецификой местных кризисных ситуаций, на практике их разнообразие выглядело не столь уж большим и сводилось к весьма небольшому числу довольно типичных антикризисных реакций местных властей.
В ряду предпринимавшихся в муниципалитетах усилий по противодействию кризису пальма первенства безоговорочно принадлежит мерам по стабилизации местных бюджетов (90% муниципальных образований заявили о том, что применяли такие меры). Следом за этим следуют меры, направленные на сохранение рабочих мест (их осуществляли три четверти муниципалитетов). В тройку наиболее востребованных (применявшихся в более половине муниципалитетов) антикризисных действий вошли также мероприятия по поддержке малого бизнеса (прибегали две трети муниципалитетов). Намного менее популярными оказались дополнительные меры по поддержке предприятий, работающих на территории муниципальных образований (предпринимались только в 40% муниципалитетов6), а также по социальной защите населения (были реализованы в 45%). Замыкают же «большую семерку» антикризисных действий меры по поддержке сельхозпредприятий и меры по обеспечению функционирования инфраструктуры (популярность обоих видов мер оказалась одинаковой — их применяли в 12% муниципалитетов).
Разумеется, приведенная классификация антикризисных мер по целям и объекту своего приложения весьма условна, поскольку они нередко и сильно пересекаются. К тому же возможно разграничение антикризисных мер и по иным основаниям. Например, по методам выхода из кризиса. В их ряду наибольшее значение имело получение средств от вышестоящих уровней власти (отметили 90% муниципальных образований). На втором месте оказались т.н. административные методы — создание различных антикризисных органов управления и мобилизация административного ресурса в целях стабилизации социально-экономической и общественно-политической обстановки (87% муниципалитетов). Следом идут финансовые методы и инструменты (таковые были популярны в 62%). Были отмечены общественно-политические методы, ориентированные на использование механизмов гражданской солидарности (выделила треть муниципалитетов). Заметную долю составили также правовые методы — принятие праворегулирующих актов и программ (около четверти муниципалитетов).
Назвав основные направления муниципальной антикризисной практики, обратимся к содержательной характеристике наиболее востребованных мер.
Подавляющее большинство муниципальных образований вынужденно было прибегнуть к оптимизации бюджетных расходов, под которой подразу-
6 Относительно небольшая востребованность данного инструмента обусловлена тем, что основные меры по поддержанию системообразующих предприятий предпринимались органами власти субъектов РФ.
мевалось, как правило, введение режима экономии. Прежде всего речь шла о сокращении расходов на содержание органов местного самоуправления, а также муниципальных предприятий и учреждений. Подлежали сокращению или ликвидации резервные фонды муниципальных образований. «Оптимизации» подвергалась сеть учреждений дополнительного образования и школ (вплоть до их закрытия), учреждений здравоохранения (включая уменьшение числа «бюджетных» коек). При этом сокращение персонала в муниципальных учреждениях (образования, здравоохранения, спорта, культуры) оказывалось больше, чем в органах местного самоуправления. Сокращалось, приостанавливалось или прекращалось финансирование муниципальных целевых программ (нередко имеющих социальную направленность, например «Школьное молоко», «Совершенствование системы питания учащихся общеобразовательных учреждений», программы по предупреждению распространения наркомании и др.). Повсеместно сокращались расходы на проведение капитального и текущего ремонта зданий, а также на дорожное строительство, жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство.
Общим следствием такой оптимизации расходов становилось значительное снижение объемов средств, направляемых на развитие, и переход к решению только текущих задач, обеспечению «выживания» поселений. Вновь обострились проблемы снижения социальных гарантий на муниципальном уровне и деградации социальной инфраструктуры. Из повестки дня органов местного самоуправления практически полностью исчезали задачи, поставленные в принятых накануне кризиса в 2008 г. концептуально-стратегических документах, посвященных модернизации экономики страны и перевода ее на инновационный путь развития.
Вместе с тем оптимизация расходов местных бюджетов имела и, несомненно, позитивные последствия. В тех муниципальных образованиях, где не смирились с неблагоприятными обстоятельствами и предприняли энергичные меры по улучшению дел в местном бюджетно-налоговом хозяйстве, удалось добиться важных перемен. В частности, благодаря налаживанию индивидуального взаимодействия местных органов с крупнейшими налогоплательщиками, проведению инвентаризации налогооблагаемой базы и источников поступления неналоговых доходов повысилась собираемость местных и иных налогов, доходы от которых зачисляются в местные бюджеты (например, НДФЛ). Этому же способствовало принятие мер по повышению собираемости платежей за жилищно-коммунальные услуги путем заключения агентских договоров на удержание платы за ЖКУ из заработной платы сотрудников предприятия. Наведение порядка в учете недвижимого имущества в поселениях, в частности упорядочение и оформление земельных участков, а также принятие на баланс и введение в оборот пригодного для хозяйственной деятельности бесхозяйного имущества дало возможность обеспечить поступление в местные бюджеты дополнительных налоговых и неналоговых (аренда и др.) доходов. Приведение объема расходных обязательств муниципального образования, в том числе численности муниципальных служащих, в соответствие с перечнем реально предоставляемых муниципальных услуг позволило сократить нерациональные бюджетные траты. С этой же целью сокращалось количество убыточных му-
ниципальных унитарных предприятий и учреждений. Повышенное внимание к вопросам эффективности управления муниципальными расходами способствовало ускорению внедрения новых технологий бюджетного и бухгалтерского учета, перехода к системе бюджетирования, ориентированного на результат, усилению финансового контроля.
Во всех муниципальных образованиях для сохранения контроля над развитием кризисной ситуации и координации действий по противодействию неблагоприятному развитию событий были предприняты специальные организационные меры. Вслед за принятием соответствующих решений на федеральном и региональном уровнях в муниципалитетах также были созданы антикризисные органы управления (штабы, комиссии, комитеты, рабочие группы, советы и т.п.) и разработаны антикризисные планы и программы. Деятельность временных органов управления, заслушивавших на своих заседаниях доклады должностных лиц, руководителей предприятий и организаций и анализировавших данные кризисного мониторинга, оказалась весьма действенной, поскольку позволила в большинстве случаев сохранить управляемость на местах, не позволила предпринимателям «сбросить активы» и тем самым дестабилизировать ситуацию. Наиболее успешными оказались антикризисные планы и программы, в которых удалось комплексно взаимоувязать меры финансового, правового, административного и общественно-политического характера.
Серьезная опасность, которую несет с собой кризис, связана с тем, что он подталкивает местные власти к усилению их прямого вмешательства в экономику, в производственно-хозяйственную деятельность конкретных предприятий. Безусловно, ситуация на местах такова, что без более тесного взаимодействия органов власти с предприятиями, работающими на конкретной территории, видимо, не обойтись. И действительно, многие муниципальные органы, возглавляемые руководителями с «активной жизненной позицией», озаботились установлением всеобъемлющего контроля над ситуацией, с энтузиазмом и энергией взялись за разработку и осуществление антикризисных мероприятий на всем находящемся под их юрисдикцией пространстве, не проводя никаких различий между «своими и чужими» предприятиями7. Такая линия поведения, видимо, не исключена и в чем-то вполне допустима, но хватит ли властям чувства меры и профессионализма для того, чтобы не выйти за пределы разумного и во время переключиться с методов прямого вмешательства в дела бизнеса на косвенное регулирование общих условий бизнес-среды на территории.
7 Очень емко на конкретном примере удалось охарактеризовать суть антикризисного поведения местных властей главе администрации городского округа Домодедово (Московской области), на территории которого расположено « ... примерно 200 крупных и средних предприятий, больше тысячи малых, 3 тысячи индивидуальных предпринимателей. За всем этим хозяйством внимательно следим. Наш комитет по экономике ежедневно проводит мониторинг ситуации. Предприятия отчитываются на заседании антикризисного штаба администрации по занятости, производственным запасам, финансам, кредитам, зарплате. На крупных предприятиях раз в квартал проводим выездные штабы по доходам. Например, собираем в «Северном Домодедово» все 60 хозяйствующих субъектов и решаем: кому помочь открыть таможенный склад, кому — встать на налоговый учет или быстро зарегистрировать технику в ГИБДД. Бизнес стал понимать: он не сам по себе, власти и помогут, и жестко спросят». Российская газета. 29 мая 2009 г.
Обращает на себя внимание, что, несмотря на озабоченность насущными задачами противодействия нараставшему кризису, их решение муниципальные власти связывали не только с оперативным реагированием на ухудшающуюся ситуацию, но и с постановкой фундаментальных вопросов, от которых зависит долговременная устойчивость местного развития. Подтверждением тому может служить появление в муниципальных антикризисных планах и программах мероприятий, нацеленных на ускорение подготовки и принятие документов, необходимых для обеспечения долгосрочного комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. В их числе — стратегические планы развития, программы стратегического среднесрочного и долгосрочного планирования, документы территориального планирования, градостроительные планы и другие документы, предусмотренные Градостроительным кодексом, в том числе правила землепользования и застройки. Разработка этих документов, как полагают муниципальные власти, дает возможность, находясь еще в кризисных условиях, сконцентрировать усилия на тех приоритетных направлениях, которые станут основой перспективного развития уже в посткризисный период.
На эту же стратегическую цель работают и включавшиеся в муниципальные антикризисные программы мероприятия по созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций в развитие территорий. В ряду подобных шагов следует упомянуть о разработке инвестиционных программ и проведении конкурсов инвестиционных проектов, о повышении инвестиционной привлекательности муниципальных образований, в том числе за счет упрощения административных процедур, создания специальных организационных структур по привлечению инвестиций, о разработке инвестиционных паспортов муниципальных образований, о создании механизмов отбора инвестиционных проектов и заключении инвестиционных соглашений с предпринимателями, о выделении приоритетных зон развития и создании в них особых условий для работы инвесторов.
В условиях кризиса актуализировались ориентированные на перспективу задачи модернизации в сфере энерго- и ресурсосбережения. В связи с этим муниципалитеты включали в свои антикризисные программы мероприятия по введению контроля потребления энергии и ресурсов, перевода теплоснабжения на блочные котельные системы, газификации объектов соцкультбыта, замене устаревших счетчиков, использованию энергосберегающего оборудования, переоборудованию автобусов для работы на сжиженном газе.
Одним из самых распространенных направлений муниципальных антикризисных программ стали мероприятия по поддержке малого и среднего бизнеса. С этой целью в муниципальных образованиях практиковались разработка местных программ льготного кредитования субъектов малого и среднего бизнеса, установление льготных условий по налогообложению и арендной плате, создание гарантийных фондов, формирование стабильного рынка недорогой аренды помещений, проведение выставок и ярмарок для продвижения товаров, производимых малыми и средними предприятиями, использование муниципального заказа, подготовка специалистов для предпринимательского сектора, обучение граждан ведению бизнеса, консультационная, правовая помощь предпринимателям.
Важнейшей составляющей антикризисных программ большинства муниципальных образований выступали меры по сохранению стабильности социальной ситуации и сохранению рабочих мест. В этой сфере осуществлялся широкий набор мероприятий, состоявших в проведении мониторинга рынка труда и состояния безработицы, организации «упреждающей» переподготовки специалистов, которым угрожала потеря рабочих мест, создании новых рабочих мест, недопущении задержек с выплатой заработной платы и массового высвобождения работников, внедрении гибких форм занятости, в том числе надомной занятости, проведении консультаций для работников, находящихся под риском увольнения, предоставлении гражданам информации об имеющихся вакансиях, профессиональном обучении и переобучении граждан по профессиям, пользующимся спросом на рынке труда, создании условий для «самозанятости» населения путем открытия своего бизнеса, приоритетном оказании молодым специалистам помощи в трудоустройстве, содействии повышению мобильности населения (переезду на другие территории), социальной поддержке отдельных категорий граждан, развитии личных подсобных хозяйств (помощь в получении кредитов, субсидировании за сданную сельхозпродукцию, проведение семинаров и направление на агроучебу граждан, ведущих ЛПХ), организации общественных работ.
Решающим условием выхода из кризиса для муниципальных образований всех типов явилась финансовая и организационная помощь со стороны вышестоящих уровней власти. Органы местного самоуправления, как правило, положительно характеризовали свои взаимоотношения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в условиях кризиса, отмечая увеличение в этот период региональной финансовой помощи местным бюджетам через систему межбюджетного регулирования, а также путем закрепления дополнительных отчислений по региональным налогам. Кроме того, поддержка оказывалась в форме принимавшихся регионами организационно-правовых мер, включая создание специальных антикризисных координационных структур с участием муниципальных образований, а также разработку регионами программ и планов противодействия кризису.
В то же время в ряде случаев выявились и негативные аспекты региональноместных взаимодействий в кризисный период. Региональные органы государственной власти, стремясь к выполнению прежде всего собственных бюджетных обязательств, концентрировали в своих руках значительные финансовые ресурсы (в том числе и поступающие в регионы федеральные средства) и ограничивали их поступление на муниципальный уровень, тем самым ухудшая финансовые возможности кризисного выживания и послекризисного развития муниципальных образований. Так, в некоторых регионах допускалось изъятие ранее переданных на муниципальный уровень отчислений по региональным налогам (Иркутская область), подвергалась неблагоприятным (для муниципалитетов) изменениям структура межбюджетных отношений, следствием которых становилось сокращение или даже полное прекращение перечисления муниципальным образованиям субвенций и субсидий, уменьшение размеров дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (Архангельская область, Забайкальский край и др.). В целом, по данным Минфина России, в первом
квартале 2009 г. размеры субсидий и субвенций сократились почти на 13%, а дотаций — на 16%. Этот процесс приобретал цепной характер, когда вслед за сокращением межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов уменьшались аналогичные перечисления из бюджетов муниципальных районов в бюджеты поселений. Негативным следствием сокращения финансовых потоков в муниципальные образования со стороны субъектов Российской Федерации стало сворачивание местных инвестиционных программ, программ развития и социальных программ и даже рост объемов недофинансирования отдельных государственных полномочий.
Оценивая результативность и эффективность антикризисных муниципальных программ и планов, надо понимать, что их не во всем следует расценивать как абсолютно практические руководства к действию, а рассматривать их в качестве «протоколов о намерениях» предпринять те или иные меры, исходя из максималистского представления о ситуации и задачах, требующих своего решения. В указанных документах уживаются совершенно необходимые и, несомненно, избыточные позиции противодействия кризису. В ряду первых следует назвать перечисленные выше меры организационного и финансового характера, ориентированные на купирование негативных последствий разразившегося кризиса в крайне неблагоприятных условиях, а к числу вторых вполне можно отнести те мероприятия, которые рассчитаны на достижение стратегических целей развития муниципальных образований, модернизации местной экономики, перевода ее на путь инновационного развития.
