CC BY
33
О. И. ЧЕКМАРЕВА
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПОКАЗАТЕЛЕЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
Ключевые слова:
муниципальное образование; показатели социально-экономического развития, уровни социально-экономического развития, муниципальная статистика, индикатор
В статье рассматриваются основные проблемы, связанные с оценкой уровней социально-экономического развития муниципальных районов и сельских поселений. Автор обосновывает необходимость выявления и применения новых показателей для определения степени социального и экономического развития муниципальных образований и входящих в их состав территориальных единиц.
Key words:
municipality; indicators of social and economic development, levels of social and economic development, municipal statistics, the indicator
The article examines the main problems associated with assessing levels of social and economic development of municipalities and rural settlements. The author justifies the necessity of identifying and using new indicators to measure the social and economic development of municipalities and territorial units comprising them.
С переходом к рыночным отношениям, усилением конкуренции возрастает потребность в получении более объективной информации, необходимой для обеспечения процесса прогнозирования социально-экономического развития муниципальных образований. Современное состояние муниципальной статистики не соответствует возрастающим потребностям в получении информации в ходе проведения исследований. Все более остро встают проблемы количественной и качественной оценки социально-экономического положения и развития муниципальных образований. Эти проблемы связанны с тем, что
социально-экономическое положение муниципальных образований не всегда, но зачастую является следствием внешних, не зависящих от деятельности муниципалитета условий; отсутствует общепринятая система соответствующих показателей и интегральных критериев; используются одни и те же показатели при оценке разных территорий, а возможность применения методики комплексной оценки уровня социально-экономического развития, базирующейся только на специфических показателях, может быть ограниченной.
Поэтому возникают вопросы. Что именно и в каких единицах не-
Чекмарева О. И. Проблемы формирования системы показателей муниципального...
Государственная и муниципальная служба
обходимо измерять? Как можно отделить оценку социально-экономического развития муниципальных образований сельских поселений от соответствующей оценки социально-экономического положения территории всей России? Как организовать сбор необходимой информации (при условии труднодоступно сти специфической статистической информации)?
Сложность получения необходимой (дополнительной) статистической информации за счет специализированных государственных источников приводит к тому, что ряд организаций, занимающихся муниципальной проблематикой, пытается собственными силами наладить сбор муниципальной социально-экономической статистики для решения конкретных задач. В рамках федеральной целевой программы поддержки развития муниципальных образований разработкой основ муниципальной статистики занимался Институт государственного управления и кадровой политики Российской экономической академии им. Г. В. Плеханова. В результате в 1998 г. была создана «Си стема основных показателей для анализа и прогнозирования социально-экономического развития муниципальных образований» и «Методика анализа и прогнозирования социально-экономического развития муниципального образования» [3]. На наш взгляд, разрабо-
танная система представляет собой важные, с точки зрения адаптации муниципальной статистики к реалиям рыночных отношений, методические разработки. Источником информации о социально-экономическом положении муниципальных образований может также послужить выпущенный учеными-регионалистами В. Н. Лексиным и А. Н. Швецовым труд, в котором представлены сопоставимые за ряд последних лет данные приблизительно по 100 показателям, характеризующим социально-экономическую ситуацию в 600 городах и в 1900 муниципальных районах всех субъектов РФ [2].
Проблема использования информационных ресурсов (таких как официальные сайты муниципальных образований, справочники, отчеты глав муниципалитетов о социально-экономическом развитии, публикуемых в местных газетах, и т. д.) заключается в их ограниченной насыщенности, в них публикуются только самые общие сведения. Получение статистических данных через статистические органы также несет ряд трудностей. Так, отношения между территориальными статистическими комитетами и органами местного самоуправления, как правило, строятся на жесткой, формальной основе. Поставщики статистической информации — муниципалитеты — не заинтересованы в координации ра-
боты со структурами «Росстата» (в создании информационных баз, к которым они фактически не будут иметь доступа). Поэтому, как следствие, статистическая информация, поступающая в ответ на запросы органов статистики, часто оказывается неполной или не вполне достоверной.
Другая проблема заключается в том, что статистическая информация, собираемая «Росстатом» и поступающая к «потребителю», является весьма ограниченной (особенно это касается информации по муниципальным районам и сельским поселениям). «Паспорт муниципального образования» является практически единственным комплексным информационным ресурсом, характеризующим социально-экономическую ситуацию в муниципальных образованиях. Недостатком этого ресурса является то, что данные предоставляются «с опозданием», при этом не во все муниципальные образования поступает одинаковая статистическая информация.
При формировании системы комплексных показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципалитетов, необходимо учитывать проблему неравенства в уровнях развития территорий. Следует различать экономическое и социальное неравенство как отдельных категорий, так и в их взаимной связи. «Экономическое» неравенство происходит за
счет концентрации экономической деятельности в местах, которые обладают преимуществами, позволяющими снижать издержки бизнеса. Районы, которые не обладают явными конкурентными преимуществами, отстают в своем развитии даже при значительной государственной поддержке. В области реализации социальной политики на сегодняшний день основную выравнивающую роль играет повышение оплаты труда в бюджетной сфере. Директор региональных программ Независимого института социальной политики, профессор МГУ им. М. В. Ломоносова Н. В. Зубаревич отмечает, что для смягчения неравенства нужны два условия: достаточно высокий уровень экономического развития страны и эффективная политика государства. В России помимо отсутствия данных факторов есть еще один фундаментальный барьер — существенные территориальные различия качества населения и уровня модернизации образа жизни [1, с. 168].
Устранение различий между статистическими данными, собираемыми, например, в разрезе субъектов Федерации и местных административно-территориальных единиц, а также выявление дополнительного перечня статистических данных и разработка на их основе новых показателей, наиболее полно отражающих социально-экономическое положение муниципальных
Чекмарева О. И. Проблемы формирования системы показателей муниципального...
Государственная и муниципальная служба
образований, — вопрос, который на сегодняшний день остается открытым. По каждой из составляющих социально-экономического развития может быть приведено множество данных, количество которых зачастую исчисляется сотнями, а в совокупности — тысячами показателей. Приблизительный перечень статистических показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципальных образований, утвержден «Постановлением Госкомстата России» и содержит более 190 групп индикаторов и первичных данных1.
В России, в основном, делается акцент на две группы показателей:
— данные, характеризующие инвестиции в основной капитал (объем, динамика, структура);
— сведения об иностранных инвестициях, с выделением их в составе прямых, портфельных и прочих.
Основная проблема применяемых показателей заключается в том, что при этом отсутствуют сопоставимые ряды данных с начала 1990-х гг. В отношении инвестиций в основной капитал «Госкомстат России» изменил методику расчета. Если до 1998 г. данные публикова-
1 Регионы России. Социально-экономические показатели. 2010 г. // Федеральная
служба государственной статистики: официальный сайт. URL: http://www.gks.ru/ bgd/regL/b10_14p/Ma^n.htm (дата обращения: 12.03.2011).
лись по полному кругу предприятий, то в последующий период — только по крупным и средним предприятиям, а официальные данные по иностранным инвестициям в регионах появились только с 1995 г.2
С одной стороны, существует мнение, что количество показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципальных образований, должно быть дополнено, и для комплексной оценки необходимо применять разнообразные показатели в их взаимной связи. С другой стороны, некоторые специалисты считают, что в целом должен существовать один критерий оценки. Например, для оценки уровня развития национальной экономики может применяться один критерий, такой как — ВНП на душу населения. Недостатком «шаблонной оценки» и применения обобщенных показателей является то, что анализируемые показатели могут быть хорошо адаптированы на уровне России, но гораздо хуже на уровне области, муниципальных районов, сельских поселений, и, таким образом, в них не будут прослеживаться различия территорий.
На наш взгляд, для каждого типа муниципального образования должна быть разработана своя система
Энциклопедия местного самоуправления: интернет-журнал для профессионалов местного самоуправления // Обнинск Сити. On-line издания. URL:http://rels.obninsk. com. (дата обращения: 12.03.2011).
показателей, которые будут различными для разных целей анализа. Для решения этой задачи необходимо выделить все ключевые сферы жизнедеятельности местного сообщества и из них разработать индивидуальную систему показателей, которая бы позволила рассмотреть развитие территорий во взаимной связи с уровнем жизни населения. Проблема формирования системы показателей, необходимой для комплексной оценки уровня социально-экономического развития территорий муниципальных образований, не имеет однозначного решения, т. к. определяется множеством индивидуальных факторов и условий. Важную роль при оценке уровня социально-экономического развития муниципальных образований играет разнообразие внешних и внутренних факторов, включающих в себя и ресурсный потенциал, и структуру производства территорий, и социальную инфраструктуру, которые, в свою очередь, определяют уровень и качество жизни населения.
Актуальным направлением может стать разработка информационных форм-моделей, позволяющих осуществлять: предвари-
тельный, более глубокий анализ положения муниципального образования; оценивать ожидаемый эффект проводимых мероприятий; осуществлять мониторинг выбранных программ развития. Система
комплексной оценки социально-экономического положения муниципального образования должна включать: совокупность частных, интегральных, сравнительных показателей, подсистему сбора и обработки показателей, подсистему мониторинга «социального самочувствия» населения. Оценка будет основываться на данных, полученных в результате: сбора и обработки частных показателей, расчета интегральных показателей, расчета сравнительных показателей, анкетирования населения, обработки результатов анкетирования, итоговой оценки результатов анкетирования, сравнения результатов расчетной и экспертной оценок, определения комплексной итоговой оценки.
Оценивая социально-экономическое положение территории, необходимо учитывать целый ряд показателей, которые включают в себя: демографические показатели, оценку экономического состояния предприятий, функционирующих на данной территории, частных хозяйств граждан, уровень предпринимательской активности, базу налогообложения, объем привлекаемых инвестиций, платежеспособность населения, обеспеченность населения социально значимыми услугами, наличие банковской сферы, состояние систем образования, здравоохранения (т. е. обеспеченность поликлиниками, аптеками, больни-
Чекмарева О. И. Проблемы формирования системы показателей муниципального...
Государственная и муниципальная служба
цами, диагностическими центрами и услугами скорой помощи).
Эффективность системы здравоохранения должна оцениваться, в первую очередь, по состоянию здоровья населения, а не по количеству обращений к врачу или по «количеству коек в стационарах на тысячу жителей» [4]. Применяя определенную систему показателей в оценке социально-экономического положения территории, необходимо руководствоваться рядом принципов:
1. Система применяемых показателей должна носить комплексный характер. При условии, что муниципальное образование рассматривается в комплексе с входящими в его состав территориальными единицами, показатели должны отражать ситуацию во всех сферах экономики и состояние социальной среды.
2. Должен быть соблюден принцип «полноты охвата» в сочетании с относительно простой системой выбранных показателей. Качественная оценка в этом случае должна предусматривать обработку больших объемов информационных ресурсов и как следствие — привлечение значительных сил и средств на их обработку.
3. Статистическая информация должна быть максимально достоверной, сопоставимой во времени и пространстве.
4. Показатели, характеризующие социально-экономическое
развитие муниципального образования, должны быть доступными, что является важнейшим условием привлечения инвесторов и создания эффективной маркетинговой программы.
5. Используемые показатели должны быть «однозначно интерпретируемы», т. к. это является решающим условием сопоставимости значений показателей.
Международными организациями разработаны подходы к оценке социально-экономического развития территории, которые рассматривают, в том числе, и такие аспекты, как равенство возможностей в экономической сфере, свобода выбора, качество оказываемых услуг и т. д. Уровень экономического развития выбранной территории, как правило, соотносят с уровнем получаемого дохода.
Таким образом, можно сделать такой вывод: большая часть существующих показателей, применяемых для оценки социально-экономического положения муниципальных образований, перешла к нам из экономики эпохи социализма. Принятый набор показателей зачастую используется различными исследователями «по инерции» и чаще всего для подтверждения или опровержения субъективных экономических или социальных теорий, поскольку в условиях, когда федеральный центр включает в круг своего внимания только субъекты РФ и отка-
зывается от прямого взаимодействия с муниципальным уровнем, правила игры (критерии оценки) от субъекта к субъекту разнятся очень сильно. К тому же, мы сталкиваемся с проблемой недостаточности статистической информации по отдельным отраслям. При этом возникает вопрос некорректности получаемых результатов из-за использования стандартного набора показателей, не учитывающих различия в социально-экономическом положении муниципальных обра-
зований. В то же время, необходимость в выработке наиболее общих критериев оценки в этой сфере кажется вполне очевидной. С другой стороны, вряд ли можно говорить и о единственном глобальном всеохватывающем критерии оценки, целесообразнее было бы поставить вопрос о едином методе или методике в оценке уровней социально-экономического развития муниципальных образований и входящих в их состав территориальных единиц.
1. Зубаревич Н. В. Проблема социального неравенства регионов: возможно ли реальное смягчение // Управленческое консультирование. 2009. № 3. С. 154-169.
2. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Муниципальная Россия: социально-экономическая ситуация, право, статистика (энциклопедический справочник): в 5 т. М., 2001. Т. 1.
3. Лекции по экономике города и муниципальному управлению. М., 2004.
4. Шишкин С. В. Здравоохранение и образование России: логика и направления реформ // Управленческое консультирование. 2005. № 2. С. 161-177.
References
1. Zubarevich N. V. Problema sotsialnogo neravenstva regionov: vozmozhno li realnoe smyagchenie // Upravlencheskoe konsultirovanie. 2009. № 3. S. 154-169.
2. Leksin V. N., Shvetsov A. N. Munitsipalnaya Rossiya: Sotsialno-ekonomicheskaya situatsiya, pravo, statistika (entsiklopedicheskiy spravochnik): v 5 t. M., 2001. T. 1.
3. Lektsii po ekonomike goroda i munitsipalnomu upravleniyu. M., 2004.
4. Shishkin S. V. Zdravookhranenie i obrazovanie Rossii: logika i napravleniya reform // Upravlencheskoe konsultirovanie. 2005. № 2. S. 161-177.
Чекмарева О. И. Проблемы формирования системы показателей муниципального...
