87УДК 342.552
DOI 10.24411/9999-056А-2020-10006
МУНИЦИПАЛЬНОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
Юлия Раимжановна Попкова,
старший преподаватель, Дальневосточный государственный университет путей сообщения, г. Хабаровск. E-mail: popkova.24@mail.ru
Анастасия Александровна Раитина,
консультант юридического управления Администрации города Хабаровска. E-mail: gorovaya_ana1991@mail.ru
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, форму осуществления народовластия. Однако реализация любой формы власти возможна только через принятие компетентными органами и исполнение всем обществом в целом нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения. Авторы выделяют проблемы органов местного самоуправления в области нормотворчества в России. К ним относятся низкая информированность о возможностях личного участия в реализации муниципального нормотворчества у населения муниципалитета, незаинтересованность органов местного самоуправления в привлечении населения в разработке местных актов, низкий уровень юридической грамотности у жителей муниципалитетов. В статье предлагаются пути их решения, например, произвести на федеральном уровне упрощение процедуры внесения проекта муниципального нормативного правового акта.
Ключевые слова: Россия, гражданская инициатива, муниципальное нормотворчество, местное самоуправление, гражданская активность.
MUNICIPAL RULEMAKING IN RUSSIA: PROBLEMS OF IMPLEMENTATION
Yulia Popkova, Far Eastern state University of transport routes, Khabarovsk, Russia. E-mail:popkova.24@mail.ru.
Anastasia Raitina, Legal Department of a city administration of Khabarovsk, Russia. E-mail: gorovaya_ana1991@mail.ru.
Local self-government is one of the foundations of the constitutional system of Russia, a form of democracy. However, the implementation of any form of power is possible only through the adoption by the competent authorities and the implementation by the whole society of normative legal acts regulating public relations. The authors highlight the problems of local self-government bodies in the field of rule-making in Russia. These include low awareness of the possibilities of personal participation in the implementation of municipal rulemaking among the population of the municipality, disinterest of local governments in involving the population in the development of local acts, as well as a low level of legal literacy among residents of municipalities. The article suggests ways to solve them, for example, to simplify the procedure for submitting a draft municipal normative legal act at the Federal level.
Keywords: Russia, civic initiative, municipal rule-making, local self-government, civic activism
Задачи и цели государственной политики в сфере местного самоуправления не могут быть определены и соответственно не могут дать эффективный результат без выработки концепции, отражающей чёткое понимание природы местного самоуправления, его места и роли в механизме современного демократического государства. В научном плане есть различные взгляды на местное самоуправление, его природу. Но анализируя их, необходимо учитывать конституционную целевую установку, и, независимо от разнообразия подходов, именно на её основе должно формироваться демократическое местное самоуправление в рамках развития российской государственности.
В основе принципиальных различий в определении самоуправления, его принципов и сущности лежат проблемы взаимоотношений государства и местного сообщества. Теоретическое обоснование местного самоуправления осуществляется не без влияния идей из стран Западной Европы [7; 11]. В современных российских условиях местное самоуправление рассматривается как элемент публичной власти, сочетаемый с другим её и, конечно, ведущим элементом — государственной властью. Юридическое определение местного самоуправления содержится в различных нормативно-правовых актах. Конституция РФ непосредственно не предлагает исчерпывающей юридической трактовки местного самоуправления, вследствие чего создаётся иллюзия допустимости чрезмерно широкой интерпретации данного феномена в российских условиях. Многообразие конституционных характеристик местного самоуправления, сопряжённое с их известной противоречивостью и неупорядоченностью, на первый взгляд,
позволяет с одинаковым успехом говорить как об абсолютной самостоятельности (изоляции) муниципальных институтов от системы управления государством, так и о самой жёсткой зависимости от неё [2, с. 3].
При такой «эластичности» конституционных понятий и категорий особое значение для уяснения сущности местного самоуправления имеет Европейская хартия местного самоуправления. Согласно ст. 3 данного документа, под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность местных властей регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения [6]. Другой документ международного права — Декларация о принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ 29 октября 1994 г., — определяет местное самоуправление как систему организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного (и под свою ответственность) решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства (ст. 1) [4]. При этом в Декларации специально подчёркивается, что территориальные сообщества имеют право решать все вопросы местного значения как через избираемые ими органы местного самоуправления, так и непосредственно, а само это право гарантируется конституциями и действующим законодательством. В Российской Федерации понятие местного самоуправления закрепляется в ст. 1 Ф3№ 131 [10].
Несмотря на определённые различия, присущие юридически значимым версиям местного самоуправления, нельзя не признать, что международные, федеральные и региональные нормативные документы в целом достаточно полно отражают природу и назначение муниципальной деятельности. Для характеристики сущности местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества необходимо выделить четыре основных параметра: местное самоуправление — одна из основ конституционного строя; право граждан РФ на осуществление местного самоуправления; самостоятельная деятельность населения по решению местных вопросов; местное самоуправление — одна из форм народовластия.
Согласно ст. 3 Конституции РФ [8], народ является носителем суверенитета и единственным источником власти, осуществляющим свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти, а также органы местного самоуправления, что подкрепляется ФЗ № 131. Таким образом, органы местного самоуправления на сегодняшний день — это гарантированная Конституцией РФ деятельность муниципальных образований, целью которой является решение вопросов местного значения исходя из интересов населения, иначе говоря — одна из форм реализации власти
народа. Федеральный закон № 131 закрепляет равные права граждан РФ на осуществление местного самоуправления, которое включает в себя: право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, равный доступ к муниципальной службе, право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления. Так, в Уставе Хабаровского края сказано, что право на участие в управлении общественными делами обеспечивается тем, что граждане могут в соответствии с федеральными и краевыми законами избирать и быть избранными в Думу и органы местного самоуправления, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, через различные общественно-политические объединения, профсоюзы, политические партии выражать свои интересы и выдвигать законные требования (ст. 15) [12].
Одной из форм участия населения в муниципальной жизни, включая участие в нормотворческой деятельности, является территориальное общественное самоуправление (ТОС) (ст. 27 ФЗ № 131). Орган ТОС — одна из таких форм, сконструированная специально для цели инициативного участия граждан в осуществлении местного самоуправления, которая получила достаточно широкое распространение в муниципальных образованиях Хабаровского края. Для наглядности обратимся к статистике: по итогам 2019 г. в Хабаровском крае было зарегистрировано 611 ТОС (количество граждан, вовлечённых в их деятельность, — 106 565) [13]; на июнь 2020 г. — 790 ТОС [3]. Хотя данная форма получает всё большее развитие, но органы местного самоуправления сталкиваются с рядом проблем, связанных с организацией ТОС в Хабаровском крае.
Основные проблемы:
- низкая активность граждан по инициированию и созданию органов ТОС, что объясняется нежеланием выполнять общественные функции без материального стимулирования;
- низкий уровень информированности жителей о возможности формирования ТОС, его полномочиях и возможной деятельности;
- сложность процедуры регистрации ТОС.
С учётом вышеобозначенных проблем на плечи администраций ложатся следующие дополнительные обязанности. 1) Преодоление низкой активности граждан по инициированию и созданию ТОС, низкого уровня информированности населения (необходимо проведение сходов граждан с целью разъяснения положительных моментов в развитии соответствующей территории при создании на ней ТОС). При этом следует уделить особое внимание вопросам благоустройства территории, предоставления социально-бытовых услуг, то есть проблемам, в решении которых население проявляет
наибольшую заинтересованность; необходимо всеми возможными способами обеспечить доведение до жителей каждого населённого пункта сведений о полномочиях ТОС, принципах его деятельности, круге решаемых вопросов, порядке создания и деятельности. 2) Обеспечение правомочности собрания граждан. Собрание легитимно, если в нём принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории. 3) Важной частью работы по развитию ТОС является осуществление постоянного мониторинга реализуемых проектов, обобщение практического опыта и его распространение на других территориях поселения.
Все эти мероприятия требуют дополнительных финансовых расходов, что приводит к низкой заинтересованности местных властей в создании органов ТОС, которые непосредственно принимают участие в нормотворчес-кой деятельности муниципальных образований.
Муниципальное нормотворчество — одно из ключевых направлений деятельности местного самоуправления. Основным субъектом нормотвор-ческого процесса в местном самоуправлении является представительный орган и местная администрация, кроме того, правом правотворческой инициативы обладает непосредственно население и иные органы и лица, например, прокуратура в части осуществления надзора за законностью муниципальных правовых актов.
Право населения на правотворчество закреплено статьёй 26 ФЗ № 131, которая предусматривает предоставление права определённой группе граждан, обладающих избирательным правом, непосредственно участвовать в разработке и обсуждении муниципальных нормативных правовых актов, а также вносить проект правового акта на рассмотрение органов местного самоуправления, указывать на необходимость или же конкретный способ урегулирования отдельных общественных отношений в сфере местного самоуправления.
В целях реализации данного права создаётся инициативная группа, численность которой устанавливается нормативным правовым актом представительного органа данного муниципального образования (не более 3% от числа жителей муниципального образования; в случае отсутствия вышеуказанного акта численность регламентируется № 131-Ф3). Инициативная группа представляет на рассмотрение определённый комплект документов, который включает в себя текст проекта нормативного акта с соблюдением юридической техники, не противоречащий Конституции РФ и действующему законодательству, а также пояснительную записку, финансово-экономическое обоснование, перечень правовых актов, которые подлежат отмене или изменению в случае принятия проекта. Проект правового акта подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или
должностным лицом, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трёх месяцев со дня его внесения. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесённого в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально, в письменной форме, доведено до сведения внёсшей его инициативной группы граждан.
Однако реализация данного права населением сопряжена с рядом сложностей. Несмотря на то, что возможность нормотворческой инициативы на муниципальном уровне существует у граждан уже не первый год, низкая информированность о возможности личного участия в развитии муниципального образования остаётся одной из главных причин, препятствующих реализации взаимодействия и взаимопонимания между населением и органами власти.
Кроме того, нормотворчество — это трудоёмкий процесс, при котором нужно учитывать реальную потребность в правовом регулировании тех или иных отношений, морально-психологическую атмосферу в обществе, социальные факторы, а также все стадии нормотворческого процесса и правила юридической техники. Согласно закону, проект нормативного правового акта должен быть составлен с соблюдением определённых правил и процедур и вместе с комплектом документов, прилагающихся к проекту, представлен в орган местного самоуправления инициативной группой, состоящей из граждан муниципального образования. Но члены подобных групп зачастую далеки не только от методов, правил, приёмов и средств, но и от понятия юридической техники. Следовательно, низкий уровень правовой грамотности населения является значимым камнем преткновения в диалоге с муниципальной властью.
Продолжая тему принятия качественных нормативно-правовых актов, можно выделить такую проблему, как низкий уровень подготовки сотрудников администрации [9, с. 9—12], которые занимаются разработкой проектов муниципальных правовых актов, особенно в сельских поселениях. Безусловно, это связано с недостаточным финансированием муниципальных образований, в частности, сельских поселений. Конечно, специалист органа местного самоуправления должен не только в совершенстве знать действующее законодательство, но и отслеживать все нововведения в нём. Таким образом, специалист органа местного самоуправления должен обладать высокой степенью именно юридической квалификации, что не всегда реализуется в действительности.
Местное самоуправление должно учитывать специфику населения конкретного муниципального образования, его национально-этнические, историко-культурные особенности, обращать внимание на элементарные
социальные нужды, по сути, оно нацелено на решение вопросов местного значения, исходя из интересов населения [5]. Однако на практике органы муниципальной власти зачастую действуют исключительно в глобальных рамках государственной и региональной политики [1] по различным причинам, — например, так как не вправе противоречить им или из-за отсутствия дополнительного финансирования. Такое противоречие откладывает негативный отпечаток на взаимодействие между обществом и государством в рамках муниципального образования.
Ряд вышеуказанных проблем, хотя и не является исчерпывающим, но красноречиво свидетельствует о затруднениях в практике реализации данного права. В качестве решения может быть предложено следующее. Во-первых, должна быть установлена прочная двусторонняя коммуникация между гражданами муниципалитета и властью, при помощи которой население могло бы высказывать свои потребности и проблемы, а власть, в свою очередь, реагировать на общественные предложения и предлагать пути решения. Во-вторых, население должно чётко осознавать возможность реального изменения и развития своих территорий, что законодательно закреплено и, более того, необходимо муниципальному образованию по ряду социальных, экономических и других причин. В-третьих, учитывая, что уровень мотивации граждан к активности в вопросах нормотворчества пропорционально зависит от ожидаемых результатов, крайне необходимо доносить до населения главную идею: только прилагая общие усилия, и власть, и население могут взаимодействовать и развивать социально-правовую систему муниципалитета. В-четвёртых, необходимо упростить на федеральном уровне процедуру внесения проекта муниципального нормативного правового акта, чтобы инициативной группе граждан достаточно было подать идею, обозначить проблему и пути её решения, а документальное оформление должно стать обязанностью представительного органа местного самоуправления.
ЛИТЕРАТУРА И ИСТОЧНИКИ
1. Арзуманов И.А., Шишкин С.И. Программы комплексного развития территорий в Российской Федерации: правовое регулирование и практика реализации: уч. пособие. В 3-х ч. Ч. 1: Комплексное развитие территорий: правовые основы понятийного анализа. Иркутск: Изд-во ИГУ, 2015. URL: https://www.elibrary.ru/item. asp?id=26172881 (дата обращения: 01.05.2020).
2. Волков В.Э. Местное самоуправление: конституционные основания правового регулирования компетенции муниципальных образований: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. 27 с.
3. Данные реестров ТОС Хабаровского края. URL: https://guvp.khabkrai.ru/ (дата обращения: 13.06.2020).
4. Декларация о принципах местного самоуправления в государствах —участниках Содружества от 29.10.1994 // Инф. бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 1995. № 6. С. 85-89.
5. Деревскова В.М., Евдокимов К.Н. Муниципальное право России: уч. пособие / под ред. А.В. Юрковского. Иркутск, 2014. URL: https://www.elibrary.ru/item. asp?id=23372287 (дата обращения: 01.05.2020).
6. Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15.10.1985). URL: https://base.garant.ru/2540485/ (дата обращения: 01.05.2020).
7. Князев С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права // Журнал российского права. 2008. № 6. С. 11-20.
8.Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993: с изм. от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 01.05.2020).
9. Коняхин В.Г. Самович В.Ю. К вопросу о правовой природе актов представительных органов муниципальных образований // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 2. С. 9-12.
10. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ, в ред. 23.05.2020. URL:http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 01.05.2020).
11. Свирин Ю.А. Понятие местного самоуправления // Право и жизнь. 2004. № 3. URL: https://base.garant.ru/5309380/ (дата обращения: 10.06.2020).
12. Устав Хабаровского края от 30.11.1995 № 150, в ред. 18.12.2019. URL: http://docs. cntd.ru/document/995103655 (дата обращения: 10.06.2020).
13. Хабаровский край подвёл итоги развития ТОС за 2019 год // ТОС-Владиво-сток. URL: https://tosvl.ru/2019/12/24/khabkraitos (дата обращения: 10.06.2020).
