CC BY
118
ЭКОНОМИКА, СОЦИОЛОГИЯ, ПРАВО
УДК 340.132.2
И. В. Зернов, О. В. Стульникова
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ НОРМОТВОРЧЕСТВА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА ПЕНЗЫ)
Аннотация. Рассмотрены актуальные проблемы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления города Пензы. Исследованы правовые источники, регламентирующие нормотворческий процесс на территории городского округа. Показана деятельность представительного и исполнительного органов местного самоуправления города Пензы по изданию, принятию и опубликованию муниципальных правовых актов.
Ключевые слова: муниципальное нормотворчество, устав муниципального образования, муниципальный правовой акт, нормотворческий процесс, правотворчество, опубликование муниципального правового акта.
Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление на всей ее территории [1]. По мнению ректора ПГУ А. Д. Гулякова, «становление эффективно действующего местного самоуправления в современной России имеет особую значимость для стабилизации общественных отношений, так как оно выступает связующим звеном между отдельным гражданином и государством» [2]. Для воплощения в реальность данных идей необходимо сформировать действующую нормативно-правовую базу на уровне муниципальных образований, что достигается путем нормотворчества.
Сегодня в юридической науке имеются различные трактовки понятия «нормотворчество органов местного самоуправления». Например, А. В. Юсупов полагает, что нормотворчество на уровне местного самоуправления - это законченный процесс формирования и принятия новых правовых актов в рамках установленных законом процедур [3].
И. Н. Баранов сформулировал расширенное определение: «Под муниципальным нормотворчеством понимается деятельность органов местного самоуправления, направленная на принятие нормативно-правовых актов, целью которых является формирование, изменение или отмена правовых норм, имеющих общеобязательное предписание постоянного или временного характера, и применяемых однократно или многократно на территории муниципального образования в адрес неопределенного круга лиц, либо конкретного субъекта общественных отношений» [4, с. 73].
В. А. Земсков в своей статье раскрыл смысл термина «Нормотворчество в муниципальных образованиях». По его мнению, данный термин означает «самостоятельный вид нормотворческой деятельности, осуществляемый населением городских, сельских поселений и других территорий и их органами местного самоуправления» [5]. Результатом муниципального нормотворчества является правовой акт - локальный (в силу пространственной ограниченности муниципальной власти) нормативный акт, содержащий правовые нормы, обеспечиваемые возможностью государственного принуждения.
Применительно к местному самоуправлению логичнее употреблять понятие «муниципальный правовой акт». Легальное толкование данной дефиниции раскрывается в ст. 2 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой муниципальными правовыми актами признаются «решения, принятые населением, органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер» [6].
Профессора О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев отметили следующие признаки муниципальных правовых актов:
1) муниципальные правовые акты представляют собой документально оформленное решение, внешнее выражение воли населения муниципального образования;
2) муниципальные правовые акты являются средствами осуществления народом своей власти, обеспечивающими самостоятельное решение муниципальными образованиями следующих вопросов: местного значения; связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных законом органам местного самоуправления; организации деятельности органов местного самоуправления;
3) муниципальные правовые акты принимаются (издаются) непосредственно населением (на местном референдуме, сходе граждан), органами и должностными лицами местного самоуправления;
4) муниципальные правовые акты обязательны для исполнения на территории муниципального образования;
5) за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации;
6) муниципальные правовые акты устанавливают либо изменяют общеобязательные правила (нормативные правовые акты) или имеют индивидуальный характер и являются в силу этого одним из важных элементов механизма правового регулирования общественных отношений;
7) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов определяются уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законом № 131-ФЗ;
8) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Федерации;
9) муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, - уполномоченным органом государственной власти [7].
Согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6] органы местного самоуправления по вопросам местного значения, вопросам осуществления отдельных государственных полномочий могут принимать муниципальные правовые акты.
Правовыми источниками, регламентирующими нормотворчество в пределах муниципального образования - города Пензы - являются: Устав города Пензы и Регламент Пензенской городской думы.
Рассмотрим содержание данных муниципально-правовых актов.
Устав города Пензы [9] был принят Решением Пензенской городской думы от 29.01.1996. С 2005 г. действует новая редакция данного нормативно-правового акта. Последние изменения в Устав внесены 29.01.2016. Основными положениями Устава, регламентирующими нормотворчество в органах местного самоуправления1, являются: ст. 5 (вопросы местного значения г. Пензы); ст. 5.1 (муниципальные правовые акты); ст. 5.2 (порядок официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов г. Пензы); ст. 9 (основания и процедура отзыва депутата Пензенской городской думы, главы города Пензы); ст. 10 (правотворческая инициатива граждан); п. 8.4 ч. 8 ст. 11 (право внесения проектов муниципально-правовых актов органами территориального общественного самоуправления); ст. 12 (публичные слушания); ст. 20-28 (правовой статус Пензенской городской думы и главы города Пензы); ст. 31 (полномочия главы администрации г. Пензы); ст. 33 (компетенция администрации г. Пензы); ст. 103.1-103.6 (порядок формирования, утверждения и исполнения бюджета г. Пензы); ст. 108 (порядок принятия Устава города Пензы, внесения изменений и дополнений в Устав города); ст. 109 (приведение правовых актов органов местного самоуправления в соответствие с Уставом г. Пензы).
Регламент Пензенской городской думы был утвержден в 2002 г. на сессии Думы. Ныне действует новая редакция [10] данного нормативно-правового акта от 30.09.2005 (с изменениями от 29.05.2015). Регламент состоит из 28 статей, которые систематизированы в пяти главах. Основными положениями Регламента, фиксирующими нормотворчество ОМС в пределах г. Пензы, являются: ст. 8 (порядок работы сессии Думы); ст. 9 (порядок предоставления слова в прениях); ст. 10 (этика выступлений на сессии); ст. 11 (процедура голосования); ст. 11-15.1 (процедура проведения голосования); ст. 16 (порядок подготовки, внесения, рассмотрения и принятия решений Думы), ст. 22 (постоянные комиссии Думы); ст. 25 (депутатские слушания).
Нормотворческий процесс в муниципальном образовании, на наш взгляд, представляет собой деятельность специально уполномоченных на то органов местного самоуправления и должностных лиц по принятию нормативно-правовых актов муниципального значения.
В соответствии со ст. 5.1. Устава города Пензы систему муниципальных правовых актов города Пензы образуют: а) Устав города Пензы, оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме; б) решения Пензенской городской думы; в) постановления и распоряжения главы г. Пензы; г) постановления и распоряжения администрации г. Пензы; е) приказы первого заместителя и заместителей главы администрации города по вопросам, отнесенным к их компетенции; ж) приказы и распоряжения руководителей иных органов местного самоуправления города Пензы.
Процесс принятия муниципальных правовых актов на территории города Пензы можно рассмотреть на примерах нормотворческой деятельности главы г. Пензы, главы администрации г. Пензы, Пензенской городской думы.
Глава города Пензы (он же - председатель Пензенской городской думы), в соответствии с п. 1.7 ч. 1 ст. 26 Устава г. Пензы в пределах своих полномочий издает правовые акты в форме постановлений и распоряжений.
Глава администрации города Пензы в соответствии с ч. 3 ст. 31 Устава г. Пензы издает постановления администрации города по вопросам местного значения и вопро-
1 Далее - ОМС.
сам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, а также распоряжения администрации города по вопросам организации работы администрации города.
Нормотворческий процесс в Пензенской городской думе состоит из стадий, принятых на федеральном уровне законом № 131-ФЗ. Такими стадиями являются: внесение проекта правового акта на заседание сессии Пензенской городской думы, обсуждение проекта, принятие и опубликование (обнародование) муниципального правового акта.
Внесение проекта правового акта. В соответствии с ч. 1 ст. 16 Регламента1 Пензенской городской думы правом внесения в Думу проектов решений обладают: глава города, постоянные комиссии, депутаты Думы, глава администрации города Пензы, председатель Контрольно-счетной палаты города Пензы, прокурор района города Пензы. В соответствии с ч. 1 ст. 10 Устава г. Пензы2 с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается решением Пензенской городской думы и не может превышать 3 % от числа жителей г. Пензы. В соответствии с п. 8.4 ч. 8 ст. 11 органы территориального общественного самоуправления вправе вносить в органы местного самоуправления города Пензы проекты муниципальных правовых актов.
Согласно ч. 2 ст. 16 Регламента проекты решений представляются на бумажном носителе, в электронном виде и подлежат регистрации в секторе «канцелярия» общего отдела Думы. Депутаты Городской думы могут вносить проекты решений только на бумажном носителе. На основании ч. 3 ст. 16 Регламента все проекты решений представляются в Думу не позднее 30 дней до сессии. При нарушении установленных сроков представления рассмотрение соответствующего проекта решения переносится на следующую сессию.
Ко всем вносимым в Думу проектам решений согласно ч. 4 ст. 16 Регламента прикладывается лист согласования и пояснительная записка, содержащая краткое изложение существа проекта, подписанная лицом, вносящим проект решения, необходимые обоснования (справки о фактическом состоянии дел, экспертные заключения правового, экономического или иного характера, финансовые расчеты, технико-экономические обоснования, перечни объектов, иные материалы, соответствующие специфике вопроса, подлежащего рассмотрению).
Порядок оформления проектов решений Пензенской городской думы регламентирован Положением «О порядке оформления Решений Пензенской городской Думы» [11], утвержденным Решением Думы от 26.06.2009.
Рассмотрение (обсуждение) проекта муниципального правового акта. После прохождения процедуры согласования проекты решений направляются главой города, а в его отсутствие - одним из заместителей председателя Городской думы в постоянные комиссии для предварительного рассмотрения. В соответствии с ч. 10 ст. 16 Регламента по результатам рассмотрения проекта решения Думы на заседании постоянной комиссии постоянная комиссия принимает одно из следующих решений: а) включить проект решения в повестку дня очередной сессии и рекомендовать Думе принять проект решения без изменений и дополнений; б) включить проект решения в повестку дня очередной сессии и рекомендовать Думе принять проект решения с изменениями и (или) дополнениями, принятыми постоянной комиссией (в этом случае изменения и дополнения оформляются решением постоянной комиссии думы); в) включить проект решения в повестку дня очередной сессии и рекомендовать Думе отклонить проект решения. Рассмотренные на заседаниях постоянных комиссий проекты решений Городской думы с реше-
1 Далее - Регламента.
2 Далее - Устава.
ниями постоянных комиссий направляются в организационный отдел Думы не позднее восьми дней до дня проведения сессии. Рассмотрение проектов решений Думы на сессиях Осуществляется в одном, двух или более чтениях. Депутаты имеют право внести поправки в проект решения Думы во время рассмотрения вопроса на сессии Думы. После рассмотрения поправок текст проекта решения ставится на голосование в целом.
Опубликование и вступление в силу принятого муниципального правового акта. Порядок официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов города Пензы регламентируется статьей 5.2 Устава г. Пензы. Муниципальные правовые акты вступают в силу со дня их подписания, если иное не определено в самом акте. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Официальным опубликованием (обнародованием) муниципальных правовых актов является публикация их полного текста в печатном средстве массовой информации, определенном каждым органом местного самоуправления для официального опубликования муниципальных правовых актов в соответствии с действующим законодательством. Например, в соответствии с Постановлением администрации г. Пензы «Об определении печатного издания для официального опубликования муниципальных правовых актов администрации города Пензы» [11], газета «Муниципальные ведомости. Пенза» определена печатным изданием, в котором официально публикуются муниципальные правовые акты администрации г. Пензы и акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Наряду с официальными источниками опубликования муниципальных правовых актов существуют и альтернативные источники опубликования. Одним из альтернативных источников является официальный интернет-портал (сайт) Пензенской городской думы. На нем размещены: Устав г. Пензы, Регламент Пензенской городской думы, решения и проекты решений Пензенской городской думы, нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок обжалования решений Городской думы [12]. Кроме того, на сайте размещена информация о деятельности Пензенской городской думы и контакты для обращения граждан по вопросам местного значения. Другим альтернативным источником является официальный сайт администрации города Пензы. На нем размещаются постановления Администрации по вопросам местного значения, приказы и проекты приказов иных органов местного самоуправления г. Пензы, отчеты должностных лиц органов местного самоуправления г. Пензы [13].
Необходимо отметить, что муниципальные нормативные правовые акты подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Порядок организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Пензенской области установлен законом Пензенской области «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Пензенской области» [14].
Следует отметить, что в настоящее время существуют проблемы в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления на территории Пензы. Одной из проблем является отсутствие в юридической науке и практике единого понятия «нормотворчество органов местного самоуправления». Другой - отсутствие в законодательстве РФ определения терминов «опубликование» и «обнародование». В некоторых случаях термины «опубликование» и «обнародование» рассматриваются как синонимы. Например, в ч. 2 ст. 5.2 Устава г. Пензы сказано, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Иные муниципальные правовые акты подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в случаях, предусмотренных федераль-
ными законами, решениями Пензенской городской думы или самим муниципальным правовым актом. При этом отсутствует информация о печатном издании, публикация в котором считается официальной. Еще одной проблемой является недостаточная осведомленность жителей города Пензы о нормотворческой деятельности органов местного самоуправления: люди не должным образом знают о деятельности администрации Пензы и Городской думы, часто путают и не различают их. Для ликвидации данных проблем необходимо вести правовое просвещение граждан путем выступлений муниципальных служащих и депутатов по радио и телевидению с целью более детального освещения деятельности муниципальных органов, занимающихся нормотворчеством. Также предлагаем ввести в бесплатных газетах отдельную колонку для информирования граждан о появлении новых нормативно-правовых актов, касающихся социального обеспечения граждан, и по иным вопросам.
Таким образом, на территории города Пензы существует сложившаяся система нормативно-правовых актов, регулирующих нормотворческую деятельность органов местного самоуправления. Нормотворчество осуществляется различными муниципальными органами и должностными лицами. Кроме того, не исключена возможность участия в процессе издания муниципально-правовых актов инициативной группы граждан и органов территориального общественного самоуправления населения г. Пензы.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.
2. Гуляков, А. Д. К проблеме создания модели развития местного самоуправления в современной России / А. Д. Гуляков // Труды Международного симпозиума Надежность и качество. -2013. - Т. 2. - С. 404-407.
3. Юсупов, А. В. Нормотворчество на уровне местного самоуправления [Текст] : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Юсупов Андрей Витальевич. - Волгоград, 2004. - С. 16.
4. Баранов, И. Н. К вопросу о нормотворчестве в деятельности органов местного самоуправления / И. Н. Баранов // Апробация. - 2014. - № 5 (20). - С. 72-74.
5. Земсков, В. А. Нормотворчество как форма участия органов местного самоуправления в реализации государственных функций / В. А. Земсков // Вестник Владимирского юридического института. - 2008. - № 4. - С. 140-141.
6. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
7. Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации : учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - 3-е изд., перераб. и доп. - М. : Проспект, 2013. - С. 382-383.
8. Устав города Пензы (принят Решением Пензенской городской Думы от 30.06.2005 № 130-12/4) // Пензенские губернские ведомости. - 2005. - 15 сент. - № 20.
9. Решение Пензенской городской Думы от 25 октября 2002 г. № 342/26 «О Регламенте Пензенской городской Думы». - URL: http://penza7.c0m/2002/10/25/i53085
10. Решение Пензенской городской Думы от 26 июня 2009 г. № 106-7/5 «Об утверждении Положения «О порядке оформления проектов решений Пензенской городской Думы» // Пензенские губернские ведомости. - 2009. - 14 июля.- № 48.
11. Постановление Администрации г. Пензы от 04.02.2014 № 97 (ред. от 18.04.2014) «Об определении печатного издания для официального опубликования муниципальных правовых актов администрации города Пензы» // Муниципальные ведомости. Пенза. - 2014. - 7 февр.- № 6.
12. Официальный сайт Пензенской городской Думы. - URL: http://pgduma.ru/
13. Официальный сайт Администрации города Пензы. - URL: http://www.penza-gorod.ru/
14. Закон Пензенской области от 01.11.2008 № 1613-ЗПО «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Пензенской области» (принят ЗС Пензенской области 31.10.2008) // Ведомости Законодательного собрания Пензенской области. - 2008. - № 9.
Зернов Илья Владимирович Zernov Il'ya Vladimirovich
студент, student,
Пензенский государственный университет Penza State University E-mail: [email protected]
Стульникова Ольга Васильевна
кандидат юридических наук, доцент, кафедра государственно-правовых дисциплин, Пензенский государственный университет E-mail: [email protected]
Stul'nikova Ol'ga Vasil'evna
candidate of juridical sciences, associate professor, sub-department of state and legal disciplines, Penza State University
УДК 340.132.2 Зернов, И. В.
Актуальные проблемы нормотворчества органов местного самоуправления (на примере города Пензы) / И. В. Зернов, О. В. Стульникова // Вестник Пензенского государственного университета. - 2016. -№ 3 (15). - C. 34-40.
