CC BY
49
ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
Артемова А.Ю.1
ПОРЯДОК ОПУБЛИКОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПРАКТИКИ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
Право органов местного самоуправления на осуществление нормотворчества коренится в его социальной природе и юридически закрепляется в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ, однако практику его реализации интересно проанализировать на примере нескольких муниципальных образований Российской Федерации, в которых порядок опубликования нормативно-правовых актов непосредственно отражен в местном законодательстве. Для этого необходимо провести синхронное нормативное сравнение порядка официального опубликования нормативно-правовых актов органов местного самоуправления.
В соответствии со статьей 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. муниципальные правовые акты будут вступать в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за
1 Артемова Александра Юрьевна - магистрант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
В статье представлен синхронный сравнительно-правовой анализ порядка опубликования нормативно-правовых актов органами местного самоуправления в Российской Федерации. Ключевые слова: опубликование нормативно-правового акта, органы местного самоуправления, муниципальное образование.
Artemova A. Comparative legal analysis of the order of the publication of regulations by local authorities in Russian Federation
The article is devoted to the comparative-law analysis of legal rules for publication of regulations by local authorities in the Russian Federation.
Keywords: publication of a regulatory act, local governments, municipality.
исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. В части 3 указанной статьи особо отмечается, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан.
Во-первых, в уставе муниципального образования должен быть установлен порядок опубликования и вступления в силу для всех принимаемых в этом образовании актов (за исключением актов о налогах и сборах). Во-вторых, устанавливаемый порядок опубликования должен обеспечивать возможность ознакомления с принимаемым актом граждан, что подразумевает, в частности, вступление акта в силу по истечении некоторого промежутка времени с момента опубликования. Если акт вступает в силу с момента опубликования или с момента подписания, такая возможность не обеспечивается. Акт будет действовать, но граждане в силу ряда объективных обстоятельств не всегда смогут ознакомиться с текстом нормативного акта сразу после его опубликования.
Следует особо подчеркнуть, что в части 3 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. речь идет об обеспечении возможности ознакомления граждан со всеми актами, принимаемыми в муниципальном образовании, а не только с теми, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина. Анализ уставов муниципальных образований выявляет несоответствия их содержания требованиям, предъявляемым статьей 47 указанного закона, поэтому после 1 января 2009 г. в них необходимо будет внести изменения.
Так, в пункте 2 статьи 16 устава г. Железнодорожный Московской области содержится норма, согласно которой глава города по вопросам своей компетенции издает постановления и распоряжения, вступающие в силу с момента их подписания, если иное не установлено в самом постановлении (распоряжении). В статье 23 данного устава указано, что нормативные правовые акты принимаются Советом депутатов г.
Железнодорожный в форме решений и подписываются главой города в течение пяти рабочих дней со дня их принятия. Решения Совета депутатов города вступают в силу с момента их подписания, если иное не установлено самим решением. Решения Совета депутатов, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования)1.
Статья 29 устава г, Дубны Московской области закрепляет, что по вопросам своей компетенции глава города издает правовые акты; постановления -нормативные акты и распоряжения - ненормативные акты, которые вступают в силу с момента их подписания, если иное не установлено в самом постановлении (распоряжении), в уставе, в федеральных законах и законах Московской области. Постановления главы города, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
В соответствии со статьей 22 устава г. Дубны решения Совета депутатов этого города вступают в силу с даты их подписания главой города, если иной срок не установлен уставом или самим решением. Те решения, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Практически идентичные нормы содержатся в уставах г. Реутов2' г. Королев3 и целого ряда других муниципальных образований.
Между тем, подобное урегулирование вопросов официального опубликования нельзя назвать удачным. Во-первых, как правило, четко не определена дата вступления в силу нормативно-правового акта, поскольку фраза «вступает в силу после официального опубликования», содержащаяся во многих уставах, слишком расплывчата. Вступление в силу может быть на следующий за опубликованием день, через неделю, десять дней и т.д.
1 Устав муниципального образования «Город Железнодорожный Московской области» от 8 сентября 2000 г. // Правовая система «Гарант». Текст документа официально опубликован не был.
2 См. ст. 27 Устава муниципального образования «Город Реутов Московской области Российской Федерации» от 4 мая 2000 г. Реутов, 2 июня 2000. № 22.
3 См. ст. 18 Устава города Королева Московской области от 22 марта 2000 г. // Правовая система «Гарант». Текст документа официально опубликован не был.
В уставах некоторых муниципальных образований можно встретить норму, согласно которой нормативные правовые акты органов и выборного должностного лица местного самоуправления, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, вступают в силу со дня официального опубликовани 1 Такая формулировка представляется более удачной, поскольку позволяет с большей определенностью говорить о моменте официального опубликования. В то же время вступление в силу со дня опубликования не дает гражданам времени для ознакомления с изданным актом. Во-вторых, в уставах муниципальных образований не содержится норм о печатном органе, публикация в котором считалась бы официальной. Исключением, пожалуй, является устав г. Королев, из анализа которого можно сделать вывод о том, что официальным изданием является газета «Калининградская правда», поскольку устав города и решения, принятые на референдуме должны быть опубликованы именно там2. Данные сведения уместились бы в одном предложении и существенно облегчили процесс правоприменения, способствовали бы распространению правовой информации.
Одной из основных бед местного самоуправления является отсутствие должного финансирования. Поэтому органы менее крупных муниципальных образований не имеют достаточно средств и возможностей для содержания специального официального печатного издания, в котором бы публиковались нормативные акты. В таких случаях органы местного самоуправления вынуждены искать другие пути доведения содержания нормативных актов до сведения граждан. Одним из таких путей может стать вывешивание текстов актов в людных местах, как правило, возле здания администрации. Такой способ порождает ряд практических трудностей. К примеру, будет сложно определить момент официального опубликования. Кроме того, вызывает большие сомнения предположение о том, что люди будут ходить каждый день к администрации города, чтобы узнать, не появился ли какой-нибудь
1 См.: ч.4 ст. 3 Устава муниципального образования «Нюрбинский улус (район) республики Саха (Якутия)» // Огни Нюрбы. 10 декабря 2002.
2 См.: ст. 8.7, 24.2 Устава города Королева Московской области от 22 марта 2000 г// Правовая система Гарант. Текст документа официально опубликован не был.
новый нормативный акт, следовательно, многие не будут ознакомлены с содержанием принимаемых актов.
Уставы многих муниципальных образований содержат нормы, предусматривающие возможность народного обсуждения проектов нормативно-правовых актов, к примеру, в уставе муниципального образования «Город Якутск» этим вопросам отведена целая статья, согласно которой народное обсуждение осуществляется путем сбора, обобщения и учета поступивших от населения в органы местного самоуправления предложений и замечаний по проектам решений, опубликованным в средствах массовой информации с целью выявления мнения населення1. Однако, народное обсуждение проводится только в том случае, если городское Собрание депутатов сочтет это необходимым. Как показывает практика, народные избранники не видят особой надобности в широком обсуждении принимаемых ими актов.
Также следует отметить, что источником официального обнародования (опубликования) нормативных правовых актов органов местного самоуправления может являться их оглашение на открытых собраниях граждан поселения, публикуются в СМИ или размещение на интернет-сайте муниципального образования (например, Манычское сельское поселение Ростовской области)2.
Схематично можно выделить 4 основных способа определения СМИ органами местного самоуправления для публикации сведений: учредили СМИ; определили СМИ нормативным актом; определили СМИ на торгах; определили СМИ иным образом. Решение об учреждении СМИ принимает орган местного самоуправления, оформляет соответствующим актом. Процедура вполне понятная. Регламентируется Уставом соответствующего муниципального образования. Например, Устав муниципального образования «Город Калуга», в котором сказано, что все нормативные
1 См.: ст.18 Устава муниципального образования «город Якутск» от 22 января 2003 г. // Эхо Столицы, 28 января 2003 г., №12.
2 См.: ч.1 ст.4 Положения об обнародовании нормативных правовых актов муниципального образования «Манычское сельское поселение» (о порядке ознакомления граждан с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в муниципальном образовании «Манычское сельское поселение») от 17.01.2011 г №71 // http://manych.org/
правовые акты Думы и Городского Головы публикуются (обнародуются) в течение 10 дней после их подписания Городским Головой. Официальным опубликованием нормативного правового акта является первая его публикация в печатном средстве массовой информации, учрежденном Управой и (или) Думой1'
В соответствии со статьей 19 Устава муниципального образования "Северодвинск" было устанавливается, что официальным опубликованием решений Совета депутатов Северодвинска является их опубликование в газете "Северный рабочий" и (или) газете "Вечерний Северодвинск", и (или) бюллетене нормативно-правовых актов МО "Северодвинск" "Вполне официально", утвержденном для издания официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов органов местного самоуправления.
В целях установления порядка официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, а также актов ненормативного характера, принимаемых главой города Владимира, на основании п. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, ст. 43 - 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 24, п. 4, 40, 41, 44 Устава муниципального образования город Владимир и в соответствии с решением конкурсной комиссии администрации города Владимира по размещению муниципального заказа от 04.10.2007 было установлено, что датой издания постановления или распоряжения главы города Владимира считается день их подписания главой города. Постановления и распоряжения главы города Владимира, затрагивающие права, свободы и обязанности гражданина, а также носящие нормативный характер в отношении физических и юридических лиц, подлежат обязательному официальному опубликованию в течение 10 дней после дня их издания. Официальным опубликованием постановления или распоряжения главы города считается первая публикация текста документа в газете "Перископ", выигравшей открытый конкурс на размещение
1 Ст. 47 Устава муниципального образования «Город Калуга» от 5 декабря 2000 г. //http://www.protown.ru/russia/city/articles/articles_1118.html
муниципального заказа на публикацию официальных документов г. Владимира. В этой ситуации объявляются торги на публикацию информации в СМИ, на период, скажем 1 год. Тот, кто эти торги выиграет то и будет публиковать информацию как официальное СМИ. Однако в данном случае очень сложно определить объем публикаций, так как неизвестно не количество ни объем актов публикуемых в СМИ.
Попытаемся обобщить сказанное и изложить точку зрения на оплату СМИ публикаций обязательных сведений. Итак, в соответствии с 131-Ф3 у органов местного самоуправления есть две возможности публиковать информацию: либо учреждать, либо не учреждать СМИ. При этом есть право определить порядок публикации нормативных актов в уставе муниципального образования. Но все эти правомочия должны корреспондироваться с бюджетным законодательством, потому что, как правило, за публикуемую информацию нужно платить. Как платить? По смете расходов, субсидией или оплатой за услуги для муниципальных нужд -решать соответствующему муниципальному образованию, в зависимости от реализуемого правомочия.
Таким образом, на основе вышесказанного можно сделать вывод о том, что проблема нормотворчества муниципальных образований в целом и опубликования актов органов местного самоуправления в частности имеет важное, прежде всего, практическое значение и с точки зрения развития, совершенствования современного нормативно-правового регулирования, и в плане решения конкретных вопросов местного значения, создания эффективных механизмов реализации полномочий местного самоуправления.
□□□□
