CC BY
60
УДК: 340.13
ББК: 67.0
Канунникова Д.М., Куракина С.И.
МУНИЦИПАЛЬНОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО В ПЕРМСКОМ КРАЕ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
Kanunnikova D.M., Kurakina S.I.
MUNICIPAL REGISTRATION IN THE PERM REGION: CURRENT STATE, PROBLEMS AND PROSPECTS FOR DEVELOPMENT
Ключевые слова: правотворческая деятельность, правотворчество, муниципальное нормотворчество, дефекты нормотворчества, цифровизация, экспертные системы.
Keywords: lawmaking, lawmaking, municipal rulemaking, rulemaking defects, digitalization, expert systems.
Аннотация: доля муниципальных нормативных правовых актов в общем массиве российского законодательства является преобладающей. При этом качество муниципальных нормативных правовых актов зачастую остается невысоким. Статистические данные, подготовленные отделом по ведению Регистра муниципальных правовых актов правового департамента администрации губернатора Пермского края, свидетельствуют о том, что назрела теоретическая и практическая потребность в тщательном исследовании деятельности по предупреждению, выявлению и устранению дефектов муниципальных правовых актов, а также поиску современного способа решения проблемы их низкого качества.
В статье оценивается состояние муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления Пермского края, акцентируется внимание на наиболее распространённых дефектах муниципальных правовых актов, выявляемых в результате проведения юридической экспертизы. Авторы приходят к выводу о том, что решение проблемы муниципального нормотворчества не может осуществляться за счет типовых форм нормативных правовых актов органов местного самоуправления; в условиях цифровизации общества предлагается перспективный вариант решения проблемы через создание единой экспертной системы для муниципального нормотворчества.
Abstract: the share of municipal normative legal acts in the total body of Russian legislation is predominant. However, the quality of municipal regulations often remains low. Statistical data prepared by the Department for maintaining the Register of municipal legal acts of the legal Department Of the administration of the Governor of the Perm region, indicate that there is a theoretical and practical need for a thorough study of the prevention, detection and elimination of defects in municipal legal acts, as well as the search for a modern way to solve the problem of their poor quality.
The article assesses the state of municipal legal acts adopted by local authorities of the Perm region, focuses on the most common defects of municipal legal acts identified as a result of legal expertise. The authors come to the conclusion that the solution of the problem of municipal rulemaking cannot be carried out at the expense of standard forms of normative legal acts of local self-government bodies; in the conditions of digitalization of society, a promising solution to the problem is proposed through the creation of a unified Expert System for municipal rulemaking.
Проблемы качества и законности принимаемых муниципальных нормативных правовых актов в последнее время все чаще становятся темой практических обсуждений.
Действующим законодательством
определено, что одним из важных требований, предъявляемых к муниципальным правовым актам, является их соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным
правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации1.
В научной литературе высказываются различные подходы к определению параметров качества «нормативного правового акта»2. В большей степени встречается определение критерия качества нормативного акта в двух значениях: «социальная адекватность» и «юридическая адекватность».
Мера качества социальной адекватности отражается в способности нормативного правового акта отображать объективно обусловленные потребности и интересы людей, их ценности и приоритеты3. Юридическая адекватность отражает соответствие нормативного правового акта правилам юридической техники: содержательным, логическим, структурным, языковым, формальным, процедурным правилам.
Исходя из этого, выделяются две большие группы дефектов нормативных правовых актов. Первую группу составляют дефекты социальной неадекватности, во вторую группу входят дефекты, образованные вследствие нарушения правил юридической техники при подготовке правового акта.
О проблемах низкого качества муниципальных правовых актов в Пермском крае свидетельствует статистика и результаты мониторинга состояния муниципальных нормативных правовых актов Пермского
1 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 2003. 8 октября. N 202.
2 К примеру, Ю.А. Тихомиров качество нормативных правовых актов связывает со следующими критериями: адекватное отражение потребности общества, правильное определение предмета регулирования и цели принятия нормативных правовых актов; правильный выбор формы акта; нормативный правовой акт должен рассматриваться как результат правового разрешения социальной проблемы; необходимость предвидения правовых последствий, рисков и возможных социальных отклонений, которые могут быть вызваны принятием нормативного правового акта
3 Поляков С.Б., Сидоренко А.И., Кондакова Л.В., Никитенко М.Ю., Романова А.А. Мониторинг правоприменения: уч. пособие. Перм. гос. нац. исслед. ун-т. - Пермь, 2017. С. 104-155.
края, подготовленные отделом по ведению Регистра муниципальных правовых актов правового департамента администрации губернатора Пермского края в рамках деятельности по ведению Регистра муниципальных правовых актов Пермского края (далее - Регистр).
Для анализа состояния муниципального нормотворчества в Пермском крае было отобрано 700 муниципальных нормативных правовых актов, включенных в Регистр, а также экспертные заключения на них, подготовленные специалистами отдела.
Анализ представлен в таблице 1.
В соответствии с Указом губернатора Пермского края «Об утверждении Порядка проведения юридической экспертизы муни-
4
ципальных нормативных правовых актов» , помимо анализа положений муниципальных нормативных правовых актов на соответствие действующему законодательству, проверятся текст актов на соблюдение правил юридической техники. Поскольку исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями по проведению антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов, то при проведении юридической экспертизы выявленные в муниципальных актах положения, содержащие признаки коррупциогенных факторов, оформляются в экспертных заключениях как ошибки юридико-технического характера с рекомендациями органам местного самоуправления по их устранению.
4 Указ губернатора Пермского края от 14.04.2010 № 19 «Об утверждении Порядка проведения юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов» // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2010. 19 апреля. N15.
Таблица 1 - Состояние муниципального нормотворчества в Пермском крае
№ п/п Сферы правового регулирования отобранных муниципальных нормативных правовых актов, включенных в Регистр Общее количество МНПА, проверенных на соответствие действующему законодательству Количество МНПА, в которых выявлены противоречия действующему законодательству
1 Местное налогообложение (налог на имущество физических лиц и земельный налог) 390 295
2 Муниципальный контроль (земельный, жилищный, контроль за сохранностью автомобильных дорог) 150 110
3 Благоустройство территории муниципального образования 35 35
4 Правила землепользования и застройки территории муниципального образования 10 10
5 Административные регламенты по предоставлению муниципальных услуг 80 40
6 Переданные государственные полномочия 35 20
Итого: 700 510
По результатам проведенного анализа экспертных заключений о несоответствии муниципальных нормативных правовых актов действующему законодательству все выявленные дефекты условно можно разделить в три группы: первую группу составляют нарушения компетенции органов местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов, вторую -ошибки, вызванные нарушением принципа иерархии юридических норм, третью -ошибки в результате несоблюдения правил юридической техники.
1. Нарушение компетенции органов местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов
Данный вид дефекта проявляется в некомпетентном регулировании определенных правоотношений, которые в силу требований действующего законодательства должны быть урегулированы нормативным правовым актом иного органа местного самоуправления или нормативным актом регионального или федерального уровня.
Например, в муниципальном акте выявлено следующее положение: «Министерство сельского хозяйства и продовольствия Пермского края в течение 6 рабочих дней с даты предоставления документов проверяет
сведения о главе крестьянского (фермерского) хозяйства.. .»\
В соответствии с Законом Пермского края от 07.09.2007 № 107-ПК «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края» Правительство Пермского края утверждает положение о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Пермского края, в котором устанавливаются полномочия органа2.
Таким образом, установив в муниципальном нормативном правовом акте полномочие министерства Пермского края, орган местного самоуправления вторгается в компетенцию Правительства Пермского края.
Причиной такого дефекта является копирование текста из постановления Правительства Пермского края, в котором уста-
1 Постановление администрации Чусовского муниципального района от 11.07.2014 № 891 «О порядке предоставления государственной поддержки кредитования малых форм хозяйствования Чусовского муниципального района» [Электронный ресурс] // URL: https://base.garant.ru/32709992/ (дата обращения: 10.01.2020)
2 Закон Пермского края от 07.09.2007 № 107-ПК «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края» // Собрание законодательства Пермского края. 2007. 31 октября. №10.
навливается полномочие Министерства сельского хозяйства и продовольствия Пермского края в части контроля расходования субсидии, предоставленной для поддержки сельскохозяйственного производ-ства1.
Также данный вид дефекта был выявлен в ряде муниципальных актах, утверждающих Положение о муниципальном жилищном контроле на территории муниципального образования. Выражается этот дефект тем, что в муниципальном акте определяется компетенция органа государственного жилищного контроля при осуществлении им государственного контроля (надзора).
Вместе с тем компетенция деятельности органа государственного контроля (надзора) при осуществлении государственного жилищного контроля (надзора) устанавливается Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Жилищным кодексом Российской Федерации .
В связи с этим органу местного самоуправления по итогам экспертизы может быть рекомендовано исключить из нормативного акта положения, касающиеся полномочий органа государственного контроля при осуществлении им государственного жилищного контроля.
1 Постановление Правительства Пермского края от 15.07.2013 № 904-п «Об утверждении Порядка предоставления и использования субвенций из бюджета Пермского края бюджетам муниципальных районов, городских округов Пермского края для осуществления отдельных государственных полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства, Порядка предоставления субвенций на расходы, необходимые органам местного самоуправления Пермского края для администрирования отдельных государственных полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства, Правил расходования субвенций для осуществления отдельных государственных полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства» // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2013. 17 июля. приложение к N 27.
2 Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ // Российская газета. 2005. 12 января. N 1.
2. Вторая группа - ошибки, вызванные нарушением принципа иерархии юридических норм.
Данный вид дефекта может выражаться в следующих нарушениях:
Во-первых, в нарушении порядка и формы принятия муниципальных нормативных правовых актов.
Чаще всего это проявляется при нарушении процедуры принятия нормативных правовых актов. Так, согласно части 13 статьи 35 Федерального № 131-Ф3 нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования.
Большое количество этого вида дефекта выявилось в актах местного налогообложения, где решения представительного органа подписаны или только председателем представительного органа или только главой муниципального образования (не берутся в расчет случаи, когда глава сельского поселения является председателем представительного органа и возглавляет местную администрацию).
Во-вторых, в нарушении условий и порядка вступления в силу нормативного правового акта. Это одна из самых распространенных ошибок, допускаемых органами местного самоуправления.
Так, в части 1 статьи 47 Федерального закона № 131 -ФЗ определен порядок вступления муниципальных правовых актов, в соответствии с которым муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 5 Налогового кодекса РФ акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее, чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1 -го числа очередного налогового периода по соответ-
ствующему налогу .
В нарушение этого требования выявлен ряд муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих налоги в муниципальных образованиях, которые содержали иной порядок вступления таких актов в силу.
Например, Положение о земельном налоге на территории Архангельского сельского поселения содержало норму, в соответствии с которой решение вступало в силу по истечении месяца со дня его официального опубликования. При этом в соответствии с налоговым законодательством решение должно вступить в силу с 1 января 2019 года2.
Или же встречается в муниципальных актах такое положение, что решение вступает в силу с момента его официального об-народования3.
Кроме того, условием вступления в силу налоговых актов является их обязательное опубликование. Между тем, в ряде муниципальных актах идет подмена понятий «опубликование» и «обнародование».
Федеральным законом № 131-Ф3 предусмотрено два способа доведения содержания муниципальных правовых актов до всеобщего сведения, которые определяются уставом муниципального образования: официальное опубликование (обязательно печатное средство массовой информации) или обнародование (официальный сайт муниципального образования, стенды в библиотечной сети и т.д.).
Поэтому размещение текста нормативного правового акта об установлении местного налога только на сайте муниципального образования ведет к нарушению
1 Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // Российская газета. 1998. 6 августа. N 148-149.
2 Решение Совета депутатов Архангельского сельского поселения от 27.07.2018 № 55 «Об утверждении Положения о земельном налоге на территории Архангельского сельского поселения» [Электронный ресурс] // URL: http://usva.permarea.ru/ arhangelskoe (Дата обращения: 10.01.2020).
3 Решение Думы Павловского городского поселе-
ния от 23.08.2018 № 237 «Об установлении земельного налога на территории Павловского городского поселения» [Электронный ресурс] // URL: http://ocherskiy.ru/pavlovskoe-gp/ (Дата обращения:
10.01.2020).
выполнения условий вступления правового акта в силу.
Аналогичные ошибки допускаются при принятии муниципальных актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, которые вступают в силу после их официального опубликования (обнародования)4.
А в административном регламенте по осуществлению муниципального жилищного контроля на территории Сейвинского сельского поселения пункт 3 вообще обозначает, что «постановление вступает в силу с момента его подписания» 5.
В-третьих, в необоснованном придании муниципальному нормативному правовому акту действия обратной силы.
В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые налоги, сборы, повышающие налоговые ставки, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют.
Между тем, ряд муниципальных образований Пермского края в течение налогового периода повысили ставку налога на имущество физических лиц или отменили льготу для определенной категории граждан и придали этим решениям обратную силу.
Например, решение Совета депутатов Кипринского сельского поселения «О внесении изменений в решение Совета депутатов Кипринского сельского поселения от 03.10.2017 № 50 «Об установлении земельного
Постановление администрации Чусовского муниципального района от 11.07.2014 № 891 «О порядке предоставления государственной поддержки кредитования малых форм хозяйствования Чусовского муниципального района» // (Текст официально опубликован не был).
5 Постановлением администрации Сейвинского сельского поселения Гайнского муниципального района от 17.04.2017 № 29 «Об утверждении административного регламента по осуществлению муниципального жилищного контроля на территории Сейвинского сельского поселения» [Электронный ресурс] // URL: http://www.gainy.ru/page/691/ (Дата обращения: 10.01.2020).
налога на территории Кипринского сельского поселения», в котором увеличивается налоговая ставка, вступает в силу после опубликования и применяется в отношении налоговых периодов, начиная с 2018 года1.
Следующий пример показывает некорректность установления обратной силы нормативного акта в случае, когда частью 4 статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации это предусмотрено.
Так, в решении Совета депутатов Александровского городского поселения «О предоставлении налоговой льготы по оплате земельного налога добровольным народным дружинникам» установлено, что решение вступает в силу с 1 января 2018 года, но не ранее чем по истечении месяца со дня его официального опубликования в районной газете2. В данном случае нарушен порядок вступления правового акта в силу, а также использована некорректная формулировка придания нормативному правовому акту силы.
В такой ситуации органу местного самоуправления корректно было бы применить формулировку «распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 1 января 2018 года».
В-четвертых, установление в муниципальном нормативном правовом акте дополнительных по сравнению с федеральным законодательством обязанностей для субъектов правоотношений.
Например, с 2018 года в пункте 6 статьи 407 Налогового кодекса Российской Федерации вступили в силу изменения, в соответствии с которыми физические лица, имеющие право на налоговые льготы, установленные законодательством о налогах и сборах, представляют в налоговый орган по своему выбору заявление о предоставлении
1 Решение Совета депутатов Кипринского сельского поселения от 03.06.2018 № 20 «О внесении изменений в решение Совета депутатов Кипринского сельского поселения от 03.010.2017 № 50 «Об установлении земельного налога на территории Киприн-ского сельского поселения» (утратило силу) // (Текст официально опубликован не был).
2 Решение Совета депутатов Александровского городского поселения от 17.07.2018 № 41 «О предоставлении налоговой льготы по оплате земельного налога добровольным народным дружинникам»
(утратило силу) // (Текст официально опубликован не был).
налоговой льготы, а также вправе представить документы, подтверждающие право налогоплательщика на налоговую льготу.
То есть согласно налоговому законодательству налогоплательщик с 2018 года вправе представить документы, подтверждающие право на налоговую льготу.
После вступления в силу изменений Налогового кодекса Российской Федерации органами местного самоуправления было принято достаточное количество нормативных правовых актов, устанавливающих обязанность, а не право налогоплательщиков вместе с заявлением предоставлять в налоговый орган документы, подтверждающие право налогоплательщика на налоговую льготу.
В-пятых, встречается и такой вид дефекта как необоснованное ограничение для субъектов правоотношений прав или обязанностей, перечень которых предусмотрен федеральным законодательством.
Например, в административном регламенте исполнения муниципальной функции «Осуществление муниципального жилищного контроля на территории Осинско-го городского поселения» установлен перечень обязанностей должностных лиц уполномоченного органа местного самоуправления при проведении ими внеплановой выездной проверки, в котором не учтена обязанность проверяющих предъявить субъекту проверки копию документа о согласовании с органом прокуратуры проведения проверки [19]. Данное требование закреплено в части 5 статьи 10 и пункте 4 статьи 18 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»3.
В этом же муниципальном правовом акте не установлено право юридических лиц и индивидуальных предпринимателей направлять документы в орган муниципального жилищного контроля в форме элек-
3 Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Российская газета. 2008. 30 декабря. N 266.
тронных документов, при этом данная возможность закреплено частью 6 статьи 11 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Также к этому виду дефектов можно отнести установление права должностных лиц органов местного самоуправления на совершение каких-либо действий в то самое время, как действующим законодательством данные действия отнесены к обязанностям должностных лиц.
В-шестых, установление отличного от федерального и регионального законодательства срока на реализацию права.
В соответствии с частью 1 статьи 409 Налогового кодекса Российской Федерации налог на имущество физических лиц подлежит уплате налогоплательщиками в срок не позднее 1 декабря года, следующего за истекшим налоговым периодом.
В решении, устанавливающему налог на имущество физических лиц, определен срок уплаты налога на имущество физических лиц 1 декабря года, следующего за истекшим налоговым периодом, что влечет к ограничению права налогоплательщиков по уплате налога на имущество физических лиц до 1 декабря года, следующего за истекшим налоговым периодом.
Административным регламентом по предоставлению муниципальной услуги «Утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории», утвержденным постановлением администрации Очерского муниципального района, установлено, что жалоба, поступившая в орган, предоставляющий муниципальную услугу, подлежит рассмотрению в течение 30 рабочих дней со дня ее регистрации, а в случаях обжалования отказа органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо должностных лиц, муниципальных служащих в приеме документов у заявителя либо в исправлении допущенных опечаток и ошибок или в случае обжалования заявителем нарушения установленного срока таких исправлений, жалоба рассматривается в течение 15 рабочих дней со
дня ее регистрации .
В соответствии с частью 6 статьи 11.2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» жалоба, поступившая в орган, предоставляющий муниципальную услугу, многофункциональный центр, учредителю многофункционального центра либо в вышестоящий орган (при его наличии), подлежит рассмотрению в течение 15 рабочих дней со дня ее регистрации, а в случае обжалования отказа в приеме документов у заявителя либо в исправлении допущенных опечаток и ошибок или в случае обжалования нарушения установленного срока таких исправлений - в течение 5 рабочих дней со дня ее регистрации2В - седьмых, применение утратившей силу, «устаревшей» терминологии в тексте нормативного правового акта.
Данный вид дефекта образуется чаще всего в случаях изменения законодательства и дальнейшего неприведения правового акта в соответствие с этими изменениями.
К примеру, в правилах благоустрой-ствах г. Перми установлено, что правом на заключение договора на разработку документации по планировке территории приобретают победители конкурса на право выполнения муниципального заказа3. Действующее законодательство о контрактной системе не предусматривает проведение конкурса на право выполнения муниципального заказа. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предметом граждан-
1 Постановление администрации Очерского муниципального района Пермского края от 12.01.2017 № 6 «Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории» // Текст официально опубликован не был.
2 Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»// Российская газета. 2010. 30 июля. N 168.
3 Решение Пермской городской Думы от 26.06.2007 № 143 «Об утверждении правил благо-устройствах города Перми» // Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь. 2007. 10 июля. № 48.
ско-правового договора, заключаемого от имени муниципального образования, является поставка товара, выполнение работы, оказание услуги1.
В пункте 3.6 Правил содержания и благоустройства территорий населенных пунктов Гайнского муниципального района определено, что организации, работающие круглосуточно и связанные с обслуживанием населения (гостиница, почта, скорая медицинская помощь, милиция и др.), обязаны обеспечивать световую рекламу в течение всего темного времени суток . Между тем, в связи с вступлением в силу с 1 марта 2011 года Федерального закона «О полиции» термин «милиция» заменен на «полицию».
В-восьмых, раскрытие термина через определение, не соответствующее действующему законодательству.
Показательным примером данного дефекта является установление в правилах землепользования и застройки Губахинско-го городского округа определения «многоквартирный жилой дом».
Согласно постановлению Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом» многоквартирным домом признается совокупность двух и более квартир, имеющих самостоятельные выходы либо на земельный участок, прилегающий к жилому дому, либо в помещения общего пользования в таком доме3.
1 Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. 2013. N 80. 12 апреля.
2 Решение Земского собрания Гайнского муниципального района от 26.09.2007 № 171 «Об утверждении Правил содержания и благоустройства территорий населенных пунктов Гайнского муниципального района» // "Наше время». 2008. № 46-47. 9 апреля.
3 Постановление Правительства Российской Федера-
ции от 28.01.2006 № 47 «Об утверждении Положения о
признании помещения жилым помещением, жилого
помещения непригодным для проживания, многоквар-
тирного дома аварийным и подлежащим сносу или ре-
конструкции, садового дома жилым домом и жилого
дома садовым домом» // Российская газета. 2006. N 28.
10 февраля.
В упомянутом же выше муниципальном акте многоквартирный дом определен как жилой дом, жилые ячейки (квартиры) которого имеют выход на общие лестничные клетки и на общий для всего дома земельный участок .
В данном случае использование термина «ячейка» вызывает недоумение. Ячейка как объект недвижимости действующим законодательством установлен не был.
В-девятых, восполнение пробела путем установления в муниципальных актах положений в условиях отсутствия соответствующего регионального порядка
Данный вид дефекта характеризуется установлением общеобязательных правил поведения в муниципальном акте в условиях отсутствия установленного законом субъекта Российской Федерации порядка.
С 2019 года муниципальные образования в правилах благоустройства территорий устанавливают обязанность для лиц, разместивших нестационарные торговые объекты, содержать прилегающую территорию нестационарного торгового объекта в границах 10 метрах по периметру от границ торгового объекта. Границы прилегающих территорий также установлены к местам сбора и (или) накопления отходов.
В соответствии с пунктом 37 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации прилегающая территория - это территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены правилами благоустройства территории муниципального образования в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации5.
Кроме того, в силу пункта 14 части 2 статьи 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ правила благоустройства территории муниципального образования могут регулиро-
Решение Губахинской городской Думы от 06.11.2014 № 22 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Губахинского городского округа Пермского края» [Электронный ресурс] // URL: http://gubakhaokrug.ru/Organy-vlasti/BD-NPA/431-category/2014/11/(Дата обращения: 10.01.2020).
5 Градостроительный кодекс РФ (ГрК РФ) от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. N 290. 30 декабря.
вать вопросы определения границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации.
Однако в настоящее время закон Пермского края, который бы определял порядок установления границ прилегающих территорий, не принят.
Таким образом, в правилах благо-устройствах территорий незаконно были установлены границы прилегающих территорий и возложены обязанности на физических и юридических лиц по содержанию и благоустройству прилегающих территорий.
3. Третья группа - ошибки юридико-технического характера.
Поскольку в силу положений действующего законодательства, уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации не наделены правом или обязанностью на проведение антикррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, на практике выявленные в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, уполномоченным органом Пермского края при проведении юридической экспертизы муниципальных правовых актов коррупциогенные факторы, оформляются в экспертном заключении как нарушения правил юридической техники с указанием рекомендации по устранению данного дефекта.
К примеру, установление понятий, имеющих лингвистическую неопределенность.
К такому дефекту относится неустоявшиеся термины, не имеющие широкого использования в правоприменительной деятельности, в силу отсутствия официального толкования или четкого нормативного закрепления общепринятой формулировки.
Были выявлены такие термины, как «частичное государственное обеспечение»1,
1 Постановление администрации Осинского муниципального района от 29.06.2016 № 238 «Об утверждении Порядка расходования средств, переданных из бюджета Пермского края на выполнение полномочий по предоставлению мер социальной поддержки учащимся из малоимущих многодетных и малоимущих семей» [Элек-
«объекты здравоохранения первой необхо-
2 3
димости» , «закон» и т.д., раскрытие которых не установлено ни в самих муниципальных правовых актов, ни в правовых актов регионального или федерального уровня.
Или использование понятий оценочного характера.
К категориям оценочного характера относятся неясные неопределенные формулы, не имеющие четких границ своего содержания и ориентированные на их субъективное восприятие и оценку со стороны субъектов правоприменения («в случае необходимости», «целесообразно», «в крайних условиях», «в разумный срок», «в короткий срок», «в кратчайшие сроки», «длительные сроки», «в определенных условиях», «при достаточном на то оснований», «неограниченное время», «другие варианты», «предпочтительно использование», «в некоторых случаях, «разумный», «своевременный», «в случае необходимости», «добросовестный», «оперативно»).
В административных регламентах по предоставлению муниципальных услуг встречаются такие основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги или регистрации поступивших документов, как предоставление неправильно оформленных документов или предоставление документов, оформленных ненадлежащим образом или имеющих серьезные повреждения.
При этом критерии неправильности оформленных документов или ненадлежащего оформления ни в самом акте, ни в действующем законодательстве не установлены, как и характеристики, какие повреждения считаются серьезными, а какие нет.
Следующая ошибка, наличие в муниципальном акте внутренних противоречий -
тронный ресурс] // URL: http://osa-perm.ru/ (Дата обращения: 10.01.2020).
2 Решение Губахинской городской Думы от 06.11.2014 № 222 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Губахинского городского округа Пермского края» [Электронный ресурс] // URL: http://gubakhaokrug.ru/Organy-vlasti/BD-NPA/431-category/2014/11/(Дата обращения: 10.01.2020).
3 Решение Березниковской городской Думы от 31.07.2007 № 325 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Березники» // URL: https://admbrk.ru/zemelnye-uchastki-normativno-pravovye-akty/reshenie-bereznkovskoj-gorodskoj-dumy-ot-31-07-2007-n-325/ (Дата обращения: 10.01.2020).
нормативных коллизий.
Например, в пункте 2.2.15 Правил благоустройства Оханского городского округа установлено, что расстояние от детских площадок до контейнерных площадок составляет не менее 15 метров, а пунктом 2.10.1 определено, что контейнерные площадки размещают от детских учреждений и от мест отдыха населения на расстоянии не менее 20 метров1.
В правилах благоустройства Гайнского муниципального района выявлено следующее внутреннее противоречие. Так, согласно пункту 5.4 указанных правил, строительные площадки на территории населенных пунктов в обязательном порядке должны быть огорожены забором в соответствии с установленными требованиями. Вместе с тем, абзацем 4 пункта 5.12 правил установлен запрет на самовольное установление строительных лесов, ограждений, заборов при производстве строительно-монтажных работ2.
Большое количество ошибок юридико-технического характера связано с использованием в муниципальных правовых актах формулировки «вправе».
В соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, определение компетенции по формуле «вправе» отнесено к коррупциогенным факторам и раскрывается как диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций3.
1 Решение Думы Оханского городского округа от 27.03.2019 № 112/1 «Об утверждении Правил благоустройства территории Оханского городского округа» // URL: http://ohansk-adm.ru/index/2019_janvar_mart/0-415 (Дата обращения: 10.01.2020).
2 Решение Земского собрания Гайнского муниципального района от 26.09.2007 № 171 «Об утверждении Правил содержания и благоустройства территорий населенных пунктов Гайнского муниципального района» // "Наше время». 2008. № 46-47. 9 апреля.
3 Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупци-
Определить в нормативных актах меру дозволенного поведения субъектов правоприменения позволяют следующие формулировки: «вправе», «может», «допускается», «возможно», отражающие лишь возможность, но необязательность совершения каких-либо действий.
Например, в административном регламенте по предоставлению муниципальной услуги «Предоставление в собственность, аренду, постоянное бессрочное пользование, безвозмездное срочное пользование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена на территории сельских поселений и собственности муниципального образования» установлено, что показателями доступности и качества государственной (муниципальной) услуги могут быть: расположенность помещений, предназначенных для предоставления муниципальной услуги, в зоне доступности к основным транспортным магистралям, нахождение их в пределах пешеходной доступности для заявителей; наличие необходимого и достаточного количества специалистов, а также помещений, в которых осуществляется прием документов от заявителей (их представителей), выдача документов заявителю, в целях сроков предоставления муниципальной услуги и т.д.
Таким образом, администрация муниципального района отражает выборочное соблюдение показателей доступности и качества муниципальной услуги, что ведет к необязательности соблюдения тех или иных установленных параметров качества муниципальной услуги.
В другом административном регламенте о предоставлении в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление имущества, находящегося в муниципальной собственности» постановление администрации Очерского городского поселения от 19.05.2017 № 290 установлено, что в предоставлении муниципальной услуги может быть отказано в случае ненадлежащего
онной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») // Российская газета. 2010. 5 марта 2010. N 46.
оформления документов1.
В данном случае орган, предоставляющий муниципальную услугу, по своему усмотрению может отказать, а может и не отказать в предоставлении муниципальной услуги.
Наконец, к иным дефектам юридико-технического характера можно отнести следующие ошибки:
- отсутствие необходимых реквизитов муниципального акта;
- отсутствие преамбулы в структуре муниципального акта;
- ссылки на порядки или положения, которые не приняты органами местного самоуправления;
- отсутствие нормы о вступлении в силу муниципального акта;
- дублирование положений внутри акта;
- ссылки на несуществующие пункты, абзацы внутри муниципального акта;
- нарушение нумерации статьей, пунктов в муниципальных правовых актах;
- ссылки на утратившие силу нормативные акты федерального или регионального уровня;
- наличие на территории муниципального образования двух действующих муниципальных актов, регулирующих одинаковые правоотношения;
- внесение изменений в муниципальный нормативный правовой акт, который вносит изменения в основной муниципальный правовой акт.
Обозначим для наглядности некоторые цифры. Так, ежегодно для включения в Регистр поступает около 25000 муниципальных правовых актов, из них нормативных 23000. По состоянию на декабрь 2019 года в Регистр было включено 200800 муниципальных нормативных правовых актов, из них 144560 действующих. К сегодняшнему дню проверено на соответствие действующему законодательству 15400 муниципальных нормативных правовых актов из
1 Постановление администрации Очерского городского поселения от 19.05.2017 № 290 «Об утверждении административного регламента о предоставлении в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление имущества, находящегося в муниципальной собственности» // URL: http://ocherskiy.ru/ocher (Дата обращения: 10.01.2020).
144560 действующих нормативных, включенных в Регистр. С учетом кадровой численности отдела в год проводится юридическая экспертиза не более 500 муниципальных нормативных правовых актов. Это всего лишь 2,2 % от всех поступивших в течение года для включения в Регистр нормативных актов. При этом оставшаяся часть нормативных актов остается непроанализированной на соответствие правилам юридической техники. При этом из 500 проверенных актов несоответствия действующему законодательству были выявлены более чем 70% актов.
Понятно, что приведенные цифры и обозначенные дефекты муниципального правотворчества свидетельствуют о большом количестве принимаемых муниципальных правовых актов, содержащих положения, противоречащие действующему законодательству. Поскольку политика последних лет направлена на обеспечение единства правового пространства в крае с целью недопущения нарушения прав и законных интересов граждан противоречащими нормативными актами, то в настоящее время требуются дополнительные правовые и организационные механизмы, направленные на преодоление проблем в муниципальном нормотворчестве, в том числе на исключение причин принятия муниципальных актов с дефектами.
Практикующие юристы, в первую очередь те, кто непосредственно осуществляют юридическую экспертизу муниципальных правовых актов, полагают, что для успешного совершенствования муниципального нормотворчества необходим комплекс мероприятий, направленный на предупреждение дефектов нормативных правовых актов, включающий в себя, к примеру, такие меры:
- организацию работы органов местного самоуправления по повышению уровня квалификации сотрудников, занимающихся подготовкой проектов нормативных правовых актов; организацию обучений по теме муниципального правотворчества, правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;
- эффективную организацию работы юридических служб органов местного са-
моуправления по отслеживанию изменений действующего законодательства, анализу судебной практики и своевременной актуализации нормативных правовых актов;
- периодическое проведение уполномоченными органами власти Пермского края и органами прокуратуры правового мониторинга с целью своевременного информирования органов местного самоуправления о необходимости приведения муниципальных правовых актов в соответствие с действующим законодательством;
- оказание консультативной и методической помощи органам местного самоуправления по качественному принятию правовых актов, проведение совместных семинаров, конференций, круглых столов и др.
Некоторые юристы-исследователи предлагают в качестве способа повышения уровня муниципального нормотворчества внедрение в муниципальные образования информационной автоматизированной системы «АРМ Муниципал». При этом целью данного информационного продукта является сбор муниципальных нормативных правовых актов и обеспечение своевременной наполняемости региональных реги-стров1. Вариант использования данного продукта в Пермском крае рассматривался как электронный способ обмена информации между местным самоуправления и Минюстом России. Но сбор, обобщение и направление информации о муниципальных нормативных правовых актов в регистры не является стадией нормотворческой деятель-
ности, поэтому данный программный продукт позволит лишь сформировать полное представление о муниципальном правотворчестве, но не обеспечит качество принимаемых нормативных актов.
На наш взгляд, в условиях перехода современного российского общества к цифровой модели развития в соответствии со Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 -2030 годы , перспективным вариантом решения обозначенного нами исследовательского вопроса может стать создание специальной экспертной системы (ЭС) для муниципального правотворческого процесса, способной делать логические выводы и на их основе осуществлять обобщения, формулировать заключения3. Необходимо создание такой ЭС, которая способна уже на ранней стадии разработки муниципального нормативного акта обнаружить, соответствует ли он действующему законодательству, одновременно вскрыть внутренние противоречия и пробелы в самом документе. На сегодняшний день юристы пользуются компьютерными справочными системами исключительно для отыскания соответствующих актов, в лучшем случае - шаблонов документов. Представляется, что циф-ровизация правотворческой деятельности в контексте создания специальной ЭС для муниципального нормотворчества в будущем поможет нивелировать субъективные просчеты правотворческих органов.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // Российская газета. - 1998. 6 августа. - N 148-149.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. - 2003. 8 октября. - N 202.
3. Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. -2004. - N 290. 30 декабря.
1 Роговая А.В. Мониторинг состояния качества муниципального нормотворчества // Мониторинг правоприменения. 2017. № 3(24). С. 39-48.
2 Распоряжение Правительства РФ от 28 июля 2017 г. N 1632-р «Об утверждении программы "Цифровая экономика Российской Федерации" (утратило силу) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2017. -7 августа. - N 32 - ст. 5138.
3 Круглов Д.Н., Куракина С.И. О перспективах цифрового правотворчества // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2019. №10. С.168-171.
4. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ // Российская газета. - 2005. 12 января. - N 1.
5. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Российская газета. - 2008. 30 декабря. - N 266.
6. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»// Российская газета. - 2010. 30 июля. - N 168.
7. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. - 2013. 12 апреля. - №80.
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом» // Российская газета. - 2006. - N 28. 10 февраля.
9. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») // Российская газета. - 2010. 5 марта. - N 46.
10. Распоряжение Правительства РФ от 28 июля 2017 г. N 1632-р «Об утверждении программы "Цифровая экономика Российской Федерации" (утратило силу) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2017. 7 августа. - N 32 - ст. 5138.
11. Закон Пермского края от 07.09.2007 № 107-ПК «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края» // Собрание законодательства Пермского края. - 2007. 31 октября. - №10.
12. Указ губернатора Пермского края от 14.04.2010 № 19 «Об утверждении Порядка проведения юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов» // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. - 2010. 19 апреля. - N15.
13. Постановление Правительства Пермского края от 15.07.2013 № 904-п «Об утверждении Порядка предоставления и использования субвенций из бюджета Пермского края бюджетам муниципальных районов, городских округов Пермского края для осуществления отдельных государственных полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства, порядка предоставления субвенций на расходы, необходимые органам местного самоуправления Пермского края для администрирования отдельных государственных полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства, правил расходования субвенций для осуществления отдельных государственных полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства» // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. - 2013. 17 июля. Приложение к N 27.
14. Решение Пермской городской Думы от 26.06.2007 № 143 «Об утверждении правил благоустройствах города Перми» // Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь. - 2007. 10 июля. - № 48.
15. Решение Совета депутатов Архангельского сельского поселения от 27.07.2018 № 55 «Об утверждении Положения о земельном налоге на территории Архангельского сельского поселения» [Электронный ресурс]. - URL: http://usva.permarea.ru/arhangelskoe (Дата обращения: 10.01.2020).
16. Решение Совета депутатов Александровского городского поселения от 17.07.2018 № 41 «О предоставлении налоговой льготы по оплате земельного налога добровольным
народным дружинникам» (утратило силу) // (Текст официально опубликован не был).
17. Решение Березниковской городской Думы от 31.07.2007 № 325 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Березники». - URL: https://admbrk.ru/zemelnye-uchastki-normativno-pravovye-akty/reshenie-bereznikovskoj -gorodskoj -dumy-ot-31 -07-2007-n-325/ (Дата обращения: 10.01.2020).
18. Решение Земского собрания Гайнского муниципального района от 26.09.2007 № 171 «Об утверждении Правил содержания и благоустройства территорий населенных пунктов Гайнского муниципального района» // Наше время. - 2008. - № 46-47. 9 апреля.
19. Решение Губахинской городской Думы от 06.11.2014 № 22 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Губахинского городского округа Пермского края» [Электронный ресурс]. - URL: http://gubakhaokrug.ru/Organy-vlasti/BD-NPA/431-category/2014/11/ (Дата обращения: 10.01.2020).
20. Решение Совета депутатов Кипринского сельского поселения от 03.06.2018 № 20 «О внесении изменений в решение Совета депутатов Кипринского сельского поселения от 03.010.2017 № 50 «Об установлении земельного налога на территории Кипринского сельского поселения» (утратило силу) // (Текст официально опубликован не был).
21. Постановление администрации Осинского муниципального района от 29.06.2016 № 238 «Об утверждении Порядка расходования средств, переданных из бюджета Пермского края на выполнение полномочий по предоставлению мер социальной поддержки учащимся из малоимущих многодетных и малоимущих семей» [Электронный ресурс]. - URL: http://osa-perm.ru/ (Дата обращения: 10.01.2020).
22. Решение Думы Оханского городского округа от 27.03.2019 № 112/1 «Об утверждении Правил благоустройства территории Оханского городского округа». - URL: http://ohansk-adm.ru/index/2019_janvar_mart/0-415 (Дата обращения: 10.01.2020).
23. Постановление администрации Очерского городского поселения от 19.05.2017 № 290 «Об утверждении административного регламента о предоставлении в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление имущества, находящегося в муниципальной собственности». - URL: http://ocherskiy.ru/ocher (Дата обращения: 10.01.2020).
24. Решение Думы Павловского городского поселения от 23.08.2018 № 237 «Об установлении земельного налога на территории Павловского городского поселения» [Электронный ресурс]. - URL: http://ocherskiy.ru/pavlovskoe-gp/ (Дата обращения: 10.01.2020).
25. Постановлением администрации Сейвинского сельского поселения Гайнского муниципального района от 17.04.2017 № 29 «Об утверждении административного регламента по осуществлению муниципального жилищного контроля на территории Сейвинского сельского поселения» [Электронный ресурс]. - URL: http://www.gainy.ru/page/691/ (Дата обращения: 10.01.2020).
26. Постановление администрации Чусовского муниципального района от 11.07.2014 № 891 «О порядке предоставления государственной поддержки кредитования малых форм хозяйствования Чусовского муниципального района» [Электронный ресурс]. - URL: https://base.garant.ru/32709992/ (Дата обращения: 10.01.2020).
27. Круглов, Д.Н., Куракина, С.И. О перспективах цифрового правотворчества // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. - 2019. - №10. - С. 168-171.
28. Поляков, С.Б., Сидоренко, А.И., Кондакова, Л.В., Никитенко, М.Ю., Романова, А.А. Мониторинг правоприменения: уч. пособие. - Пермь: Перм. гос. нац. исслед. ун-т, 2017. -C. 104-155.
29. Роговая, А.В. Мониторинг состояния качества муниципального нормотворчества // Мониторинг правоприменения. - 2017. - № 3(24). - С. 39-48.
