CC BY
102
А. А. Минина*, О. А. Ризк**, О. В. Пименова***
Некоторые вопросы муниципального нормотворчества в Ставропольском крае
Аннотация. В статье оценивается состояние муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления Ставропольского края. Авторами в основном анализируется терминология, используемая в муниципальном нормотворчестве. В результате выявлено несоответствие некоторых положений местных нормативных актов, ряда муниципальных образований Ставропольского края, федеральным актам. Авторы приходят к выводу о том, что решение проблемы муниципального нормотворчества не может осуществляться за счет типовых форм нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, система местного самоуправления, муниципальное нормотворчество, муниципальные правовые акты, устав муниципального образования, обнародование (опубликование) муниципальных правовых актов.
001: 10.17803/1994-1471.2015.60.11.081-087
Термин «местное самоуправление» многофункционален, российское законодательство не имеет единого методологического подхода к его определению, что создает проблемы в применении положений нор-
мативных правовых актов и в целом снижает эффективность правового регулирования.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-
© Минина А. А., 2015
* Минина Анна Александровна — кандидат психологических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Ставропольского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Ставропольский филиал РАНХиГС) [[email protected]]
355042, Россия, г. Ставрополь, 50 лет ВЛКСМ, 50/1, кв. 112 © Ризк О. А., 2015
** Ризк Ольга Александровна — кандидат юридических наук, доцент кафедры общеправовых и специальных дисциплин Ставропольского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Ставропольский филиал РАГХиГС) [[email protected]]
355003, Россия, г. Ставрополь, Ленина, 301, кв. 178 © Пименова О. В., 2015
*** Пименова Ольга Викторовна — старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Ставропольского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Ставропольский филиал РАНХиГС)] [[email protected]
355042, Россия, г. Ставрополь, 50 лет ВЛКСМ, 50/1, кв. 112
дерации» (далее — Закон № 131-ФЗ]1 определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или] через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Местное самоуправление часто рассматривается как система, которая включает в себя совокупность упорядоченных элементов, от взаимосвязанности и согласованности которых зависит эффективность функционирования самого местного самоуправления. Местное самоуправление как система исследовалась в трудах А. В. Ельниковой и А. Т. Карасёва2, Т. З. Мискрокова3, А. А. Уварова4, Е. С. Шугри-ной5 и др.
Между тем в муниципальной практике Ставропольского края встречаются случаи отождествления системы местного самоуправления с местным самоуправлением как таковым. Например, в Уставе Минераловодско-го муниципального района Ставропольского края6, в ст. 6 «Система местного самоуправления Минераловодского муниципального района» указывается, что местное самоуправле-
1 Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.
2 Карасёв А. Т., Елькина А. В. Система местного самоуправления в РФ: понятие, структура // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 5.
3 Мисроков Т. З. Конституционно-правовые основы становления и развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации (на примере Кабардино-Балкарской республики) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
4 Уваров А. А. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации: проблемы развития и взаимодействия : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.
5 Шугрина Е. С. Муниципальное право. М. : Норма, 2008.
6 Решение Минераловодского Совета Ставропольс-
кого края от 24 мая 2012 г. № 17/201 «О принятии
Устава Минераловодского муниципального района Ставропольского края Российской Федерации в новой редакции» // Официальный сайт Минераловодского муниципального района. URL: www.min-vody.ru.
ние в Минераловодском муниципальном районе — форма осуществления населением своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами Ставропольского края, уставами муниципальных образований (поселений], самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или] через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Исходя из этого, представляется, что название статьи 6 Устава Минерало-водского муниципального района Ставропольского края не соответствует ее содержанию.
Право граждан России на осуществление местного самоуправления в самом общем виде сформулировано в статье 130 Конституции РФ. Детально это право раскрыто в Законе № 131-Ф3. Так, в статье 3 Закона № 131-ФЗ установлено, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
Между тем в муниципальном нормотворчестве органов местного самоуправления Ставропольского края встречаются оригинальные интерпретации права граждан на осуществление местного самоуправления. Так, в статье 8 «Права граждан на осуществление местного самоуправления» Устава муниципального образования город Светлоград Петровского муниципального района Ставропольского края7 установлено, что жители муниципального образования город Светлоград имеют:
— право быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования город Светлоград;
— равный доступ к муниципальной службе в органах местного самоуправления муниципального образования город Светлоград;
7 Устав муниципального образования город Светлоград Петровского муниципального района Ставропольского края. Принят решением Светлоградс-кого городского Совета от 27 июня 2012 г. № 34.
— право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам органов местного самоуправления муниципального образования город Светлоград.
Таким образом, по сути, муниципальным актом определены иные пределы права на местное самоуправление, нежели установленные федеральным законодателем. Между тем, представляется, что такая интерпретация данного права — результат недостаточной компетентности лиц, разрабатывавших муниципальный правовой акт о сущности и принципах правотворческой деятельности. Данные вывод следует также из того, что сам Устав города Светлоград содержит главу IV «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления».
Законодательная база в России для реализации местного самоуправления, в том числе и в Ставропольском крае, довольна существенна. Базовым законодательным актом является Закон № 131-Ф3. Его задача в целом — задать общие параметры местного самоуправления, пригодные для всех муниципальных образований. Исходя из нормы ст. 72 Конституции РФ, согласно которой установление общих принципов организации органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Закон № 131-Ф3 разграничил в ст. 5 и 6 полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в области местного самоуправления. В частности, определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации находится в ведении федеральных органов исполнительной власти.
Несмотря на это, в Уставе города Лермонтов Ставропольского края8 установлены следующие принципы местного самоуправления в городе Лермонтов: 1] соблюдение прав и свобод человека и гражданина; 2] государственные гарантии осуществления местного самоуправления; 3] законность; 4] гласность; 5] самостоятельность местного само-
8 Устав города Лермонтова Ставропольского края (ред. от 03.09.2014]. Принят решением Совета города Лермонтов от 17 декабря 2008 г. № 114.
управления в решении вопросов местного значения; 6] выборность органов и должностных лиц местного самоуправления; 7] ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением города Лермонтов; 8] ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед органами государственной власти в части исполнения переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 9] сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении.
Уставы ряда других муниципальных образований Ставропольского края9 устанавливают семь принципов организации местного самоуправления: 1] соблюдение прав и свобод человека и гражданина; 2] государственные гарантии осуществления местного самоуправления; 3] законность; 4] гласность; 5] самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения; 6] выборность органов и должностных лиц местного самоуправления; 7] ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением поселения.
Органы местного самоуправления Ставропольского края обязаны содействовать непосредственному осуществлению населением местного самоуправления. В системе местного самоуправления имеются различные формы, позволяющие населению, гражданам, общественным структурам непосредственно участвовать в решении вопросов местной жизни, высказывать собственные позиции, влиять на принятие решений муниципальных органов. К их числу следует отнести публич-
9 Устав муниципального образования Яснополянского сельсовета предгорного района Ставропольского края. Принят решением Совета депутатов муниципального образования Яснополянского сельсовета Предгорного района Ставропольского края от 25.06.2012 № 234 ; Устав муниципального обра-
зования станицы Расшеватской Новоалександровского района Ставропольского края. Принят решением Совета депутатов муниципального образования станицы Расшеватской Новоалександровского района Ставропольского края от 09.12.2011 № 57 ; Устав муниципального образования Восточного сельсове-
та Советского района Ставропольского края. Принят решением Совета депутатов муниципального обра-
зования Восточного сельсовета Советского района Ставропольского края от 26.12.2014 № 34 и др.
ные слушания, которые проводятся по инициативе населения, представительного органа или главы муниципального образования для обсуждения как проектов муниципальных правовых актов, так и вопросов местного значения в целом.
Порядок организации и проведения публичных слушаний регулируется в ст. 28 Закона № 131-ФЗ лишь в самых общих чертах, поэтому ведущую роль в правовом регулировании этого вопроса играют муниципальные правовые акты.
Проблемы функционирования института публичных слушаний обусловлены также и тем, что в отечественной науке не сложилось четкого понимания термина «публичные слушания»10. На практике в уставах и правовых актах представительных органов муниципальных образований к понятию «публичные слушания» приравниваются такие понятия, как «собрание граждан» и «народное обсуждение»11. Так, в решении Совета Александровского муниципального района Ставропольского края от 30 июня 2005 года № 66 «О публичных слушаниях в Александровском муниципальном районе Ставропольского края» публичные слушания рассматриваются как форма реализации прав населения района на участие в процессе принятия решений органами местного самоуправления посредством проведения собрания для публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов муниципального образования и других общественно значимых вопросов12.
10 Бровченко В. Н., Дегтярев О. Ю., Кириенко Г. С. О некоторых вопросах порядка организации и проведения публичных слушаний в России // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. № 3. С. 2—5.
11 Минина А. А., Ризк О. А. Правовая активность граждан как критерий эффективности органов государственной власти и местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2014. № 7. С. 622.
12 Решение Совета Александровского муниципального района Ставропольского края от 30 июня 2005 г. № 66 «О публичных слушаниях в Александровском муниципальном районе Ставропольского края» // Официальный сайт Александровского муниципального района. URL: http://aleksadmin.ru/ (дата обращения: 12.02.2015).
Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Законом № 131-ФЗ установлены два исключения из этого правила: 1] нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (ч. 1 ст. 44 Закона № 131-ФЗ]; 2] муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования] (ч. 2 ст. 47 Закона № 131-ФЗ].
На сегодняшний день в законодательстве Российской Федерации нет определений терминов «опубликование» и «обнародование», что спровоцировало возникновение в правовой практике различных толкований соотношения данных терминов13.
В муниципальном нормотворчестве Ставропольского края также не существует единых подходов к соотношению этих терминов. Так, в Уставе города Георгиевска Ставропольского края14 под официальным опубликованием понимается публикация муниципального правового акта в газете «Георгиевская округа» или в иных периодических и специальных печатных изданиях; тогда как официальное обнародование муниципальных правовых актов — размещение их на официальном сайте города Георгиевска в информационно-телекоммуникационной сети Интернет или на специальных стендах или объявление полного их текста в проводных средствах массовой информации, с обязательным указанием, что это официальная информация органов местного самоуправления города Георгиевск.
А вот в Уставе Степновского муниципального района Ставропольского края15 опубли-
13 Шугрина Е. С. Судебная защита местного самоуправления. М. : Норма, Инфра-М, 2010. 336 с.
14 Устав города Георгиевска Ставропольского края. Принят в новой редакции решением Совета депутатов города Георгиевска от 28 июня 2005 г. № 398-40.
15 Устав Степновского муниципального района Ставропольского края. Принят решением Совета Степновс-кого муниципального района Ставропольского края
третьего созыва от 14 февраля 2014 г. № 5/42-111.
кование рассматривается как частный случай обнародования. При этом под обнародованием понимается доведение до всеобщего сведения граждан, проживающих на территории Степновского муниципального района, текстов муниципальных нормативных правовых актов посредством одной из следующих форм: официальное опубликование в районной газете, размещение в муниципальных библиотеках для ознакомления, размещение на официальном сайте администрации Степ-новского муниципального района.
В некоторых случаях термины «опубликование» и «обнародование» рассматриваются как синонимы. Так, в статье 44 Устава муниципального образования Нинского сельсовета Советского района Ставропольского края16 установлено, что решения, принятые представительным органом поселения и устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории поселения, а также муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу с момента официального опубликования (обнародования]. При этом не раскрывается, что в данном случае понимается под опубликованием (обнародованием], а также отсутствует информация о печатном издании, публикация в котором считается официальной.
Представляется, что такое решение вопроса о вступлении в силу муниципальных правовых актов нельзя назвать полностью урегулированным. Кроме того, такое положение дел создает неопределенность момента вступления нормативного правового акта в силу, что, по сути, может препятствовать реализации права граждан на местное самоуправление.
Безусловно, эффективность местного самоуправления зависит от качества не только федеральных и региональных, но и местных нормативных правовых актов, обеспечивающих его реализацию. Однако современное состояние муниципального нормотворчества не всегда позволяет населению знакомиться
16 Устав муниципального образования Нинского сельсовета Советского района Ставропольского края. Принят решением Совета депутатов Нинского сельсовета Советского района Ставропольского края от 16 июня 2009 г. № 22.
с актами местных органов и реализовывать их, что снижает эффективность их применения. Слабым местом в муниципальном нормотворчестве Ставропольского края является терминология. Для обеспечения единства правового пространства России федеральным и региональным властям необходимо обратить внимание именно на это. Представляется, что решением проблемы муниципального нормотворчества за счет типовых форм нормативных правовых актов органов местного самоуправления будет противоречить сути самоуправления, ограничит ее организационную самостоятельность, усилит в ней государственное начало.
Проведенный анализ позволил прийти к выводу о необходимости комплексной научно-правовой экспертизы муниципальных правовых актов и приведения их в соответствие с действующим административным законодательством федерального уровня. Представляется, что данные выводы могут быть экстраполированы и на другие субъекты Российской Федерации.
Реформы последних лет и так усилили влияние региональных властей на местное самоуправление. Расширение полномочий субъектов Российской Федерации по правовому регулированию местного самоуправления в связи с принятием 27 мая 2014 г. Федерального закона № 136-ФЗ17 ослабляет сущностную основу местного самоуправления, нарушает принцип разумной сдержанности, согласно которому федеральный и региональный законодатель не должны регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного выполнения задач публичной власти может урегулировать муниципалитет.
Подводя итог, можно утверждать, что в целом описанные противоречия отдельных положений муниципальных правовых ак-
17 Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-Ф3 (ред. от 23.06.2014) «О внесении изменений в статью 2б.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http: //www.pravo.gov.ru. 27.05.2014.
тов Ставропольского края федеральному законодательству не должны препятствовать эффективному осуществлению местного самоуправления на территории ряда муниципальных образований Ставропольского края. Указанные противоречия следует отнести к проблемам юридической техники. Неиспользование уполномоченными органами необходимых приемов, средств и пра-
вил из арсенала юридической техники для создания качественных юридических актов подрывает авторитет муниципальной власти. А кроме того, представляется, что такое положение дел ставит вопрос о кадровом обеспечении в системе органов местного самоуправления, о компетентности лиц, обеспечивающих подготовку и принятие муниципальных правовых актов.
Библиография:
1. Бровченко В. Н., Дегтярев О. Ю., Кириенко Г. С. О некоторых вопросах порядка организации и проведения публичных слушаний в России // Гражданское общество в России и за рубежом. — 2013. — № 3.
2. Карасёв А. Т., Елькина А. В. Система местного самоуправления в РФ: понятие, структура // Государственная власть и местное. — 2011.— № 5.
3. Минина А. А., Ризк О. А. Правовая активность граждан как критерий эффективности органов государственной власти и местного самоуправления // Административное и муниципальное право. — 2014. — № 7.
4. Мисроков Т. З. Конституционно-правовые основы становления и развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации (на примере Кабардино-Балкарской республики) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2013.
5. Уваров А. А. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации: проблемы развития и взаимодействия : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2002.
6. Шугрина Е. С. Муниципальное право. — М. : Норма, 2008.
7. Шугрина Е. С. Судебная защита местного самоуправления. — М. : Норма, Инфра-М, 2010.
References (transliteration):
1. Brovchenko V. N., Degtjarev O. Ju., Kirienko G. S. O nekotoryh voprosah porjadka organizacii i provedenija publichnyh slushanij v Rossii // Grazhdanskoe obshhestvo v Rossii i za rubezhom. — 2013. — № 3.
2. Karasjov A. T., El'kina A.V. Sistema mestnogo samoupravlenija v RF: ponjatie, struktura // Gosudarstvennaja vlast' i mestnoe. — 2011. — № 5.
3. Minina A. A., Rizk O. A. Pravovaja aktivnost' grazhdan kak kriterij jeffektivnosti organov gosudarstvennoj vlasti i mestngo samoupravlenija // Administrativnoe i municipal'noe pravo. — 2014. — № 7.
4. Misrokov T. Z. Konstitucionno-pravovye osnovy stanovlenija i razvitija mestnogo samoupravlenija v sub#ektah Rossijskoj Federacii (na primere Kabardino-Balkarskoj respubliki) : avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. — M., 2013.
5. Uvarov A.A. Mestnoe samoupravlenie v sootnoshenii s gosudarstvennoj vlast'ju v Rossijskoj Federacii: problemy razvitija i vzaimodejstvija : avtoref. dis. ...kand.jurid.nauk. — M., 2002.
6. Shugrina E. S. Municipal'noe pravo. — M. : Norma, 2008.
7. Shugrina E. S. Sudebnaja zashhita mestnogo samoupravlenija. — M. : Norma, Infra-M, 2010.
Материал поступил в редакцию 16 марта 2015г.
SOME ISSUES OF MUNICIPAL RULEMAKING IN STAVROPOL REGION
Minina, Anna Alexsandrovna — Ph.D. in Psychology, Associate Professor of the Department of State Law and Special Disciplines of Stavropol Branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the RF (Stavropol Branch of RANEPA) [[email protected]]
355042, Russia, Stavropol, ul. 50 Let VLKSM, d. 50/1, kv.112
Rizk, Olga Alexsandrovna — Ph.D. in Law, Associate Professor of the Department of State Law and Special Disciplines of Stavropol Branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the RF (Stavropol Branch of RANEPA) [[email protected]]
355003, Russia, Stavropol, ul. Lenina, d. 301, kv.178
Pimenova, Olga Victorovna — Senior Lecture of the Department of State Law and Special Disciplines of Stavropol Branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the RF (Stavropol Branch of RANEPA). [[email protected]]
355042, Russia, Stavropol, ul. 50 Let VLKSM, d. 50/1, kv.112
Review. The Article examines municipal legal acts adopted by the local authorities of Stavropol region. The Authors mainly scrutinize terminology used in municipal rulemaking and as a result they revealed an inconsistency between a number of local regulations of municipalities and federal acts. The Authors conclude that the problem of municipal rulemaking cannot be resolved by means of implementing typical forms of local self-government regulatory acts. Keywords. Local self-government, municipal rulemaking, municipal regulatory acts, charter of a municipality, promulgation (publication) of municipal legal acts.
