CC BY
21УДК 342.7
УСМАНОВА Р.М.
МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В ОХРАНЕ
ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
Ключевые слова: местное самоуправление, охрана общественного порядка, народные дружины, население.
В статье анализируется муниципально-правовое регулирование участия граждан в охране общественного порядка. Отмечается, что муниципально-правовыми актами могут быть регламентированы и созданы общественные структуры при органах местного самоуправления, определяется порядок оказания органами местного самоуправления, поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, регламентируется деятельность народных дружин.
USMANOVA, RM.
MUNICIPAL LAW REGULATION OF PARTICIPATION OF CITIZENS IN PUBLIC ORDER PROTECTION
Keywords: local self-govemment, public order protection, people's squads, population.
The article analyzes the municipal legal regulation of citizens participation in the protection of public order. It is noted that municipal legal acts can be regulated and created public structures at local governments, the order of rendering by local governments, support to citizens and their associations participating in protection of a public order is defined, activity of national teams is regulated
Особым субъектом в системе местного самоуправления является население муниципального образования. В его рамках граждане имеют возможность на деле проявить свою политическую активность, что является важным моментом для развития местного самоуправления. В данной системе особое значение приобретает право каждого жителя принимать участие в управлении. В частности, эта возможность особо ярко проявляются при реализации населением своего права на реализацию различного рода общественных инициатив. В этом плане вполне обоснованно утверждение В.Н. Мамичева, который считает, что «в последнее время предпринята попытка существенно расширить содержание понятия реформ непосредственной демократии, привнося в него явления, не связанные непосредственно с осуществлением властных функций, но создающих для него «питательную среду» [1, с.16]. Не случайно в Федеральный закон № 131-ФЗ включена норма, согласно которой: «Наряду с предусмотренными Федеральным законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, Федеральному закону и иным Федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации» (ст. 33).
В современных условиях развития местного самоуправления к таким иным формам участия граждан в осуществлении местного самоуправления можно отнести и право участия в охране общественного порядка, что предусмотрено Федеральным законом от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» [2]. Наше утверждение базируется на следующих основных моментах.
Во-первых, Конституция РФ устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст.3). Непосредственные формы осуществления власти законом четко не прописаны. Да и сам Федеральный закон № 131-ФЗ, указывает на иные возможные формы участия граждан. И как нам видится, справедливо отнести к формам участия граждан и такие, которые закреплены различными нормативными актами. Во-вторых, среди вопросов местного значения имеется и охрана общественного порядка. Конечно, этот вопрос решается органами местного самоуправления. Но ведь сама идея местного самоуправления в том, что эти вопросы местного значения решаются и при участии граждан. Граждане решают его в формах, предусмотренных главой 5 закона, и как было отмечено выше, в формах, предусмотренных иными нормативно-правовыми актами. Отсюда, такой вопрос местного значения как охрана общественного порядка решается через участие граждан в формах, предусмотренных Федеральным законом «Об участии граждан в общественном порядке».
В-третьих, в юридической литературе среди ученых прослеживается единство мнений относительно, того, что участие граждан в охране общественного порядка выступает одной из форм реализации народовластия. «Участие граждан в охране общественного порядка является
важнейшим правом и одной из форм непосредственного выражения народом своей власти» [3, с.65] - пишет В. Д. Тяптин. Так, А.М. Кононов пишет, что участие граждан в обеспечении правопорядка является важнейшим правом и одной из форм непосредственного выражения народом своей власти, и не может быть запрета на участие граждан в обеспечении правопорядка [4, с.8]. В числе демократических институтов рассматривает участие граждан в обеспечении правопорядка также и И.В. Тепляшин и Д.О. Новиков [5, с.16]. Участие граждан в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности означает, что для достижения законности и справедливости в обществе каждый должен, как минимум, поддержать, а лучше помочь государству в лице его органов правопорядка. Отметим, что в основе Закона № 44-ФЗ лежит инициатива граждан в охране общественного порядка, а не создание новой правоохранительной структуры. Указанный закон позволяет включить в обеспечение правопорядка на добровольной основе максимальное количество заинтересованных граждан, создать условия для реализации гражданами прав и свобод в сфере общественного порядка.
Укрепление и развитие взаимоотношений полиции и общественных объединений способствует снижению уровня антиобщественного противоправного поведения, повышению уровень социальной активности граждан, повышает уровень доверия общества к деятельности органов внутренних дел. Примечательно, что принятию Федерального закона № 44 предшествовала норма, закрепленная в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденной Указам Президента РФ 14.11.2013 №Пр-2685, о необходимости привлечения граждан к участию в охране общественного порядка, развитии правовой грамотности и правосознания населения. Участие граждан в охране общественного порядка осуществляется в соответствии с принципом добровольности, что согласуется с требованием ч.2 ст.33 Федерального закона №131, о том, что непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности, добровольности.
Федеральный закон №44 устанавливает различные формы участия граждан в охране общественного порядка. Участвуя в общественных объединениях правоохранительной деятельности, граждане реализуют свое легитимное право на участие в общественно-политической жизни государства. «Граждане, принимая участие в охране общественного порядка через общественные объединения, реализуют право на непосредственное участие в управлении делами государства» - пишет И.В. Потапенкова [6, с.23]. Определяя функциональное назначение общественных объединений, она конкретизирует понятие «участие объединений граждан в охране общественного порядка», которое определяется как «выполнение гражданами на основании законодательства Российской Федерации и ее субъектов задач по предупреждению и пресечению нарушений общественного порядка преимущественно в общественных местах посредством взаимодействия с органами внутренних дел» [6, с. 26].
Следовательно, именно участие граждан в охране общественного порядка через общественные объединения есть и определенная форма участия в осуществлении местного самоуправления. При этом в соответствии с Федеральным законом №131 на органах местного самоуправления поселений и городского округа лежит обязанность оказания поддержки гражданам и их объединениям. В частности, муниципально-правовыми актами:
1) могут быть регламентированы и созданы общественные структуры при органах местного самоуправления, направленные на взаимодействие граждан, органов местного самоуправления и правоохранительных структур. Например, Постановлением Администрация муниципального образования село Ратта от 29 января 2016 г. № 03-П утверждено Положение «О Совете Общественности при Администрации села с. Ратта», Красноселькупского района ЯНАО, где четко записано, что он создан в целях совершенствования взаимодействия органов местного самоуправления, правоохранительных органов и граждан в сфере обеспечения охраны общественного порядка, профилактики и предотвращения правонарушений. Основными задачами Совета общественности являются: организация участия населения муниципального образования село Ратта в охране общественного порядка, профилактике и предупреждения правонарушений; организация взаимодействия граждан со всеми субъектами профилактики правонарушений.
Однако стоит отметить, что на территории муниципального образования по инициативе правоохранительных органов могут быть созданы также координационные, экспертные, консультативные и совещательные комиссии и советы. В соответствии с Федеральным законом от 07 февраля 2011г. №3-ФЗ «О полиции» [7] общественные советы призваны: проводить за деятельностью полиции общественный контроль; заниматься привлечением граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка; проводить общественную экспертизу проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов; обсуждать в СМИ вопросы, касающиеся деятельности полиции.
2) определяется порядок оказания органами местного самоуправления, поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка. Так, например, в муниципальном образовании «Оса» Осинского район Иркутской области, в целях укрепления охраны общественного порядка в поселении утверждено Положение о порядке оказания поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создания условий для деятельности народных дружин;
3) регламентируется деятельность народных дружин.
Безусловно, наиболее массовой и распространенной формой участия населения в охране общественного порядка является членство в добровольных народных дружинах. Народная дружина - общественное объединение, участвующее в охране общественного порядка во взаимодействии с органами внутренних дел (полицией) и иными правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления. Дружинники совместно с сотрудниками полиции осуществляют патрулировании улиц и общественных мест, оказывают содействие в охране общественного порядка при проведении массовых мероприятий. В подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации дружинники обеспечиваются удостоверениями и отличительной символикой
Муниципально-правовое регулирование деятельности народных дружин проявляется в том, что представительным органом устанавливаются границы территории, на которой может быть создана народная дружина; принимается решение о создании координирующего органа (штаба) народных дружин, положение о нем. Также требуется обязательное уведомление органов местного самоуправления относительно решения о создании общественного объединения правоохранительной направленности.
Тем не менее, анализ деятельности прокуратуры РФ показал, что ряд муниципально-правовых актов по определению статуса народных дружин противоречит действующему законодательству. Например, Прокуратура города Советска проверила соответствие нормам федерального законодательства, утвержденного решением городского Совета депутатов города Советска временного положения «О дружинах по охране правопорядка в г. Советске». Проверка показала, что указанный правовой акт противоречит федеральному законодательству, в том числе и в части, устанавливающей порядок создания дружины и ее финансирования за счет городского бюджета [8]. А Положение о народных дружинах Брянского муниципального района Брянской области противоречит относительно установления требований к приему в ДНД [9]. Прокуратурой района внесен протест на данное Положение.
Муниципально-правовыми актами возможно установление и конкретизация форм участия граждан в охране общественного порядка. Например, Положение «Об участии граждан в охране общественного порядка на территории Новонежинского сельского поселения» 20.07.2015 г. №191 -МПА Котовский муниципальный район Приморского края устанавливает такие формы как: участие в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности и участие в народных дружинах. А в сельском поселении Леонтьевское Ступинского района Московской области положением разрешены все формы, определяемые законом.
Отметим, что в любом случае муниципально-правовое регулирование является разрешенным государством регулирование отношений в данной сфере. Издание актов является обязательным для регулирования участия граждан в охране общественного порядка. Это вытекает из требований ФЗ №131, где прописано, что органы муниципального образования обязаны оказывать поддержку гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создавать условия для деятельности народных дружин.
Не совсем радует в плане возможного участия граждан в охране общественного порядка законодательство субъектов РФ. В основном, почему-то субъекты РФ под участием понимают только народные дружины (Томская область, Липецкая область, Амурская область, Республика Хакасия, Республика Башкортостан, Республика Крым). А Закон Республики Бурятия от 4 июля 2014 года M557-V «О некоторых вопросах участия граждан в охране общественного порядка в Республике Бурятия» помимо участия в народных дружинах предусматривает и такую форму как поиск пропавших без вести. Однако, хотелось бы, чтобы субъекты РФ, осуществляя правовое регулирование вопросов, связанных с участием граждан в охране общественного порядка, принимали также законы, направленные на поддержку отдельных видов общественных объединений, которые способствовали бы становлению институтов гражданского общества -необходимой основы для реализации принципов демократического участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Таким образом, муниципалитеты создают правовой фундамент, который призван содействовать участию граждан в охране общественного порядка, что, безусловно, окажет положительное влияние на состояние общественной безопасности в муниципальных образованиях.
Литература и источники
1. Мамичев В.Н. Референдум в законодательстве зарубежных стран и России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2QQQ. 22 с.
2. Тяптин В.Д. С. Правовое регулирование участия граждан в охране общественного порядка и пути его совершенствования // Вестник ВЭГУ. 2QQ8. M 5. С. 65.
3. Кононов А.М. Проблема законодательной легитимизации участия граждан в охране общественного порядка и варианты ее решения // Пробелы в российском законодательстве. 2Q1Q. M 4. С.8-10.
4. Тепляшин И.В. Новиков Д.О. Правовое регулирование участия граждан в охране общественного порядка // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2Q15. M 3 (21). С.15-20.
5. Потапенкова, И.В. Административно-правовое регулирование участия объединений граждан в охране общественного порядка: Дисс ... канд. юрид. наук. М., 2Q11. 221 с.
6. Прокуратура: Финансирование деятельности дружинников из бюджета Советска противоречит закону// http://40161.ru/news-18353.html (дата обращения Q2.Q4.2Q19)
7. Прокуратурой внесен протест на отдельные нормы муниципального нормативного акта по вопросам деятельности добровольной народной дружины// http://adminbr.ru (дата обращения Q2.Q4.2Q19)
8. Федеральный закон от Q7 февраля 2Q11г. M 3-ФЗ «О полиции» // Российская газета. 2Q11. 8 февраля.
9. Федеральный закон от 2 апреля 2Q14 г. M 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» // Собрание законодательства РФ. 2Q14.M 14. Ст. 1536.
References and Sources
1. Mamichev V.N. Referendum v zakonodatel'stve zarubezhnyh stran i Rossii: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Stavropol', 2000. 22 s.
2. Tyaptin V.D. S. Pravovoe regulirovanie uchastiya grazhdan v ohrane obshchestvennogo poryadka i puti ego sovershenstvovaniya // Vestnik VEGU. 2QQ8. N° 5. S. 65.
3. Kononov A.M. Problema zakonodatel'noj legitimizacii uchastiya grazhdan v ohrane obshchestvennogo poryadka i varianty ee resheniya // Probely v rossijskom zakonodatel'stve. 2Q1Q. X» 4. S.8-10.
4. Teplyashin I.V. Novikov D.O. Pravovoe regulirovanie uchastiya grazhdan v ohrane obshchestvennogo poryadka // Vestnik Kazanskogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii. 2Q15. M 3 (21). S.15-20.
5. Potapenkova, I.V. Administrativno-pravovoe regulirovanie uchastiya ob"edinenij grazhdan v ohrane obshchestvennogo poryadka: Diss ... kand. yurid. nauk. M., 2011. 221 s.
6. Prokuratura: Finansirovanie deyatel'nosti druzhinnikov iz byudzheta Sovetska protivorechit zakonu// http://40161.ru/news-18353.html (data obrashcheniya 02.04.2019)
7. Prokuraturoj vnesen protest na otdel'nye normy municipal'nogo normativnogo akta po voprosam deyatel'nosti dobrovol'noj narodnoj druzhiny// http://adminbr.ru (data obrashcheniya 02.04.2019)
8. Federal'nyj zakon ot Q7 fevralya 2Q11g. M 3-FZ «O policii» // Rossijskaya gazeta. 2011. 8 fevralya.
9. Federal'nyj zakon ot 2 aprelya 2Q14 g. M 44-FZ «Ob uchastii grazhdan v ohrane obshchestvennogo poryadka» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2Q14.M 14. St. 1536.
УСМАНОВА РЕЗИДА МИНИЯРОВНА - доктор юридических наук, доцент, декан юридического факультета Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета.
USMANOVA, REZIDA M. - Doctor of Law, Associate Professor, Dean of the Law Faculty of the Sterlitamak branch of the Bashkir State University (rezidausmanova@yandex.ru).
УДК 342.9
ТАРАН О.А.
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) В РФ
Ключевые слова: государство, государственный контроль, правовое регулирование государственного контроля.
В статье рассматривается закрепление на правовом уровне основ осуществления государственного контроля (надзора). В Российской Федерации сложилась достаточно разветвленная система государственного контроля (надзора). Сделан вывод о
