CC BY
18
Погорелова Т.А., заместитель главы города Ставрополя Кобылкин С.Н., первый заместитель министра имущественных отношений Ставропольского края Антоненко В.И., заместитель руководителя аппарата Правительства Ставропольского края Гончаров В.И., глава администрации Ан-дроповского муниципального района Рогачев В.Я., глава Новодеревенского сельсовета Кочубеевского района Ставропольского края Елфинова Л.В., директор ООО «Приволье» Машкин В.И. и заведующий кафедрой конституционного и муниципального права СКАГС, доктор юридических наук, профессор Овсепян Ж.И.
Ход конференции и затронутые на ней темы показали, что научное обсуждение вопросов местного самоуправления и дискуссии с практическими работниками муниципального и регионального уровней власти способны стать существенным способом анализа развития этой сферы. По признанию практически всех участников этого мероприятия была проведена значительная работа в научном осмыслении проблем местного самоуправления и существенно обогащен практический багаж непосредственно занятых в этой области управленцев.
Бакушев В.В., д. полит. н., проф.
Тягачева С.Н., соиск. РАГС (Москва)
МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА ТРЕБУЕТ РАЗВИТИЯ ПОЛНОЦЕННОЙ ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Рациональное разграничение полномочий между уровнями публичной власти является одним из ключевых и болезненных вопросов современной российской политики. Исповедуя общеевропейский принцип субсидиарности, закрепленный Европейской хартией местного самоуправления (п.З ст. 4), в стране ведется соответствующее реформирование в направлении повышения статуса и эффективности деятельности первичных органов публичной власти — органов местного самоуправлениям Причем, при разной интерпретации самого понятия «местное самоуправление» последние все больше понимается как "право" и "способность" органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах населения2.
Анализ зарубежного европейского опыта о начатых перманентных реформах со средины 60-начала 70-х гг. свидетельствует, что в разных странах в этой связи ставились различные этапные цели и задачи. Реформа местного самоуправления уже прошла два-три этапа. Качество
1 Европейская хартия местного самоуправления (Хартия) принята Советом Европы 15 сентября 1985 г., а вступила в силу 1 сентября 1988 года. Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г., а вступила в силу для России 1 сентября 1998 года.
2 Там же. П.1. Ст. 3.
формирования местных органов власти определялось одним - способностью создавать нормативные условия жизнедеятельности для населения на местном уровне. Не было необходимости принимать на себя полномочия, с которыми нельзя было справится (государство, гарантируя принцип разделения властей, принимает на себя не задействованную нишу управления). Механизмы межбюджетных, финансово-экономических и других взаимоотношений между государственными и муниципальными уровнями выстраивались последовательно. То есть по мере создания (обретения) экономических предпосылок для выполнения под свою ответственность определенных функций. Именно таким образом отлаживался механизм социального диалога, основанного на принципах демократии.
Таким образом, роль местного самоуправления в политической культуре развитых демократий строится на трех основных принципах: соблюдения принципа разделения властей,
разделения процессов принятия политических решений и их исполнения соответствующими администрациями (исполнительными органами, муниципальной службой),
эффективное разграничение полномочий между государственными исполнительными органами и местными органами власти по исполнению национальных законов (!).
Причем важно подчеркнуть последнее: разделение полномочий идет не для того чтобы удовлетворить чьи-то амбиции, в т.ч. и отдельных лидеров-личностей, а именно для исполнения принятых политических решений, к которым относится и законодательство.
В российской практике последние полтора десятка лет на местном уровне также произошли значительные изменения. Однако фактическая реформа совпала с экономическим кризисом 90-х годов. Он привнес разрушительное воздействие поселениям, не имеющим инфраструктуры. Снятие с баланса предприятий, коллективных хозяйств и других производств социальных объектов приводило к их деградации. Поэтому вместо развития органы местного самоуправления, сформированные в середине 90-х годов по новому (1995 г.) российскому законодательству, особенно в сельской местности, оказались без средств для реализации своих субъектных полномочий.
В других случаях районная и городская выборная власть использовала ниши законодательства и быстро обособилась, сконцентрировав в лице глав администраций районов и городов значительную часть полномочий на муниципальных территориях. Но при этом не везде рационально и эффективно использовалась доставшаяся от "советской эпохи" собственность, включая участки земли, недвижимость. Что не могло не вызвать конфликтность интересов, с одной стороны между главами районов и городов и властными структурами субъектов Российской Федерации, а с другой - властными структурами (вне зависимости от уровня) и населением.
1и
Поэтому принятый в октябре 2003 года федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (№ 131) стал одним из главных пакетных законодательных актов по рационализации разграничения полномочий между уровнями власти, более полному их обеспечению финансово-бюджетными средствами. В свою очередь растет требование к «повышению эффективности власти на всех уровнях»1.
Однако, становление новых муниципальных образований идет неоднозначно. Для многих из них требуется переходный период, поддержка регионального законодательства. Муниципальным образованиям в новых границах требуется реальная передача им властных полномочий от муниципальных образований, так называемого, второго уровня - мэрий городов и управ районов. Непременно востребуется накопление политического опыта выборными местными органами в решении насущных проблем граждан. В этой связи оправдана не только адаптация практического положительного опыта выстраивания сбалансированности интересов власти и граждан, но и развитие теории. Причем, без нее (теории) немыслимо эффективное освоение новой практики подготовки и реализации региональных и местных бюджетов, подготовка муниципальных кадров и др.
Ныне стал значим один из существенных парадоксов, когда в стране объявлено много реформ и они не синхронно реализуются. Одни затягиваются по мере неспособности теории обосновать последовательность практических действий (к ней относится административная и правовая), а другие, как реформа образования и науки, объявляются вне увязки с реальными стратегическими потребностями развития отечественной производственной сфере, т.к. нет концепции промышленной политики. Поэтому, управленческое звено, от кого зависит принятие решений (в основном это первые лица) утрачивают желание системно обучаться. Не малая часть считает себя подготовленной для управленческой деятельности, если одержана победа на выборах. При чем это во многом касается муниципального уровня, как наиболее численно значимого и где представлены в большей мере харизматические лидеры. Ориентир же этих перемен - личная интуиция, личное понимание вещей и ценностей жизни. Что при многих плюсах, может быть до конца не всегда верным.
С другой стороны сложившийся уровень телеэфирных передач, общественных заявлений деятелей от политики (партийные функционеры, депутаты разных уровней, ангажированная часть чиновников и др.), а также ныне бытующая разнокачественность в обеспечении образования, причем как профессионального, так и дополнительного, отталкивает потребность к обучении истинно харизматических и самовластных лидеров. Третий фактор - ограниченность времени при уплотненно рабочем графике соответствующей категории профессиональных чиновников, от во-
1 Мокрый В. Январь — месяц масштабный. Аргументы в пользу 131 Закона, который вступает в силу с Нового года // Российская газета. 2005. 06.07.
ли которых происходит многое именно в границах муниципальных территорий, определяющих облик регионов и страны в целом.
Таким образом, высокая частота объявляемых реформации и их не завершенность, отсутствие ясности в конечных целях реформирования (нет параметров оценки промежуточных этапов движения по пути развития), а также компрометация из-за непросчитанности прогноза «по последствиям преобразований» (например, печальное начало «монетизации льгот», неполнота налоговых изменений и неотработанность модели межбюджетных отношений и др.) - вселяют у значительной части управленческих кадров (многие по государственному болеют за дело) неуверенность к возможности значительных преобразований в муниципальной сфере.
При чем речь идет не об изменениях в механизмах «выборности», «конкурсности» и др. Как и какая экономика, в т.ч. экономика финансов будет строится в каждой муниципальной территории - вот главный вопрос (на это указывает и глубокий анализ преобразований последних десятилетий в Европе). Однако закона о местных финансах нет (старый уже не действует). Подготовка закона о муниципальной службе неоправданно затянулась. Ясного понимания о разграничении компетенции и по земле, и целому ряду категорий недвижимости до сих пор нет.
У нас есть обоснованное понимание того, что если что-то до сих пор не срабатывает, значит нет достаточного знания у чиновничества в структурах, обеспечивающих лидеров и федерального уровня, и регионального, и местного. Опыт двадцатилетия реформации по наитию» (типа «перестройка», «ускорение»...) убеждает, что нельзя провести качественно ни одно государственную реформу, если нет доктрины — теории, нет практической концепции ее воплощения. Сегодня общественность требует не «опытничества» в реформировании, а «научной стратегии» реформ. А они не могут быть осуществлены без развитой теории.
В той связи уточним, что традиционная трудовая и производственная модели общественной эволюции способствовали формированию, в начале общинной (еще в эпоху феодализма), а потом производственноколлективной модели самоуправления. Тяга наиболее квалифицированной части населения к цивилизованному общественному управлению последовательно побуждала и способствовала формированию территориальному самоуправлению. При этом по форме реализации, в зависимости от широты (размеров и состояния) территории, оно эволюционировало от непосредственной (вечевой) формы самоуправления к представительной. Власть реализующий (правящий) класс всегда определял квотирование и другие механизмы представительства и порядок его политической реализации.
Касательно эволюционирования самоуправления в России, с учетом его пассатской (городской) и сельской специфики, уже XVШ-XIX вв. научные труды для нас оставили известные российские и зарубежные ученые. А.А. Кауфман и С.П. Шведов стали первыми в исследовании общины России и Казахстана. Исследованием типа государственности че-
рез развитие общины занимались С.М. Соловьев, К. Маркс и В.И. Ленин. Ценные мысли - взгляды о сдерживании пути капитализации через общину оставили в своих исследованиях «буржуазные либералы» И.В. Вернадский и Б.Н. Чичерин. Хотя А.И. Герцен, Н.П. Огарев, Н.Г. Чернышев и В.Г. Белинский находили в общине народную «самобытность» и «гуманизм» и т.д.
Таким образом, во многом на трудах проведенных выше и других мыслителей и политиков обосновывалась общественная теория самоуправления (20-30-е-гг. Х1Хв. в Европе и США, вторая половина Х1Хв. в России). Согласно этой теории органы местного самоуправления выделились из системы государственной администрации. За «разбюрокрачи-вание» и «равное участие в выборах» также выступали В.Н. Пешков, А.А. Васильчиков и др. Но в гражданскую жизнь России с конца XIX в. и в начале XX в. вошла государственная теория самоуправления (Л.Штейн, Р.Гнейс, А.Д. Градский, В.П. Безобразов, Б.Н. Чичерин и др.). Теоретическая мысль двигалась от чисто юридических концепций (возведение в исключительный или основной смысл нескольких признаков) к построению теорий основанных на цивилизационном общественном развитии, а также принципе «рациональности». При этом, когда в России (значительной части СССР) формировалась советская модель (на наш взгляд это практическая и теоретическая модификация государственной теории самоуправления), ряд европейских развитых стран уже подходили к обоснованию теоретических оснований развития местного самоуправления на принципах субсидиарности. Сегодня они лежат в основе разрабатываемых европейских стандартов жизнеобеспечения и гарантий местного самоуправления со стороны государств и межгосударственных объединений, прежде всего Евросоюза.
Что же является теоретическим ключом в двадцатилетнем реформировании в России первичного уровня власти и характера отношений на муниципальном уровне? Гарантирует ли истинное «развитие территорий снизу» действующее российское законодательство?..
Прикладная наука, на наш взгляд, увлеклась комментированием. А высокая наука, раздираемая, с одной стороны, не пониманием практики реформирования самой научной сферы, а, с другой, - отсутствием целевой государственной задачи, а значит отсутствием финансирования на координацию теоретический усилий, не способна была взяться за разработку теоретической доктрины-стратегии российской модели самоуправления, и, тем более, доктрины территориального развития России. Хотя одно взаимосвязано с другим.
«Местное самоуправление» как объект и предмет исследований, остается категорией различных научных дисциплин: в праве - конституционного и муниципального; в политологии - политического управления и теории функционирования политических систем; в экономике развивается теоретическая сфера муниципальных финансов и муниципальной экономики и т.п. На начальном этапе это может быть и не плохо. Но будет ли у нас в обществе (для понимания) и, прежде всего, для власти (для науч-
ного управления) современная муниципальная теория! При чем, не обязательно здесь во всем следовать практике стран «запада», что у нас стало выдаваться за «хороший тон».
Однако есть общие меняющиеся условия жизнедеятельности, происходит переустройство миропорядка, идет формирование информационного общества. Не только футурологи, но и ученые- цивилисты, экономисты в один голос утверждают о движении к экономике знаний, качественно меняющей приоритеты «производства» и «знаний». Национальные приоритеты в этих и других сферах, в т.ч. управлении обретают геополитические параметры ( глобализация финансов и экономики и, соответственно, унификации быта, сферы потребления, а, с тем, образовании и культуры и т.п.).
Можно ли говорить о наступлении эпохи стандартизированных вариантных моделей управления развития территориальных сообществ. Уточним, здесь речь не идет о полной утрате культурологических и национальных традиций. Но, на наш взгляд, уже сегодня оправданно говорить о некой единой матрице критериев оценки деятельности органов публичной власти. Так по готовящемуся федеральному закону для обеспечения гласности интернет-сайты обязаны будут иметь уже в следующем году все органы управления (администрации) государственной и муниципальной власти.
Прямое заимствование практического опыта, а не всегда теоретическое осмысление зарубежной практики, уже не раз приводило к политическому нонсенсу, в т.ч. и в процессе начатого применения ФЗ № 131 (2003г.). Например, отсутствие предварительно разработанных методик для определения «пешей» и «транспортной» доступности при установлении границ муниципальных образования; методик для определения «труднодоступных местности» и др. А нарезка границ муниципальных образований «от 3-х тысяч человек» без учета региональной специфики породила ненужность дробления сложившихся муниципальных территорий с хорошей инфраструктурой и промышленным потенциалом (Подмосковье, Краснодарский край и др.). Вместо стимула движения вперед, оказалось «равнение на слабого»...
Таким образом, мы ставим значимую общетеоретическую цель-проблему о создании теоретической концепции-доктрины местного самоуправления с учетом грядущего общественного развития. Она должна стать не только общезначимой, но и быть местом приложений сил Академии наук России, ее отделений. Она может и должна стать координатором, несмотря на унификацию ее задач и необходимость коммерциализации результатов исследования. Результат подготовки и воплощения муниципальной теории во многом должны определить прирост качества жизнедеятельности сограждан страны.
