CC BY
10
Место самоуправления в Российском государстве
Анализ современной ситуации
■ В ныне действующей Конституции Российской Федерации 1 993 г. провозглашается, что органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти». Есть основания полагать, что за этим решением не стоят какие-либо исследования и научные обоснования - ничего, кроме желания тогдашней «федеральной» исполнительной власти найти какие-то «сдержки и противовесы» самоуправству и сепаратизму «региональных» властей.
Следует подчеркнуть, что такой взгляд на данную проблему разделяется не только автором настоящего исследования. Например, Владимир Гельман в 1994 г. писал следующее: «Что означают эти изменения для развития местного самоуправления в России? Происходит ли в этой связи действительный поворот политики Центра в сторону реального самоуправления либо речь идет о тактических ходах различных субъектов политики на федеральном уровне и о ситуативном совпадении их позиций? Для ответа на эти вопросы необходимо проанализировать федеральную политику в области местного самоуправления в России за последние четыре года, имея в виду не столько эко-
1
номические или правовые аспекты политического курса, сколько политические позиции, ценности и приоритеты тех или иных субъектов политики (выделено мною. - А.П.).
Критическим моментом, во многом определившим последующее развитие местного самоуправления, стал 1 993 г, когда в течение буквально двух месяцев федеральной исполнительной властью были реализованы два прямо противоположных друг другу по смыслу, но вполне сходных по механизму принятия решения: в октябре 1993 - роспуск Советов и передача полномочий местного самоуправления назначенным «сверху» главам администраций, а в декабре 1993 - принятие Конституции, декларировавшей независимость органов местного самоуправления от государства. Оба этих шага явились не итогом согласованных позиций различных политических сил общества, а результатом ситуативной расстановки сил в рамках исполнительной власти. Октябрьская десове-тизация явилась отчасти способом устранения конкурентов в ходе передела собственности, отчасти платой российского президента за лояльность ему нижних этажей «исполнительной вертикали». Напротив, конституционный выбор модели местного самоуправления был вызван отсутствием явного интереса федеральной власти к местному самоуправлению, находившемуся на периферии внимания политиков на фоне масштабных преобразований в «большой» политике. В таких условиях произвольное конституционное решение, предложенное одной из заинтересованных групп (руководителей закрытых административно-территориальных образований) - считать органы местного самоуправления не входящими в системы органов государственной власти Российской Федерации, не встретило сопротивления со стороны каких-либо иных политических группировок и было поддержано «утилитаристами», что согласовывалось с субрегиональной риторикой влиятельного в ту пору С.Шахрая, одновременно возглавлявшего Партию российского единства и согласия (ПРЕС). В результате нормы о местном самоуправлении в статье 12 и главе VIII Конституции России оказались закреплены в ее тексте достаточно случайно - не благодаря, а скорее, вопреки логике политического развития страны. Иначе говоря, с принятием Конституции 1 993 г. местное самоуправление в России было провозглашено «сверху» лишь два меся-
ца спустя после того, как для него были разрушены условия развития
1
«снизу» .
Столь длинная цитата полностью окупается ее содержанием. Принято считать, что местное самоуправление зародилось в Англии XVII в. как форма городского самоопределения и борьбы с феодальной системой власти; в России этот термин появился в середине позапрошлого века в ходе городской и земской реформ Александра II. Уже тогда этот термин понимался как антипод бюрократического управления. Позднее сформировалось несколько теорий местного самоуправления.
Теория свободной общины. Основана на представлении о существовании (наряду с известными тремя - судебной, законодательной, исполнительной) четвертой ветви власти - муниципальной (общинной). При этом государство не создает общину, а признает общину, самоорганизовавшуюся естественным путем. Община признается субъектом специальных прав, принадлежащих исключительно ей.
Хозяйственная. Возникла как реакция на критику общинной теории. Основывается на представлении о сугубо хозяйственном характере внут-риобщинных дел; органы общины представляются как объединения предпринимателей и собственников.
Юстиционная. Считается, что органы самоуправления решают задачи государственного управления (и наделены соответствующими законодательными полномочиями), хотя и не входят в систему государства, а являются органами общины, которая есть субъект прав, делегированных ей государством.
Политическая. Основана на противопоставлении земского (муниципального) и опричного (бюрократического) принципов. Население (и его представительство) не состоит из чиновников, а осуществляет самодеятельность, не зависящую от правительства и свободную в осуществлении местного самоуправления.
Государственная. Местное самоуправление - часть государства. Всякое публичное управление есть управление государственное; следователь-
1 Гельман В. Новая местная политика: Очерки российской политики. - М., 1994. - С.15.
но, всякий несущий обязанности по местному самоуправлению решает задачи государства.
Органическая. Государство представляет собой сложную систему, включающую в качестве собственных подсистем различные социальные организмы. Низовое структурное подразделение государства - община. Она имеет ряд полномочий. Но эти полномочия не делегированы общине государством, а принадлежат ей изначально как социальному организму.
Все эти точки зрения представляются в основном взаимоисключающими, хотя внешне и пересекаются по ряду позиций. Тем не менее, почему-то считается, что ни одна из них не противоречит распространенному в современной теории «джентльменскому набору» из четырех признаков, характеризующих местное самоуправление.
1. Местное самоуправление всегда организовано территориально и формируется путем выборов. (Последнее, по нашему мнению, и есть критерий представительного органа. Принятое сегодня выражение «представительные и исполнительные органы», на наш взгляд, основано на системно-логической ошибке - это есть классификация по разным основаниям; в подлинно демократическом обществе (Гражданском обществе) вообще нет места для непредставительной власти; и в первую очередь должна быть представительной именно исполнительная власть).
2. Местное самоуправление имеет собственную финансовую базу.
3. Подзаконность муниципальной власти, действующей в порядке и в рамках, «указанных» государством, - в отличие от последнего, которое, по распространенному мнению, суверенно и и самостоятельно. Последнее утверждение, по-видимому, нуждается в серьезном опровержении. Достаточно хотя бы вспомнить ныне действующую Конституцию России (ст.3, п.1): «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Именно пересмотр этого досадного заблуждения (о приоритете государства перед самоуправлением) является главной задачей настоящего исследования. (Не говоря уж о том, что из вышеприведенного постулата о подзаконности самоуправления логически вытекает, что государство якобы может быть неподзаконным; но это заключение абсурдно как с точки зрения юридической, так и системно-логической).
4. Разграничение «уровней компетентности». Сегодня принято считать, что этих уровней три: федеральный, субъектный, местный. Многие законы содержат конкретные списки полномочий органа соответствующего уровня. Тем не менее, нет общепризнанных критериев и алгоритмов подобного разграничения, а сам этот подход может быть оспорен в принципе. Анализ этого набора признаков приводит к выводу о сомнительной совместимости политической теории с двумя последними признаками, а органическая теория совершенно очевидно противоречит им. Однако нам не встретилось работы, где содержалось хотя бы упоминание об этом бесспорном факте.
Если не справедливость, то, по крайней мере, уместность наших замечаний по поводу принятого набора признаков местного самоуправления подтверждается тем фактом, что по отношению к моделям местного самоуправления в российском политическом «бомонде» никакого единомыслия нет, и явно выделяются, как минимум, четыре группы действующих лиц («акторов»): управленцы, утилитаристы, ресоветизаторы, самоуправленцы.
Первые - представители федеральной бюрократии, принимающие в расчет исключительно собственные понятия об управлении, сводящиеся к голому и неограниченному администрированию. Для таких акторов основа реформы местного самоуправления - всего лишь сохранение и усиление контроля и управления деятельностью низовых звеньев управленческой иерархии. К этой группе принадлежат, прежде всего, российские министры.
Вторые - деятели из федеральных политических группировок. Для них сильное и независимое (от региональных властей) местное самоуправление - только инструмент для ограничения чрезмерной самостоятельности региональных «лидеров», а потребность в «общественной» модели местного самоуправления (МСУ) существовала лишь постольку, поскольку она отвечала целям и задачам преобразования всей системы управления. Не к их чести, следует добавить и соображения о той дополнительной «фиге в кармане», которую эти господа намеревались попутно подсунуть народу в виде «спихивания» на местное самоуправление всех социальных проблем, включая пресловутую жилищно-коммунальную реформу.
Третья группа - в основном КПРФ и ее союзники. Общение с А.Лукьяновым и Г.Зюгановым убедило автора, что они ведут речь не о независимом местном самоуправлении, а о восстановлении вертикально ориентированной системы, параллельной ныне выстроенной президентской «исполнительной вертикали». Только объективная потребность в противостоянии правящей ныне группировке вынуждала этих акторов признавать актуальной общественную модель местного самоуправления.
Четвертая группировка исходит из идеи самоуправления как института гражданского общества (в его сегодняшнем, усеченном понимании) при соединении с идеями разделения властей и «представительного» правления. Сторонники этого взгляда на природу МСУ организационно разрознены (ДПР, «Яблоко», часть «Регионов России»).
Как известно, местное самоуправление «прописано» не только в Конституции России. 28 февраля 1996 г. была подписана Европейская хартия местного самоуправления. Спустя два года (11 апреля 1998 г.) эта хартия была ратифицирована Государственной Думой РФ.
Однако зарубежный муниципализм исповедует огромное количество разных взглядов и основных принципов; он включает множество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении системы местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей идеи организации власти, административно-территориального деления страны. (Подчеркнем: именно страны, а вовсе не государства, как нередко пишут многие авторы и официозные акты). В современной теории самоуправления обычно выделяют четыре базовые модели местного самоуправления: англо-саксонскую, континентальную, смешанную и советскую. Первая принята в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Индии, Новой Зеландии и некоторых других странах англо-американского мира. Главные черты этой модели - формальная автономия МСУ и отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, «опекающих» органы местного самоуправления. Однако органы МСУ могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия могут быть признаны судом неправомерными.
Представляет интерес современная история МСУ в Великобритании. Еще в 1965 г. было реорганизовано местное самоуправление Лондона. В
1973 г. состоялась реорганизация МСУ в Северной Ирландии. Широкомасштабная реформа местного самоуправления Англии и Уэльса была проведена в 1974 г. Следующий год ознаменовался реформой в Шотландии2.
В Англии существует три типа местного самоуправления: Большой Лондон, шесть муниципальных графских округов, немуниципальные графства. Большой Лондон состоит из 32 типовых муниципальных единиц и одной уникальной - City of London. Каждая из этих структур отвечает за благоустройство и поддержание порядка на своей территории. Однако ни общественный транспорт, ни лондонская полиция им не подчиняются. Сегодня популярна идея создать единое муниципальное правительство Лондона, которое будет решать общегородские проблемы и координировать работу муниципалитетов.
Каждый из шести графских муниципальных округов (Tyne and Wear, West Mid lands, Merseyside, Great Manchester, West Yorkshire, South Yorkshire) разбит на шесть низовых округов. Органы МСУ этих округов отвечают за все местные дела, за исключением пожарной службы, уборки мусора и общественного транспорта, - ими занимаются специальные объединенные управления (которые включают выборных представителей муниципалитетов).
Немуниципальные графства также делятся на округа. Графство отвечает за транспорт, планирование строительства, регулирование дорожного движения, образование, пожарную службу, библиотеки, защиту потребителей. Округ занимается проблемами окружающей среды, музеями и парками, а также всеми «мелкими» местными проблемами. Сверх того по всей Англии действуют приходские советы, решающие еще более мелкие проблемы.
В Шотландии работает одноуровневая система из 32 двух муниципалитетов, отвечающих за все в пределах своей компетенции. В Уэльсе 22 совета ведают всеми делами (кроме пожарных, подчиненных спецуправ-
2 Попытки реформирования МСУ предпринимаются в Великобритании с конца 80-х годов, особенно большое внимание уделяется реформе местного самоуправления с приходом к власти в 1997 г. правительства лейбористов. - Прим. ред.
лениям). Существуют и мелкие общественные советы, представляющие интересы местных жителей в вышестоящих организациях.
В Северной Ирландии за состояние окружающей среды, отдых и развлечения местных жителей отвечают 26 окружных советов. Все остальные заботы о населении берут на себя государственные министерства.
В сегодняшней Великобритании в органах МСУ работает около 2 млн. человек.
В США конституционный статус МСУ определяется доктриной «муниципалитеты - креатура штата». Вместе с тем, принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы «местного значения» самостоятельно, без вмешательства штата. Никаких назначаемых «из центра» чиновников для контроля МСУ не предусмотрено. Контроль осуществляется косвенно: через финансирование определенных видов их деятельности, инспекционные проверки (проводимые министерствами), в форме судебного надзора. Используются «адаптивные законы»: парламент принимает типовой закон, а местные органы вводят его в действие на своей территории с поправками, учитывающими местные особенности.
Заметно отличается от классической англо-саксонской модели континентальная модель организации власти на местах. Она применяется не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Ее отличительные признаки сводятся к следующему:
- сочетание МСУ и государственного управления на местах;
- сочетание принципов выборности и назначаемости;
- определенная иерархичность системы МСУ, подчиненность «нижестоящих» звеньев вышестоящим;
- наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, уполномоченного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов МСУ
Родоначальницей континентальной модели считается Франция; долгое время в ней существовала многоуровневая система МСУ при высокой централизации и самоуправления, и государственного управления. В настоящее время основным звеном местного управления во Франции является комму-
на, имеющая совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр совмещает права и обязанности главы местного самоуправления и государственного служащего. И мэр, и депутаты работают на постоянной основе. Деятельность муниципалитета контролируется комиссаром Республики.
Отдельно следует сказать об израильском киббуце. Это трудовая коммуна, преимущественно сельскохозяйственная, построенная на принципах добровольного членства, совместного владения средствами производства и бытовым имуществом, равенства в труде и потреблении. Высшим органом власти в киббуце является общее собрание. На нем решаются все вопросы жизни и развития коммуны, утверждается бюджет, принимаются законодательные нормы. При этом собрание выступает как арбитр в спорах и коллективного, и частного характера. Каждый совершеннолетний член киббуца имеет право голоса на общем собрании и соответственно влияет на принимаемые решения.
К смешанным моделям относятся системы МСУ Японии, Австрии, Германии, а также некоторых развивающихся и постсоциалистических стран. Главный признак этой модели - сочетание достаточно автономного местного самоуправления на «низовом» территориальном уровне с государственным управлением на более «высоком» иерархическом уровне.
Рассмотрим особенности этой модели на примере Японии.
В Конституции Японии МСУ посвящена восьмая глава. По нашему убеждению, совпадение нумерации с Конституцией РФ абсолютно случайно. В японской конституции самоуправлению посвящено всего четыре статьи. Не поленимся привести их дословно.
«Глава VIII. Местное самоуправление.
Ст. 92. Положения в отношении организации и работы местных органов публичной власти устанавливаются законом в соответствии с принципом местной автономии.
Ст. 93. При местных органах публичной власти в соответствии с законом учреждаются собрания в качестве совещательного органа. Главные должностные лица органов публичной власти, члены их собраний и другие местные должностные лица, которые определены законом, избираются населением, проживающим на территории соответствующих местных органов публичной власти, путем прямых выборов.
_ Дилеммы европейской демократии:
Синдром усталости демократии
Ст. 94. Местные органы публичной власти имеют право управлять своим имуществом, вести дела и осуществлять административное управление; они могут издавать свои постановления в пределах закона.
Ст. 95. Специальный закон, применяемый в отношении только местного органа публичной власти, в соответствии с законом может быть издан парламентом не иначе, как с согласия большинства избирателей, проживающих на территории данного местного органа публичной власти».
Научная корректность призывает нас сопоставить приведенную выдержку из Конституции Японии с соответствующим местом из Конституции Российской Федерации.
ГЛАВА 8. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
Статья 130.
1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Статья 131.
1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Статья 132.
1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют ох-
рану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Статья 133.
Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами»3.
Отметим, что сопоставление японского и российского подходов и их конкретных текстовых реализаций, по нашему убеждению, складывается не в пользу Конституции РФ. В самом деле, «не иначе как с согласия большинства избирателей» (японская формулировка) - это намного четче, стилистически убедительней и юридически грамотней, чем «Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий». А таким выражениям, как «и иные», «других форм волеизъявления», «решают иные вопросы», вообще нет места в подлинно научном и корректном юридическом языке.
Вернемся к анализу существующих моделей МСУ. Еще совсем недавно в странах «мировой системы социализма» процветала так называемая советская модель организации власти на местах. Сейчас она частично сохранилась в считанном числе стран: в Китае, на Кубе, в КНДР Беларуси, Узбекистане. Ее основные признаки: единовластие «представительных» органов снизу доверху, жесткая централизация системы управления, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого «низового» звена, является органом государственной власти на соответству-
3 Конституция Российской Федерации. - М., 1993. - С.56-57.
ющей территории - даже если формально он считается органом местного самоуправления. Реально же самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная «элита».
Итак, во всех зарубежных странах первичной ячейкой МСУ выступают коммуны, общины, муниципалитеты, создаваемые на территориях отдельных населенных пунктов. Самоуправляющимися структурами могут быть и объединения первичных ячеек (например, синдикаты коммун в Испании). Названия органов МСУ весьма разнообразны. В Македонии и Чехии это муниципальные ассамблеи, в Бразилии - муниципальные палаты, в Киргизии - кенеши, в Туркмении - гегнеши. В качестве местной администрации выступают мэры, бургомистры и т.п. Есть и коллегиальные исполнительные органы: джунта в Италии, магистрат в Германии. Объем полномочий исполнительного органа во многом определяется способом его формирования: избрание непосредственно населением, избрание депутатами представительного органа (из своего состава), назначение главой государства, найм исполнительного директора по контракту.
Начавшийся в середине прошлого века процесс формирования власти на местах - одно из наиболее важных явлений в государственном устройстве мирового сообщества. Общая тенденция этого процесса - развитие самоуправленческих начал и децентрализация власти. Сегодняшняя Россия явно выпадает из рамок этих общих тенденций.
В.Гельман по этому поводу пишет: «В целом следует констатировать, что в большинстве регионов России местное самоуправление так и не стало влиятельным политическим институтом и, по ряду оценок, по крайней мере, в обозримом будущем трудно рассчитывать на его кардинальное усиление. Таким образом, планы федеральных политиков по проведению муниципальных реформ могут остаться нереализованными, и не случайно, что официальная риторика как «партии власти», так и оппозиционных политиков по отношению к развитию местного самоуправления становится все более критической. Но, не отрицая значимости этой критики, следует, однако, задаться вопросом: означает ли нынешняя слабость местного самоуправления принципиальную исчерпанность муниципальных ре-
форм «сверху», либо же речь идет о принципиальных изъянах федеральной политики в сфере местного самоуправления, либо, наконец, эти проблемы являются естественными «болезнями роста» в условиях перехода? Опыт первого этапа реформы местного самоуправления пока оставляет этот
4
вопрос открытым» .
Не менее пессимистическая картина обрисовывается в книге мэра Москвы Ю.М.Лужкова. Хотя соответствующая глава его книги и носит «жизнеутверждающий характер» («Укрепление взаимодействия государственной власти и местного самоуправления»), и выводы, и сами рассуждения мэра весьма негативны: «Статья 12 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти». Данная формулировка воспроизведена и в п.1 ст.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Эти нормы и их догматическое понимание сегодня мешают отстраиванию эффективной системы местного управления и самоуправления. (здесь и далее выделено мною. - А.П.). Реализация нынешней модели правового регулирования местного самоуправления привела к фактическому разрыву единой исполнительной вертикали. В отечественном праве к числу местных органов традиционно относились представительные и исполнительные органы краев и областей. Российское же законодательство 90-х годов вывело края и области из системы местных органов, придав им в известных политических целях качества субъектов Федерации, в то время как само местное самоуправление было выведено за пределы государственного механизма. Невозможно дать сколько-нибудь вразумительный ответ на вопрос о том, почему, например, краевая администрация является органом государственного управления, а аналогичная ей по сути районная администрация таким органом не является. В итоге получилось, что Российское государство заканчивается на крае, области, а далее начинается нечто непонятное»5.
В своих стратегических устремлениях Лужков - типичный «государственник» - управленец. Он убежден, что разделение властей на муници-
4 Гельман В. Указ. соч. - С.15.
5 Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству. - М., 2002. - С. 49.
пальном уровне должно заключаться лишь в размежевании полномочий совета и администрации. При этом местная администрация, по его мнению, должна рассматриваться и как составная часть вертикали исполнительной власти, неся определенную ответственность перед вышестоящими звеньями этой вертикали (по типу Франции, Германии, Италии и Японии). В качестве основных целей реформирования МСУ Лужков усматривает четкое определение сфер компетенции местной власти, порядок ее сопод-чиненности вышестоящим уровням власти, определение механизмов контроля местных властей со стороны государственных органов, законодательное закрепление разделения функций между различными уровнями местного самоуправления. Для решения поставленных задач мэр Москвы предлагает «законодательное подразделение полномочий (функций) муниципальных властей на обязательные и факультативные (добровольные)» -вместо принятого сегодня подразделения их на вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, передаваемые законом. Лужков предлагает также вернуться к нормам Закона РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», предписывающих организацию местного самоуправления в рамках административно-территориальных единиц. Для крупных городов мэр предлагает двухуровневую организацию МСУ - с признанием городских районов в качестве своеобразного низового звена административно-территориального деления. Общегородские органы самоуправления при такой системе решали бы общие для всего города задачи, а районные органы СМУ - специфические проблемы, характерные для данной части города.
Лужков убежден, что «каждое муниципальное образование должно считаться с интересами вышестоящих уровней управления и самоуправления. Законные решения органов местного самоуправления более широкого муниципального образования должны иметь обязательную силу для находящихся на его территории муниципальных образований более низкого уровня. Вышестоящий уровень местного самоуправления призван не только координировать деятельность нижестоящих уровней, оказывать им помощь, но и контролировать выполнение ими определенных функций»6.
6 Там же, с.54.
Как говорится, «здесь много верного и много нового, „но все верное не ново, а все новое - не верно!». Лужковский подход приведет к построению вертикально-иерархической «самоуправленческой» структуры, параллельной пресловутой «вертикали исполнительной власти». Зачем нужно такое дублирование, Лужков не объясняет. Быть может, только для того, чтобы выполнить требования ст. 12 закона РФ о принципах МСУ («Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации...»)?
Единственное, в чем Лужков безусловно прав, - это бедственное состояние самоуправления в сегодняшней России. «Современное состояние местного самоуправления характеризуется также усилением разрыва между объёмом полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления, и их финансовым и материальным обеспечением. „местные источники в 90-х годах могли покрыть не более 20-25% минимальных финансовых потребностей муниципальных образований. Предлагаемый же Федеральным законом „механизм решения этих вопросов. фактически не работает. У самих же органов местного самоуправления часто отсутствует мотивация к увеличению собственных доходов ввиду укоренившейся практики перераспределения доходов или их изъятия в пользу субъектов РФ.
Провозглашаемая в подобных условиях хронического безденежья и нищеты самостоятельность муниципальных органов зачастую способствует лишь дискредитации идеи местного самоуправления в глазах населения. Ожидания, возлагавшиеся гражданами на местную власть, не оправдываются, что приводит к падению престижа не только местных и региональных, но и федеральных властей»7.
Совершенно очевидно: нужны принципиально иные подходы. И к местным, и к федеральным властям.
7 Там же, С.56.
Издревле самоуправление и государство были неразрывно связаны. Возникновение государства было определено самоорганизацией общества: на определенной стадии развития производительных сил возникла необходимость координации функционирования различных подсистем общества, потребовалось централизованное использование общественных ресурсов для защиты общественных интересов от эгоистических поползновений отдельных антиобщественных лиц и групп, а также от внешней агрессии.
Таким образом, по своей изначальной сути государство есть механизм управления обществом - такая подсистема общества, которой общество поручило управлять собой в интересах общества, но не в интересах государства. При этом общество содержит государство, а не наоборот. Уже поэтому государство - слуга народа. И юридически государство - не больше гражданина. Несмотря на то, что на Руси почти всегда было наоборот.
Однако позднее суть государства была извращена. Оно стало основным орудием политической власти в классовом обществе, т.е. стало охранять интересы именно антиобщественных групп - почти всегда в ущерб интересам общества в целом.
В развитом обществе государство - не единственное политическое учреждение: наряду с ним функционируют партии, союзы, религиозные объединения. Они могут представлять интересы и других страт общества, а не только правящего класса. Но государство обладает узаконенными системами подавления общественного сопротивления.
Основными признаками государства являются:
а) наличие особой системы органов, в совокупности и составляющих государственный механизм (включающий аппарат принуждения: армию, полицию и т.п.);
б) наличие права - обязательных правил поведения, фиксирующих порядок взаимоотношений членов общества между собой и между ними и государством. Последнее и определяет тип государства;
в) наличие определенной территории, пределами которой ограничена данная государственная власть.
Признак «в» часто приводит к ошибочному употреблению термина «государство» в качестве синонима термина «страна». В нормативном языке подобная путаница абсолютно недопустима. На политической карте мира изображены вовсе не государства. Там изображены страны. В каждой из них сменилось немало государств.
Не менее недопустимо забвение истинной сущности государства как наемного механизма управления обществом, одной из подсистем общества. Самое достойное место государства в обществе - место слуги народа, а не его господина. Подчиненное обществу положение государства -главнейший признак Гражданского общества.
Корректный механизм взаимоотношений государства с Обществом состоит в том, что Общество определяет тип, структуру и функции нужного ему государства, оставляя за собой легитимное право в любой момент -согласно закону, без танков и революций, - сменить прежнее государство на иное, изменив при этом тип государства. Иными словами, легитимно изменив «режим правления» (который следует, строго говоря, именовать режимом управления). В последние годы распространилось ошибочное (и в юридическом, и в логико-системном отношении) понятие «государство в государстве». Вместе с ним распространилось и ошибочное представление о термине «государственный суверенитет». Обе эти проблемы подлежат детальному анализу. В том числе в связи с насущной необходимостью корректировки Конституции РФ 1993 г.
3. Функции и структура правового государства
Не только в обыденной жизни, но и в специальной литературе существует представление о правовом государстве как о таком, где соблюдаются законы. Действительно, несоблюдение законов - это отсутствие государства. Но законы могут соблюдаться и в фашистском, и в рабовладельческом государстве. Подобное представление о правовом государстве противоречит основному принципу Гражданского Общества - принципу подчиненного положения государства в Обществе. Следовательно, соблюдение законов (или как иногда говорят, «верховенство права») - условие необходимое, но не достаточное для признания государства правовым:
важно установить, какие законы соблюдаются - в чьих интересах, как и кем принятые.
Правовое государство не может изменять законы по собственному произволу, не считаясь с общественным мнением, оно не вправе «на ходу менять правила игры» - те правила, на основании которых оно нанято Обществом для управления собой - в интересах Общества, а не государства. Соблюдение антиобщественных законов лишает государство права называться правовым.
В рамках этой концепции возникает еще один немаловажный вопрос -о соотношении закона и права. К сожалению, в отечественной теории государства и права распространено представление о законе как источнике права. По моему убеждению, многие принятые на сегодня общие положения правовой теории настолько же нелогичны, насколько нелогичны вытекающие из них законы.
Само построение вышеприведенного предложения свидетельствует о нашем несогласии с общепринятой трактовкой законов как «источника права».
В подобной трактовке явственно просматривается принципиальная системно-логическая ошибка.
Закон не может, закон не должен быть источником права.
Элементарная, типичная для России ситуация: Президент издал Указ; Конституционный суд признал сей Указ неконституционным - т.е. не имеющим права на существование. Смешной вопрос - является ли этот указ источником права. Нет, конечно!
Мы, как известно, уже сделали немало шагов в направлении автократии (быть может - плутократии). Как оценить те законы, которые способствовали движению в этом направлении? Разве их следует считать источниками права? Скорее - бесправия.
Разумеется, если признавать государство аппаратом подавления, надстройкой над Обществом, придется признать законными все «волеизъявления» властей. Только в рамках такого подхода можно смотреть на изданный в интересах государства (точнее, тех групп, которые каким-то путем установили свою власть в стране) закон как легитимное построение, способное стать источником чего-либо. Однако на этом пути легко прийти к
полному абсурду, причислив, например, к источникам права не только акты органов местного самоуправления и нормативные акты министерств субъектов, но и приказы, постановления, инструкции министерств и других государственных комитетов.
Разве министерство - законодательный орган? Разве его дело как исполнительного органа - не соблюдать законы, а творить их? Где же тут пресловутое разделение властей?
Что же является критерием правозаконности закона? Только его соответствие праву. И ни в коем случае не наоборот!
Проведенный нами анализ показал следующее. Установившаяся путаница в системно-логических соотношениях понятий «право» и «закон» вызвана ошибочным толкованием этих терминов. А также термина «источник».
Закон принципиально не может быть источником права, являясь следствием права.
Но закон и не должен быть источником права.
Трудно не согласиться с С.С.Алексеевым: «14. Право как явление цивилизации и культуры. Как и в отношении государства, необходимо решительно преодолеть укоренившиеся в науке и в общественном мнении нашей страны представления о праве, о его роли в жизни общества, т.е. изменить сам угол зрения на право.
Всему российскому обществу нужно утвердиться в том, что право не сводится к законам, иным актам, выступающим в качестве орудий государственной власти. Право - самостоятельный, высокозначимый феномен цивилизации и культуры. Право призвано оптимально регулировать общественные отношения в условиях демократии - народовластия, экономической свободы, свободы личности. Как явление цивилизации и культуры оно способно «умерить», «обуздать» негативные стороны государственной власти, быть носителем и гарантом прирожденных естественных прав и свобод человека, дать гарантированный простор свободному развитию индивидуальности, раскрепощению автономной личности.
Существенное значение в современную эпоху развития цивилизации приобретают нравственная сторона жизни людей, начала гуманизма, духовные принципы и ценности. И эти духовные начала, принципы, ценности в нынешнее время в наибольшей степени могут быть выражены как раз
в праве; именно в праве они реализуются в самых существенных для человека категориях - свободы, справедливости, высокого достоинства, юридического равенства и юридической защищенности личности, незыблемости прирожденных прав и свобод человека. С этой точки зрения, право призвано стать своего рода стержнем развития общества, фокусом общественно-политической жизни»8.
На языке системного анализа сказанное Алексеевым по сути дела означает следующее: право должно стать намордником, надеваемым Обществом на государство, - чтобы оно, государство, работало на Личность, на Общество, а не на себя; и чтобы Общество всегда могло собственную подсистему - государство - при необходимости осадить и поставить на место: единственное достойное для государства место - место слуги народа.
Право иерархически выше закона. Право - источник закона.
Не вытекающий из права закон юридически ничтожен.
Что касается источников самого права, то ими являются философские теории и взгляды, правовое самосознание народа, выводы и концепции правовой науки, социологические опросы, утвержденные на всенародных референдумах концепции и парадигмы, сформированные Концептуальной ветвью механизма управления Обществом (мы не отрицаем огульно право государства участвовать в процессе правотворчества, - но исключительно через его, государства, Концептуальную ветвь, которая в сегодняшней России явно не просматривается, что и является одной из причин острой необходимости безотлагательной переделки российской конституции)9.
Пусть будущие историки изучают право прошедших эпох именно по этим, перечисленным выше источникам. Но отнюдь не по законам, нередко написанным вопреки праву узурпаторами власти и безграмотными законодателями. Право - плод непрерывного прогресса Общества. Оно отражено в научных трудах, философских трактатах, национальных эпосах и сказаниях. В известном смысле право «отражено» в законе - если закон
8 Алексеев С.С. Государство и право. - М., 1996. - С.72.
9 См: Птушенко А.В. Место государства в обществе// Гражданское общество в современной Европе. - М.: ИНИОН, 2003. - С. 155-176.
правовой. (Сомневаюсь, чтобы кто-нибудь отважился утверждать, что неправовой закон может быть «источником»). Закон есть реализация права. И эта реализация чаще всего грешит искажениями. И что для чего является «лекалом», эталоном? Разумеется, право для закона.
Право и законодательство (система законов) как две самостоятельные системы могут соотноситься по-разному: вообще ни в чем не совпадать (что, как понятно любому непредвзятому человеку, реализуется, когда власть в стране захватывает кучка узурпаторов и строит свое деспотическое государство); могут эти две системы с разной степенью полноты пересекаться. Но совпадать полностью они в принципе не могут - как идеальная модель и ее «грубая» вещественная реализация.
Я считаю совершенно необоснованным также и ходячее утверждение о неразрывности государства и права. Государство действительно не может существовать без права, однако из этого вовсе не вытекает, что право не может существовать без государства. Может - хотя бы уже потому, что право создается не государством, а Обществом. Общество - более высокая ступень в системной иерархии организации жизнеобеспечения людей; государство - подсистема Общества. В праве Общество формулирует свои предписания государству - как ему следует себя вести в интересах Общества. Государство - строго на основе права - формирует законы - предписания самому себе (сиречь чиновникам) и отдельным членам общества - «гражданам».
Такова идеальная системно-логическая картина Мира. А всяческие от нее отклонения ничего не доказывают, кроме одного - с ними необходимо решительно и целеустремленно бороться, а не ограничиваться фиксацией разнообразных случаев узурпации власти разномастными недобросовестными политиканами.
Когда говорят, что «государство - политическая организация общества», забывают, что Обществу на деле вовсе не нужны никакие политики, нужны добросовестные и умелые управленцы, способные минимизировать потери Общества, неизбежно связанные с управлением столь сложной системой, как Общество. Политика - всего лишь способ навязать Обществу в качестве управленца именно себя, любыми способами, отпихнув (в самом буквальном значении слова) от кормила всех возможных конкурен-
тов в борьбе за власть. Для подавляющего большинства политиков эта борьба становится самодовлеющей, власть - единственной целью, а кормило превращается в кормушку.
4. Место самоуправления в государстве
Основной вывод из предыдущего раздела сводится к следующему: в интересах Общества найти и узаконить внеполитические методы формирования собственной подсистемы управления - государства.
Совершенно очевидно, что самым действенным методом решения этой проблемы является самоорганизация Общества на базе самоуправления.
И, конечно, надо полностью исключить любые возможности лоббирования чьих-то частных интересов в каких бы то ни было органах управления Обществом. В них должны трудиться только высокообразованные си-стемоаналитики самого широкого профиля (и, соответственно, эрудиции), способные осознать важность для всех оптимизации критериев эффективности надсистемы - Общества - в современных условиях борьбы «всех против всех», при безудержном стремлении максимизировать собственную платежеспособность за счет снижения удельной платежеспособности всех остальных. И этих специалистов надо отбирать так же тщательно и по объективным критериям, как отбирают летчиков и космонавтов.
Иначе говоря, путь к эффективному государству лежит совсем не там, где наметил его многоуважаемый Ю.М.Лужков. Только тщательный отбор кандидатов «во власть» (научными методами) в сочетании с личной выборностью каждого. Никаких «партийных списков». Каждый лично отвечает за себя перед избирателями - за свою образованность, свой интеллект, свое здоровье, свою нравственность, свой жизненный и профессиональный опыт. Все это должно освещаться задолго до выборов - вместе с традиционной «программой» кандидата. И - никаких «партий власти»!
Кроме того, следует четко разобраться с критериями эффективности государства. Н.Н.Моисеев в свое время описал наглядную модель рассматриваемой ситуации: экипаж утонувшего корабля в одной лодке. Существует единственная общая стратегия, максимизирующая вероятность доплыть до берега всем вместе (следовательно, и каждому в отдельности), исключа-
ющая борьбу интересов в порядке рыночной конкуренции. Как только кто-то из экипажа предпочтет совместным усилиям поедание ослабевших соседей - этот несчастный сразу же снижает вероятность для себя лично добраться до берега.
К сожалению, сегодня превалируют рыночно-политические настроения и рыночная же манера взаимодействия всех подсистем Общества. При этом роль государства становится в основном отрицательной. В кибернетике существует один неприятный закон: если подсистема управления сама себя оценивает по своим «внутренним» критериям эффективности, никак не связанным с эффективностью управляемой системы, - в этой ситуации неизбежно реализуется наиболее удобный для управляющей подсистемы закон управления: полная дестабилизация управляемой системы.
«Весь опыт мировой истории доказывает, - пишет В.М.Корельский, -что обществу со сложной структурой, раздираемому противоречиями, имманентна (внутренне присуща) государственная организация. В противном случае ему неизбежно грозит саморазрушение. Значит, государство есть организационная форма структурно сложного общества, которое здесь выступает как государственно-организованное.
Государство - социальный институт всего общества, оно выполняет многие функции, обеспечивающие жизнедеятельность последнего. Его основное назначение заключается в управлении социальными делами, в обеспечении порядка и общественной безопасности. Государство противостоит антисоциальным, разрушительным силам, а потому само должно быть мощной организованной силой, иметь аппарат (механизм) управления и принуждения. Иначе говоря, по своей глубинной сути государство - явление общесоциальное и конструктивное, чем и обусловлена его великая жизнеспособность... Вместе с тем иногда оно может играть и деструктивную роль - возвышаться над обществом, огосударствлять его, т.е. проникать во все общественные сферы, сковывать их, ослаблять и разрушать общественный организм. Но, в общем и целом, государство движется вместе с обществом вперед, постепенно становится более современным и цивилизованным, сохраняя при этом относительную самостоятельность по отношению к обществу.
Именно в диалектическом единстве определяющего влияния общества на государство и относительной самостоятельности последнего заключена
суть противоречивого их взаимодействия, имеющего принципиальное методологическое значение. Причем степень такой самостоятельности государства в силу разных причин может колебаться от минимальной до чрезмерной. Необходимая и разумная мера ее предопределяется в конечном счете объективными потребностями каждого исторически конкретного общества»10.
Выше было доказано, что государство - подсистема Общества. Писать о подсистеме как о «форме» системы ошибочно не только системно-логически, - это нелепо даже чисто лингвистически.
Не совсем оправдано утверждение автора цитаты: «Государство противостоит антисоциальным, разрушительным силам». «Должно противостоять» - это было бы логически верно. Ибо несколькими строчками ниже автор противоречит сам себе: «Вместе с тем иногда оно может играть и деструктивную роль - возвышаться над обществом, „ослаблять и разрушать общественный организм».Ниже г-н Корельский пишет: «Существуют ли пределы самостоятельности государства по отношению к обществу? Такие пределы есть, но они тоже относительны, подвижны и оценочны»11. Вопрос - кому это нужно? Государству? - вероятно. Но разве интересы государства не ниже по приоритетности, чем интересы Общества? Без сомнения, ниже. Пределы «самостоятельности» государства на деле определены совершенно точно: это пределы самостоятельности подсистемы по отношению к своей надсистеме. Иначе говоря, критерии эффективности государства должны быть частными производными от критериев эффективности Общества, цели государства не смеют противоречить целям Общества, пресловутая «государственная безопасность» может приноситься в жертву безопасност Общества.
Поскольку государство - слуга народа, вполне уместно применить к нему знаменитые законы роботехники Айзека Азимова. Вот эти законы:
- робот не может причинить вред человеку или своим бездействием способствовать причинению ему вреда;
10 Корельский В.М. Соотношение общества и государства //Теория государства и права. -М., 2000. - С. 53-54.
11 Там же.
- робот подчиняется всем командам человека, если они не противоречат первому закону;
- робот заботится о собственной безопасности, если это не противоречит первому и второму законам.
Смею заметить: «стиль А.Азимова» - это именно то, чего так остро не хватает сегодняшним законам Российской Федерации - начиная с Конституции РФ (впрочем, и законам многих других стран).
Еще одно важное условие для признания государства правовым - принцип его взаимоотношений со своим гражданином (т.е. членом Общества, исключительно на средства которого государство и существует - никаких иных средств в природе нет). Государство, позволяющее своему гражданину «обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы» (статья 33 Конституции РФ), вовсе не заслуживает названия правового государства. В правовом государстве любой гражданин имеет право не просто обращаться в эти самые органы - он имеет право подать иск в суд на эти органы.
Гражданин и государство равны перед судом. Иначе говоря, правовое государство законодательно признает себя и «собственного» гражданина равнозначными субъектами права. Именно в этом состоит определяющая правовая черта правового государства. Воздействовать на законопослушного гражданина правовое государство может только по решению суда.
Главной функцией правового государства является защита интересов гражданина.
Государство, ставящее так называемые «государственные интересы» выше интересов личности, никак не может именовать себя правовым государством. Это положение доказывается следующей логической последовательностью: общество содержит государство; общество есть система, состоящая из личностей; все достояние общества создается трудом личностей; личность есть основа общества - интересы личности имеют наивысший приоритет. Они выше интересов любых групп, классов и союзов -национальных, религиозных, производственных и т.п. Правовое государство все свои действия оценивает применительно к шкале ценностных ори-ентаций, где первое место занимают интересы и права человека, второе -интересы Общества в целом, третье - развитие культуры (наука - одна из
ее подсистем), четвертое - требования экологии, пятое - экономика; и только на шестом месте по приоритетности находятся интересы самосохранения и поддержания необходимой работоспособности самого механизма управления обществом, именуемого государством. Наиглавнейшей функцией правового государства является защита интересов личности от любых противоправных посягательств на них - в том числе и со стороны различных подразделений самого государства. Права человека изначальны и принадлежат ему с момента рождения; они не могут быть не признаны или признаны по воле каких-либо управителей, функционирующих в составе государственного механизма.
5. Самоуправление и самоорганизация Общества
В ныне действующей Конституции Российской Федерации (принятой 1 2.1 2.1993 г.) самоуправление изначально сопричислено к органам «местного самоуправления» (глава 8). Ст. 133 однозначно разделяет «местное самоуправление» и «органы государственной власти». Согласно ст. 132, самоуправление может наделяться «отдельными государственными полномочиями», реализация которых «подконтрольна государству». В очередной раз авторы Конституции Российской Федерации употребляют термин «государство» не вполне корректно. Ибо самоуправление и есть основа любого демократического государства. В рамках последовательно демократической доктрины единственным легитимным носителем абсолютной власти в обществе является народ. В Конституции постулируется это основополагающее положение: «„единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Оставаясь в рамках демократической доктрины, невозможно не признать, что власть должна делегироваться от абсолютного носителя этой легитимной власти к выбранным им наемным коллегиальным органам, а не наоборот. Причем этот принцип должен сохраняться на любом иерархическом уровне управленческой пирамиды, где чем выше уровень, тем ограниченнее объем компетенции (при безусловном укрупнении решаемых задач), тем уже властные полномочия (при безусловном повышении уровня ответственности перед обществом). В правовом государстве Гражданского общества каж-
дый «более верхний» орган управления ответственен не перед «еще более верхним», а перед непосредственно «нижним» - тем, кто делегировал «верхнему» органу часть своих властных полномочий. Таким образом, наибольшими полномочиями (после народа, т.е. Общества в целом) обладают как раз органы самоуправления. И никакие «государственные» (верхние в иерархии государственного механизма) структуры не обладают легитимным правом «наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» - только строго наоборот. Уже поэтому «местные органы» более «государственны», чем «центральные органы». Очевидно, необходимо упорядочить терминологию: в правовом государстве Гражданского общества нет ни «местных», ни «центральных» органов - есть верхние и нижние. При «обратном» порядке делегирования полномочий. И те, и другие органы суть органы государственного управления. «Нижние» - даже в большей степени, чем «верхние».
Заключение: - самоуправление — основа государства в Гражданском обществе.
В Гражданском обществе власть должна вырастать, как дерево, естественным путем: снизу - вверх. Этот рост представляет собой самоорганизацию Общества. То есть именно тот процесс, в результате которого исторически возникло государство как общественно-политический институт Общества (а точнее и строже - как одна из основных системообразующих функциональных подсистем Общества).
