CC BY
156
В.С. АВДОНИН
РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГЕРМАНИИ И РОССИИ: ИСТОРИЯ, ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ
Изучение местного самоуправления (МСУ) в Германии является для специалистов в России весьма важной задачей. Тому есть несколько оснований. Во-первых, модель местного самоуправления в Германии считается одной из самых сильных и эффективных в Европе, поэтому знакомство с принципами ее создания и функционирования, практическими достижениями в решении разного рода институциональных, финансово-экономических, политических, социальных и прочих проблем само по себе достаточно полезно. Во-вторых, представляющие муниципальный уровень немецкие коммуны и города являются одними из самых активных и влиятельных игроков на европейской муниципальной «сцене». Они весьма активны не только в структурах Европейского союза, где образуют своего рода «авангард» представительства муниципальных интересов, но и в общеевропейских организациях, интегрирующих и представляющих муниципальные сообщества стран Европы и за пределами ЕС. Нельзя забывать, что Россия с середины 90-х годов также является членом этого сообщества с соответствующими правами и обязательствами. Знакомство с формированием европейской проблематики и повестки дня в муниципальной сфере и продуктивное участие в ее обсуждении вряд ли возможны без знания позиций основных европейских игроков, среди которых немецкие «муниципалы» занимают далеко не последнее место. В-третьих, следует отметить и целый ряд общих моментов, которые имеют системы самоуправления в Германии и России в политико-правовом отношении. Прежде всего, федеративный характер обоих государств. МСУ в них существует как особый уровень вла-
сти наряду с двумя другими - федеральным и региональным. Это, несмотря на особенности способов их взаимодействий, создает и определенную общность политической проблематики в их функционировании. Можно отметить и сходство демократических характеристик местного самоуправления, заложенных в обеих странах при его учреждении. И Германия, и Россия формировали институт местного самоуправления в условиях преодоления авторитарных режимов, рассматривая его в качестве фактора демократизации и укрепления нового демократического политического строя. Перечисление сходств, а также различий можно было бы продолжить. Во всяком случае, анализ того и другого представляется весьма полезной исследовательской задачей, позволяющей лучше оттенить и объяснить особенности развития отечественной модели МСУ.
Нельзя сказать, что немецкая модель местного самоуправления в России не изучается. Она не раз была предметом анализа как в работах различных отечественных авторов, так и на многочисленных конференциях по проблематике МСУ. При этом можно отметить, что ее изучению в нашей стране активно способствуют немецкие специалисты. Немецкая система МСУ рассматривалась в рамках целого ряда российско-немецких научных и практических встреч и форумов, проходивших под эгидой двусторонних программ сотрудничества1. Важную роль играет активно развивающееся партнерство городов, которое естественным образом выдвинуло в центр рассмотрения вопросы муниципального управления в Германии и России.
И тем не менее изученность немецкой модели МСУ в России вряд ли можно признать вполне достаточной. Она изучалась преимущественно с правовой точки зрения в рамках отраслей государственного и муниципального права2. Главный интерес был направ-
1 Обширная информация об этих программах представлена на сайтах: фонда Конрада Аденауэра (www.kas.de), фонда Фридриха Эберта (www.fes.de), Германского института урбанистики (www.difu.de и www.kommunalweb.de), Союза коммунальных наук (www.vfk.de), Федерального центра политического просвещения (www.bpb.de); коммунальных объединений: Германского союза городов (www.staedtetag.de), форумов по коммунальной тематике (www.kommforum.de) и др.
2 См., например: Гриценко Е.В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - СПб., 2002; и др.
лен на анализ законодательства различных уровней (федерального, земельного и муниципального) и механизмов его реализации применительно к МСУ. Естественно, данный подход позволяет проанализировать нормативно-правовые характеристики немецкой муниципальной модели, сопоставив их с подобными характеристиками российской, и сделать выводы. Вместе с тем вне поля зрения остается вопрос о том, чем обусловлен выбор самих законодательных моделей, что воздействует на их изменения в том или ином направлении. Другой распространенный подход - рассмотрение немецкой модели с точки зрения ее финансово-экономических и хозяйственных характеристик1. Здесь также возникают хорошие возможности для экономических и статистических сопоставлений, выводов и даже определенных заимствований в сфере хозяйственной и финансовой организации системы МСУ.
В то же время подход к изучению немецкой модели МСУ с точки зрения политической науки у нас практически не представ-лен2, это относится и к компаративистике3. Между тем изучение российского местного самоуправления и муниципальной политики с позиций политической науки происходит довольно активно. За последнее десятилетие осуществлен ряд интересных исследовательских проектов, опубликовано много статей и монографий4. До-
1 Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. - М., 2000; Опыт работы органов местного самоуправления на примере германского города Бергиш Гладбах / Центр германских исследований, Институт Европы РАН. - М., 1997; и др.
2 Некоторое исключение представляет работа: Михайлова А.А. Коммунальная социальная политика в ФРГ: Основные направления, механизмы реализации, акторы: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. - Саратов, 2006.
3 См.: Местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. Люхтер-ханд Г. - М., 1997.
4 Среди работ этого направления прежде всего следует назвать: Третье звено государственного строительства в России / Под ред. Мацузато К. - Sapporo, 1998; Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред. Рыженкова С. - М., 1998; Реформа местного самоуправления в региональном измерении / Под ред. Рыженкова С., Винника Н. - М., 1999; Центр -регионы - местное самоуправление / Под ред. Мохтерханд Р., Михалёвой Г., Рыженкова С., Люхтерханд Я. - М.; СПб., 2002; Нечаев В.Д. Территориальная организация местного самоуправления в регионах России: Генезис и институциональные эффекты. - Курск, 2004; Тихонов А. Местное самоуправление и местная автономия в современной России. - М., 2004; Автономия или контроль? Реформа
полнительным стимулом стала реформа местного самоуправления, осуществляющаяся в России после 2003 г.
В связи с этим представляется полезным обратиться к сравнительному политическому анализу российской и немецкой моделей местного самоуправления. Учитывая объем статьи и степень разработанности вопроса, мы не предполагаем придерживаться строгой сравнительной методики cross-national studies. Речь пойдет об общем сопоставлении процессов становления моделей МСУ в двух странах и выделении отдельных сходств и различий в недавней истории и современном развитии этого института. Данной задачей определяется и дескриптивно-генетический метод анализа материала.
1. Исторические вехи политического развития МСУ в Германии и в России
1.1. Германия
Формирование сильной модели местного самоуправления в послевоенной Германии происходило в обстановке фактического краха немецкого государства - гитлеровской диктатуры Третьего рейха. Как отмечают некоторые авторы, в условиях экономического хаоса и распада государственности местные власти фактически были вынуждены первыми взять на себя функции по обеспечению элементарных условий выживания населения, преодоления разрухи, голода, решению проблем миллионов беженцев1. С ними прежде всего были вынуждены сотрудничать и оккупационные власти, поскольку государственной администрации на центральном уровне просто не существовало, ее заменяла военная власть союзных держав. Союзники повлияли на формы организации местной немецкой власти - в британской зоне оккупации сложилась так называемая «северогерманская» модель местной власти (с сильным общинным
местной власти в городах России, 1991-2001 / Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. - СПб.; М., 2002; Реформа местной власти в городах России, 1991-2006 / Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. - СПб., 2008. -368 с. Такая разная Россия. Политические процессы и местные сообщества в малых городах. - Пермь, 2007; и др.
1 Wehling H-G. Kommunalpolitik in Geschichte und Gegenwart // Kommunalpolitik. Informationen zur politischen Bildung. - Bonn, 1994. - N 1. - S. 44.
советом), а в американской - «южногерманская» (с сильным бургомистром). Все это наложило отпечаток на процесс восстановления немецкой конституционной государственности в западных зонах страны. Он осуществлялся «снизу вверх» - от местных общин (коммун) и округов (союзов коммун) к землям и Федерации1. Важную роль в восстановлении государства играли политики муниципального уровня. Видимо, нельзя считать случайным, что Федеративную Республику Германия первым возглавил Конрад Аденауэр -выходец из среды муниципальных политиков (начинал политическую карьеру как бургомистр Кёльна)2.
Воссоздание немецкого государства осуществлялось на конституционно-правовых, демократических и федеративных принципах. Принцип самостоятельности, демократичности и ответственности местного самоуправления был одним из них. Он вошел в состав Основного закона ФРГ (ст. 28) в следующем виде: « ...в общинах и общинных округах народом на основе всеобщих, прямых, равных и тайных выборов создается представительный орган... В общинах в функции избранного органа может выступать общее собрание общины. Должно быть обеспечено право общин в рамках закона регулировать под свою ответственность все дела местного сообщества»3. При этом на всех уровнях власти в Германии преимущество получила парламентская система с особой ролью представительных институтов в обеспечении функционирования правового государства. Конституция ФРГ была подчинена «строго репрезентативной концепции», отмечает один из немецких авторов4. О стремлении сформировать в Германии именно модель представительной демократии говорили и видные «отцы» Федеративной Республики. Например, первый президент ФРГ Теодор Хойсс видел опасность в прямой демократии или, как бы сейчас сказали, «демократии участия», считая, что ей «могут воспользоваться демагоги»5.
1 Laufer H. Das foederative System der Bundesrepublik Deutschland. - Bonn, 1992. - S. 51.
2 Gotto K. Konrad Adenauer. - Bonn, 1992.
3 Grundgesetz fuer die Bundesrepublik Deutschland. Beck-Texte im dtv. - Stuttgart, 1961. - S. 21.
4 Bloeckenfoerde W. Demokratie und Representatioin // Staat, Vefassung, Demokratie. - Berlin, 1992. - S. 379.
5 Aus der Politik und Zeitgeschichte. - Bonn, 1991. - N 23. - S. 5.
Отчасти это объяснялось синдромом демократии Веймарской республики, которая, как считали немецкие политики, стала «жертвой демагогии нацистов», повлиявшей на массы. Не следует забывать, что, создавая ФРГ, немецкие политики при поддержке западных союзников шли на раскол страны. Этой линии в тот период противостояла идея «единой нейтральной Германии», которую поддерживали СССР и часть политических сил на западе и востоке. Не исключалось, что созданию ФРГ как государства с представительной демократией могли противостоять апелляции к народному волеизъявлению о «единстве страны», базирующемуся на институтах прямой демократии.
В 50-е годы в ФРГ утвердилась система представительной многопартийной демократии и федеративного устройства. В этой системе управление в общинах рассматривалось двояко. Во-первых, как самоуправление местных сообществ, имеющее свою финансовую базу и действующее под свою ответственность в решении местных вопросов. Во-вторых, как нижний уровень трехступенчатой системы государственного управления: федерация - земля - община. В этом втором качестве управление в общинах входило в сферу компетенции земель. Земельные парламенты (ландтаги) принимали так называемые коммунальные конституции, регулирующие политико-правое устройство власти на коммунальном уровне (в общинах, общинных округах, городах) данной земли, а земельные правительства осуществляли надзор за управлением в коммунах.
Такой двойственный характер власти и управления на муниципальном уровне хорошо известен в теории местного самоуправления еще с XIX в. На этой основе выделились две теоретические школы, условно определяемые как «общественная теория» местного самоуправления и «государственная теория» самоуправления. Первую из них обычно больше связывают с французской политико-правовой традицией, а вторую - с немецкой. Немало сторонников «общественной теории» местного самоуправления было и среди теоретиков и практиков земского движения в России. В Германии зачинателем «государственной теории» является Генрих фон Цум Штайн, прусский государственный деятель начала XIX в., автор «Городского уложения» 1808 г., положившего начало местному
самоуправлению в тогдашней Пруссии1. В дальнейшем ее сторонниками выступали многие немецкие правоведы и политики. Суть этой концепции заключается в том, что на самостоятельный по своей природе институт, связанный с местным сообществом, государство возлагает определенные функции. В сфере выполнения этих функций государство контролирует и даже административно подчиняет себе органы МСУ, но за их пределами местное самоуправление может действовать самостоятельно. Полномочия государства и МСУ разграничиваются правовыми нормами. Сторонники «государственной теории» были и среди российских земцев2.
Модель самоуправления, утвердившаяся в ФРГ в 50-е годы, характеризовалась подобным управленческим дуализмом. Коммуны выполняли возложенные на них государственные функции и одновременно являлись самостоятельными самоуправляемыми сообществами. При этом, как отмечает известный современный немецкий автор Гельмут Волльман, государственно-административная компонента МСУ в тот период все же заметно превалировала над его автономией и общественным характером3. Это было связано с целым рядом обстоятельств. В частности, с давлением административно-бюрократических традиций немецкой политической и управленческой культуры, сохранявшихся в тот период; «осторожной», репрезентативной демократией, утвердившейся в республике; слабым представительством партийной политики на коммунальном уровне и пр.
Новая веха в развитии немецкого самоуправления была связана с мощной волной политических дискуссий, протестов и инициатив, охвативших политическую систему Западной Германии в конце 60-х - начале 70-х годов. Многочисленные политические и идеологические течения, их столкновения (студенческие бунты, движения протеста, непарламентская оппозиция, социальные движения и гражданские инициативы) приобрели столь широкий размах и силу, что их можно было бы «обобщенно назвать никак не
1 Подробнее см.: WehlingH-G. Kommunalpolitik in Geschichte und Gegenwart // Kommunalpolitik. Informationen zur politischen Bildung. - Bonn, 1994. - N 1. - S. 5-6.
2 Подробнее см.: Муниципальная наука: теория, методология, практика. -М., 2003. - С. 48-56.
3 Wollmann H. Kommunalpolitik: Mehr (direkte) Demokratie wagen // Aus der Politik und Zeitgeschichte. - Bonn, 1999. - N 24/25. - S. 15.
меньше, чем революцией участия (partizipatorische Revolution), которая глубинно переформатировала самосознание граждан и понимание ими их роли в отношении государства и общества и означала перелом во всей политической культуре послевоенной Германии»1. Переход в иное качество немецкой политики провозгласил в 1969 г. новый канцлер ФРГ Вилли Брандт2, выдвинувший программу внутриполитических реформ под лозунгом «Отважиться на большую демократию !»3.
В области местного самоуправления политические дискуссии в тот период в основном подвергали критике монопольный характер представительных институтов на коммунальном уровне, выражали сомнение в их легитимности и протест против непрозрачности и непроницаемости процессов принятия решений в коммунальных структурах власти. Многочисленные гражданские движения и инициативы требовали больше прав на политическое участие граждан в местном самоуправлении. По оценке специалистов, конкретных изменений в политико-правовых структурах местного уровня «революция участия» дала сравнительно немного. Но она изменила дух муниципальной политики в Германии, повлияла на вектор ее дальнейшего развития в направлении большей демократизации и политического участия граждан. В начале 70-х годов в ФРГ была проведена общефедеральная реформа местного (общинного) управления, резко сократившая число общин. Их общее число в стране путем упразднения малых общин было уменьшено в три раза - с 24 тыс. до примерно 8 тыс.4 Укрупнение общин позволило усилить проникновение на коммунальный уровень политических партий; способствовало политизации, институ-ционализации политики в коммунах по аналогии с федеральной и земельной политикой и фактическому признанию за ними политико-правового статуса «политических систем» муниципального уровня5.
1 Wollman H. Op. cit.
2 Примечательно, что Брандт тоже прошел в своей политической карьере фазу «муниципального политика» - в 60-е годы был правящим бургомистром Западного Берлина. Хотя, строго говоря, Западный Берлин имел особый статус и формально не входил в систему муниципального управления ФРГ.
3 Wollman H. Op. dt.
4 Kommunalpolitik / Hrsg. Wollmann H., Roth R. - Opladen, 1999. - S. 175.
5 Faber H. Kommunale Selbstverwaltung // Alternativkommentar zum Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland. - Darmstadt, 1984. - S. 55.
В этом политическом качестве местное самоуправление явно утрачивало статус просто низового административного уровня региональной (земельной) власти. Административный компонент в нем заметно сокращался, а общественно-политический возрастал. Были расширены и права прямого участия граждан в принятии управленческих решений, хотя они носили в тот период в основном характер консультаций.
Следующей крупной вехой в развитии немецкой модели МСУ стало объединение Германии на рубеже 1990-х годов. Хорошо известно, что объединение проходило в режиме «поглощения» или распространения политической и правовой систем ФРГ на бывшую ГДР. Это облегчило становление местного самоуправления в восточных землях. Там оно фактически создавалось по уже готовым рецептам западногерманской модели и к тому же при массированной экономической помощи «старых» земель и консультационной помощи западных специалистов. В то же время немецкие авторы отмечают, что определенное влияние «востока» испытала после объединения и вся система местного самоуправления в Гер-мании1. Прежде всего, это было влияние общего демократического подъема, вызванного «бархатной» революцией в ГДР, так что объединение страны происходило в обстановке усиления демократических тенденций. Они в меньшей степени затронули федеральную конституционную систему Германии, которая в основном осталась неизменной, но были весьма заметны на коммунальном уровне. В частности, под влиянием принятой в «новых» восточных землях коммунальной конституции, предусматривающей введение на муниципальном уровне широких прав граждан на прямое волеизъявление (местные инициативы граждан и референдумы), подобные нормы были приняты в начале 90-х годов и в большинстве «старых» земель. А в середине 90-х в городах и общинах Германии начался массовый переход к прямым выборам глав местного самоуправления (бургомистров) и коллегиальных исполнительных органов управления (ландратов). Этот процесс также связывают с влиянием демократических тенденций объединения, так как его распространение шло в основном с «востока» на «запад», от «новых» земель к «старым». Хотя и в самих «старых» землях вопросы о целесообразности перехода к прямым выборам глав МСУ дискутиро-
1 Шо11шан Н. Ор. сИ - Б. 17.
вались еще до объединения. Важную роль, например, сыграла дискуссия в крупнейшей земле ФРГ Северный Рейн - Вестфалии о введении прямых выборов бургомистров, проходившая с середины 80-х годов1.
В этой земле действовала уже упоминавшаяся «северогерманская» модель местного самоуправления, ставящая в центр всей системы МСУ избираемый гражданами представительный орган -Совет общины. Совет избирал бургомистра, который руководил его работой, а также директора общины, который руководил администрацией и хозяйством общины. Этот порядок был зафиксирован до объединения в коммунальных конституциях большинства западногерманских земель. Исключение из него составляли коммунальные конституции двух южных земель - Баварии и Баден-Вюртемберга, в которых была введена так называемая «южногерманская» модель. Она предусматривала помимо выборов Совета общины прямые выборы бургомистра, который становился председателем Совета и одновременно возглавлял администрацию и хозяйственное управление общины. Кроме этих двух базовых моделей в ряде земель имели место еще две модели МСУ - «магистратная» (Совет общины избирает коллегиальный орган управления - магистрат) и «бургомистерская» (избранный Советом бургомистр руководит администрацией, но не возглавляет Совет) . Они не имели большого распространения, но с «северогерманской» моделью их роднило отсутствие прямых выборов главы общины. Так что все три модели, кроме «южногерманской», с теми или иными особенностями отличались доминированием представительной власти на муниципальном уровне.
Дискуссии в земле Северный Рейн - Вестфалия, в конце концов, привели к изменению ее коммунальной конституции. В 1994 г. в нее были введены прямые выборы глав МСУ, что означало фактический демонтаж прежней «северогерманской» модели и переход к «южногерманской». Вслед за этой землей, а также «новыми» восточными землями модель прямых выборов бургомистров была введена в середине 90-х годов в коммунальные конституции большин-
1 Kost A. Nordrhein-Westfalen // Die deutschen Laender / Hrsg. Wehling H-G. -Opladen, 2002. - S. 190.
2 Подробнее см.: Wehling H-G. Unterschiedliche Kommunalverfassungen // Kommunalpolitik. Informationen zur politischen Bildung. - Bonn, 1994. - N 1. - S. 15-28.
ства других «старых» земель. «Южногерманская» модель, таким образом, утратила в своем наименовании локально-териториальную привязку и превратилась в модель организации местного самоуправления в большинстве общин страны1. Следует также отметить, что в ходе дискуссий о введении этой модели МСУ выдвигались в основном два рода аргументов - «политико-идеологические» и «управленческие». К первым относились аргументы о реформе «жесткой» репрезентативной модели местной власти через расширение прямой демократии в местных сообществах, обеспечиваемой в том числе и прямыми выборами глав общин, ко вторым - тезисы об «улучшении управляемости» посредством прямого избрания «сильного бургомистра» и устранения «двухголовой» системы коммунального управления (бургомистр - управляющий директор). Удельный вес этих аргументов в разных местах был различен. В то же время было очевидно, что введение этой модели в целом способствовало политическому усилению местного самоуправления в Германии, активизации коммунальной политики, развитию в ней общественно-политических компонентов.
Последней по времени тенденцией в коммунальной политике Германии конца 90-х - начала 2000-х годов стал поиск ответов на усиление европеизации и глобализации экономической, социальной, политической жизни, в том числе и на местном уровне. На том, какие процессы и решения имеют место в этой связи в немецкой системе МСУ, мы остановимся в следующей главе.
1.2. Россия
Современная система местного самоуправления в России начала складываться на рубеже 1990-х годов. С историей немецкой модели ее роднит то, что этот процесс шел в обстановке нараставшего кризиса, а затем и распада советской государственности. Разумеется, в случае с Россией речь не шла о полном крахе предшествующей государственности, как в послевоенной Германии. Это, скорее, был глубокий кризис государства, связанный с ослаблением, а затем и крушением одной из его важнейших составляющих -«вертикали» партийной власти КПСС. В то же время центральные
1 ШоНшапп Н. Ор. ей. - Б. 21.
государственные органы и административные структуры государственной власти на местах в основном сохранялись. Тем не менее вся политическая система страны находилась в этот период в состоянии динамических изменений и неопределенности.
Становление местного самоуправления происходило на первых порах посредством расширения компетенции местных советов, определения сферы их самостоятельных задач и введения их управленческой автономии при одновременном создании предпосылок для демократических, свободных и конкурентных выборов в местные органы власти. Но эта самоуправленческая тенденция развивалась не в вакууме. Ей противостояла советская традиция централизации, направленная на сохранение административного контроля над местными советами и подчинение их вышестоящим органам исполнительной власти. За противостоянием этих тенденций скрывалась в тот период борьба политических сил, представленных лагерями «реформаторов» и «консерваторов». Соотношение сил между ними, по крайней мере до августа 1991 г., было неопределенным. Поэтому в целом вариант муниципальной реформы, предпринимавшийся в 1990-1991 гг. и воплощенный в Законе об МСУ от 6 июля 1991 г., обычно характеризуется как «половинчатый» или «компромиссный»1. С одной стороны, он провозгласил местное самоуправление, его самостоятельность и автономию, с другой - сохранял элементы прежней иерархической системы административного управления советского периода.
Новая ситуация в становлении российской модели МСУ возникла после августа 1991 г. Прежде всего, она определялась изменением политики центральной власти. Оказавшись у власти в центре в результате провала августовского путча, «реформаторы» сменили стратегию продвижения реформ «снизу» и демократизации имеющихся институтов на стратегию радикального реформирования институтов «сверху». Президент и возглавляемое им пра-
1 Тихонов А. Местное самоуправление и местная автономия в современной России. - М., 2004. - С. 79; Волльманн Г. Варианты институциональной трансформации социалистических стран: восстановление местного самоуправления в Восточной Германии, Венгрии, Польше и России // Повороты истории. Постсоциалистические трансформации глазами немецких исследователей: В 2-х т. -СПб.; М.; Берлин, 2003. - Т. 2. - С. 161; и др.
вительство взяли курс на ликвидацию всей системы советов - от Верховного до местных. Это означало полную смену вектора формирования системы МСУ в России. Теперь его предполагалось осуществлять не путем преобразования местных советов, а с «чистого листа» - посредством создания новых структур местной власти. При выработке ее базовых характеристик развернулась достаточно жесткая борьба политических сил, которые можно условно определить как «сторонников президента» и «сторонников Верховного Совета», а в контексте происходивших реформ - как «радикальных реформаторов» и «осторожных реформаторов». С точки зрения идеологии реформирования местной власти первые тяготели к более административному и централистскому варианту МСУ, вторые - к более автономному и демократическому. Хотя в отношении последних требуется уточнение. В идеологическом плане их взгляды были весьма пестрыми, включающими идеи как автономии местной власти, так и сохранения ее зависимости от вышестоящих советов1.
Зримым свидетельством курса «радикальных реформаторов» в отношении МСУ стала отмена под предлогом угрозы «номенклатурного реванша» выборов глав администраций местных советов осенью 1991 г. Вместо избрания главы местных администраций были назначены главами региональных администраций, в свою очередь, фактически назначенных президентом. Местная власть, таким образом, явно встраивалась в административную «вертикаль». Однако борьба политических сил в период 1991-1993 гг. не позволила «радикальным реформаторам» закрепить в политической системе административно подчиненную модель МСУ. В результате политики сложных уступок и компромиссов, которую была вынуждена вести президентская власть в отношении различных политических сил и групп интересов в условиях жесткого противостояния с Верховным Советом, в ст. 12 новой Конституции России был закреплен принцип самостоятельности и демократического характера МСУ2.
1 Подробнее об идеологии российской реформы МСУ см.: Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001 // Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. - СПб.; М., 2002. - С. 55-57.
2 Обстоятельства разработки конституционного положения МСУ см.: Реформа местной власти в городах России, 1991-2006 / Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. - СПб., 2008. - С. 63-66.
Это не означало радикального поворота в политике исполнительной власти по отношению к местному самоуправлению, перехода к активной поддержке автономии и демократии на местном уровне. Прежний курс на административное подчинение сохранялся. Разгон местных советов в октябре 1993 г. был особенно показательным. Об этом же свидетельствовали и дискуссии вокруг рамочного закона о МСУ, которые развернулись после принятия Конституции, и сама практика формирования местной власти в тот период.
И тем не менее закрепленный в Конституции принцип самостоятельности и демократичности МСУ позволил определенным образом изменить ситуацию вокруг становления этого института в российской политике. Принятый в 1995 г. Федеральный закон о МСУ в целом сохранил вышеназванный конституционный принцип, дав импульс началу в МСУ тех процессов, которые затем были названы некоторыми авторами «муниципальной революцией»1. Под этим, возможно, несколько амбициозным термином обычно понимают совокупность событий и процессов, связанных с принятием и реализацией Закона о местном самоуправлении, которые привели в 1995-1997 гг. к созданию в России местной власти, по базовым критериям соответствующей российской Конституции и Европейской хартии местного самоуправления. Последнее было подтверждено ратификацией Россией этой Хартии в апреле 1998 г. Таким образом, сложный процесс формирования новой российской модели местного самоуправления, начатый в 1991 г. после отказа от усовершенствования прежней советской модели, казалось бы, благополучно завершился. Но, к сожалению, такое позитивное резюме по поводу периода «муниципальной революции» вряд ли возможно.
Практически сразу вслед за подъемом муниципального строительства последовал откат, получивший у некоторых авторов название «муниципальной контрреволюции» или, по аналогии с земской контрреформой 1890-1892 гг., «муниципальной контрре-формы»2. Этот процесс охватил муниципальную систему в конце
1 Митрохин С. Особенности реализации муниципального проекта в России: некоторые аспекты федеральной политики // Реформа местного самоуправления в региональном измерении / Под ред. Рыженкова С., Винника Н. - М., 1999. - С. 29-30.
2 Реформа местной власти в городах России, 1991-2006 / Гельман В., Ры-женков С., Белокурова Е., Борисова Н. - СПб., 2008. - С. 81-98.
90-х годов, но особенно усилился в 2000-е годы. На первых порах он означал фактическое снижение муниципальной автономии ввиду «регионализации» муниципальной политики, приводившей к росту политической зависимости местного самоуправления от региональной власти. А затем в дело вступили интересы центра, направленные на «наведение порядка» и укрепление административной «вертикали». Сравнительно легкий переход от «муниципальной революции» к «муниципальной контрреволюции» во многом объясняется тем, что строительство новой модели МСУ в России не опиралось на мощное общественное движение «снизу», а определялось соотношением сил и конфигурацией элитных коалиций в российской политике. Как при принятии Конституции, так и при принятии Закона о МСУ относительно благоприятный для местной автономии и демократии исход был обеспечен ситуационными интересами основных политических игроков. Центр, например, был заинтересован в какой-то момент в сдерживании автономии регионов посредством роста автономии муниципалитетов, а экономические интересы «реформаторов» диктовали «сброс» на муниципальный уровень полномочий по решению сложных социальных проблем. Но при этом «сильная» модель МСУ не была обеспечена экономически. Полученные полномочия не имели достаточного финансирования, что подрывало эффективность созданной на местах модели МСУ и способствовало ослаблению ее поддержки. Изменение соотношения сил в политике на рубеже 2000-х годов изменило и расклад сил вокруг муниципальной власти. Относительно «сильная» модель МСУ потеряла политическую поддержку, а кратковременная «муниципальная революция» сменилась «муниципальной контрреволюцией».
2. Современные тенденции развития МСУ 2.1. Германия
С конца 90-х годов важнейшим вектором развития немецкой модели МСУ становится поиск ответов на вызовы глобализации и европеизации. В экономической политике эти вызовы, как правило, связываются с переходом капиталистической экономики от так называемой «организованной» или «кейнсианской» модели к «неоли-
беральной» или «дерегулируемой»1. Это влечет за собой глубокую перестройку финансово-экономических, деловых, политико-административных структур на всех уровнях, включая уровень муниципалитетов. В сфере действия МСУ это затрагивает множество аспектов. Основной тенденцией коммунального управления становится «дерегуляция» или сокращение регулирующего вмешательства публичной власти в социально-экономические процессы. Усиливаются дерегуляция и приватизация, направленные на передачу выполнения общественных функций от коммунальных структур частным фирмам и ассоциациям. Прежнее публичное управление в коммунах, как отмечают немецкие авторы, все больше превращается в «коммунальный менеджмент»2, напоминающий корпоративное управление. Эта модель управления придает местному сообществу сходство с корпорацией или концерном, нацеленным на максимизацию прибыли и победу в конкурентной борьбе. Тем самым достигается задача повышения конкурентоспособности немецких общин и городов в условиях усиления глобальной конкуренции. Эта задача для муниципалитетов формулируется и в коммунальной политике Евросоюза, которая все активнее воздействует на адресатов в странах ЕС.
Фиксируя эти тенденции и процессы, немецкие политики и специалисты вместе с тем отмечают и проблемы, которые порождаются на муниципальном уровне в результате такого развития событий. В частности, указывается на обострение финансовых проблем в немецких коммунах3. Неолиберальная политика дерегуляции, включающая снижение налогового бремени для предпринимательских структур, ведет к сокращению доходов коммун, ухудшению их финансового положения. Осложняется исполнение ими ряда традиционных общественных услуг, ухудшается состояние созданной на коммунальном уровне социальной инфраструктуры и т. д. Другая часто отмечаемая проблема касается состояния демократии на му-
1 Gerlach I. Der schlanke Staat - Perspektiven der Deregulierung // Politik und Verwaltung nach der Jahrhundertswende / Hrsg. Konegen N., Kevenhoerster P., Woyke W. - Opladen, 1998.
2 Raschke M., Schubrt K. Quo vadis «Konzern-Stadl»? - Das Beispiel Muenster // Kommunen in Not / Hrsg. Robert R., Kevenhoerster P. - Munster; N.Y., 2004. - S. 227.
3 Kommunen in Not / Hrsg. Robert R., Kevenhoerster P. - Munster; N.Y., 2004.
ниципальном уровне1. Активное участие частных структур в исполнении общественных функций, их влияние на выработку и принятие решений на коммунальном уровне подрывают демократическую легитимность муниципальной политики. В нее оказываются активно вовлечены уже не только демократически избранные органы местной власти и гражданские инициативы, но и множество акторов, не имеющих демократической легитимации. В этом смысле принимаемые решения становятся менее легитимными, менее транспарентными, менее контролируемыми местным сообществом. Называются и многие другие проблемы, в том числе фрагментация политики под влиянием частных интересов, демонтаж социальных программ, дефицит информации и компетентности, давление на местные сообщества образцов глобальной культуры, вызывающее ответную реакцию, и пр.
Естественно, что осознание вызовов и проблем побуждает к поиску соответствующих решений. В связи с этим в публикациях немецких авторов можно отметить тенденцию к поиску достаточно осторожных и сбалансированных решений по адаптации сложившейся в Германии «социально ориентированной» модели МСУ к «неолиберальному» давлению глобализации и европеизации. Одной из часто встречающихся в литературе моделей адаптации является концепция «сетей компетенции»2. Она исходит из необходимости встраивания немецких коммун в «сети компетенции», которые формируются вокруг решения наиболее перспективных и инновационных технологических задач, позволяющих повысить международную конкурентоспособность. Сети характеризуются инновационным подходом и многообразием участвующих акторов, включающих предпринимателей, финансистов, органы местной власти, учебные и научные учреждения, общественные ассоциации. Задачи «сетевой» политики заключаются в поддержании сотрудничества всех местных акторов «сети», мобильном и гибком развитии компетенции, обеспечивающем экономический рост, занятость и конкурен-
1 Zimmer A. Verwaltungsmodernisierung zwischen New Public Management und aktiver Buergergesellschaft // Politik und Verwaltung nach der Jahrhundertswende / Hrsg. Konegen N., Kevenhoerster P., Woyke W. - Opladen, 1998.
2 Хаусберг Б. Концепция и практика «сетей компетенции» // Муниципальные и региональные процессы в эпоху глобализации и европеизации / Под ред. Витткемпера Г.В., Авдонина В.С. - М., 2006.
тоспособность. Другая стратегия иногда определяется как «общественный конкурентный город»1. В ней выделяются «жесткие» (транспорт, трудовые и финансовые ресурсы и др.) и «мягкие» (культура, досуговая среда, имидж) факторы местных преимуществ. Местная власть обеспечивает концентрацию этих ресурсов для повышения конкурентоспособности коммун и одновременно организует работу по достижению лояльности граждан. При этом свободный доступ к общественным услугам, влияние гражданских инициатив и общественных ассоциаций должны сохраняться. Еще одно направление стратегий (адаптации) - усиление присутствия немецких коммун на европейском уровне. Многие проблемы, с которыми сталкиваются коммуны, имеют происхождение и поддаются решению лишь на значительно более высоких уровнях. Меры и стратегии их решения все чаще формулируются даже не на общенациональном уровне, а в Брюсселе - в рамках политики Евросоюза. Это заставляет коммуны действовать через европейские институты, формируя там коалиции влияния, обеспечивающие при выработке европейской политики учет их интересов. В европейских структурах немецкие коммуны в союзе с общинами других стран Европы в основном отстаивают свойственную для них «социальную» модель местной политики перед лицом «неолиберальной» и конкурентной политики, проводимой ЕС. Это не значит, конечно, жесткого противостояния, а нацелено, скорее, на выработку компромиссов. «Неолиберальная» политика, которая, как отмечают некоторые немецкие авторы, имеет англо-американские корни, должна быть адаптирована с учетом европейской модели местной демократии, гражданского участия и автономии, сложившейся в предшествующий период.
2.2. Россия
В России основной тенденцией в сфере МСУ в 2000-е годы стало усиление административно-бюрократической компоненты в духе упоминавшейся выше «муниципальной контрреформы». Она отвечала общей политической линии данного периода, связанной с
1 Хайнц В. Немецкие города и глобализация // Муниципальные и региональные процессы в эпоху глобализации и европеизации / Под ред. Витткемпе-ра Г.В., Авдонина В.С. - М., 2006.
централизацией управления и строительством «вертикали» власти. По мере реализации этой политики и усиления контроля над регионами центр был все менее заинтересован в поддержке муниципальной автономии в качестве противовеса власти регионов. Логика усиления централизации требовала выстраивания единой административной «вертикали», пронизывающей все уровни власти от центра до муниципалитетов. По мнению ряда авторов, именно этим замыслом в значительной мере вдохновлялась реформа местного самоуправления, запущенная в России после 2003 г. и пришедшаяся в основном на второй срок правления Путина1. Практика реализации реформы в определенной мере это подтверждает. Автономия МСУ в этот период в ряде существенных аспектов сократилась, местная демократия по ряду параметров - тоже2. Наиболее показательны в этом плане были такие решения, как введение менеджерской системы управления на муниципальном уровне, а также стимулирование отмены прямых выборов глав МСУ, особенно в крупных муниципалитетах. И то и другое привело к усилению давления региональной власти на МСУ и сокращению местной демократии, но не способствовало заметному повышению эффективности управления. В ряде мест данные мероприятия реформы обусловили рост конфликтности и нарушений внутри самой муниципальной власти, по сути, осложнив решение управленческих и хозяйственных проблем3. Далеко не благоприятными для самостоятельности МСУ были и бюджетно-финансовые аспекты реформы, которые в еще большей мере, чем прежде, ставили уровень самостоятельности местной власти в зависимость от финансовых поступлений с более высоких уровней властной «вертикали».
Конечно, муниципальная реформа была многоплановой, и ее нельзя свести только к упомянутым моментам, ослаблявшим самостоятельность и демократию на местах. Реформа вводила более
1 См., например: Тихонов А. Местное самоуправление и местная автономия в современной России. - М., 2004; Ланкина Т. Реформы местного самоуправления при Путине // Федеральная реформа, 2000-2004. - М., 2005. - Т. 2. - 233 е.; и др.
2 См., например: Реформа местной власти в городах России, 1991-2006 / Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. - СПб., 2008. - 368 с.
3 Большой резонанс, например, имели конфликты вокруг мэров городов в Самаре, Волгограде, Воронеже, Нижнем Новгород, Владивостоке, Рязани и других местах.
четкое разграничение полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Более строгий контроль за муниципальными финансами повышал ответственность местной власти в сфере предоставления услуг и обеспечения публичности. Реформа расширила сферу действия МСУ, вводя самоуправление на уровне небольших поселений, в которых власть «особенно близка населению». Но, по оценке наблюдателей, все это не меняет общих административной, централистской и технократической тенденций, воплощаемых реформой1. А главной ее жертвой оказывается модель самоуправления в крупных городах. Именно в этих центрах с высоким потенциалом модернизации административное давление «вертикали», ограничивающее самостоятельность и демократию, оказывается наиболее сильным2. В последние годы, например, несколько раз с трудом отбивались попытки активных деятелей муниципальной реформы добиться отмены выборности глав МСУ в крупных городах, заменив их назначением по решению губернаторов3.
Тенденция к централизации и усилению контроля за МСУ проявляется и помимо собственно муниципальной реформы. Конституционные гарантии автономии МСУ не позволяют выстроить чисто административную «вертикаль» его подчинения, поэтому усиление контроля обеспечивается, помимо прочего, и политическими методами. На муниципальном уровне в последнее время стала внедряться система партийных выборов. Сама по себе «пар-тизация» муниципальной политики, как показывает, в частности, вышеприведенный пример Германии, может способствовать развитию политики и демократии на местном уровне. Но в российском случае этот процесс сталкивается с доминированием в партийной
1 Общие оценки реформы см.: Ланкина Т. Реформы местного самоуправления при Путине // Федеральная реформа, 2000-2004. - М., 2005. - Т. 2.; Пузанов А., Рагозина Л. Отчуждение местной власти // Pro et соп1га. - М., 2007 - № 1. -C. 72-84; и др.
2 Т. Ланкина, например, пишет: «Разработчики реформы очень озабочены в толстовско-славянофильском стиле демократией в умирающей российской деревне, лишая при этом этого же права миллионы людей, живущих на более важных по своему экономическому статусу урбанизированных территориях» (Ланкина Т. Указ. соч. - С. 260).
3 Подробнее см.: Макаркин А. Мэры: борьба за независимость // Pro et соПга. - М., 2007. - № 1. - С. 23-27.
системе, в том числе и на муниципальном уровне, находящейся под контролем чиновников «партии власти», что дополнительно усиливает структуры политико-административного контроля1.
На фоне укрепляющейся в сфере российского МСУ тенденции администрирования и централизации воздействие на нее факторов глобальной конкуренции и «неолиберальной» адаптации, о которых мы упоминали в связи с тенденциями в коммунальной политике Германии, является существенно менее значимым и показательным. Тенденции в известном смысле даже противоположны. Российская система МСУ стремится, прежде всего, адаптироваться к административной «вертикали», а не к «неолиберальной» глобальной конкуренции. И тем не менее полностью исключать наличие подобных тенденций в муниципальной сфере в России не следует. На уровне местной власти, особенно в крупных городах, все чаще затрагиваются проблемы привлечения инвестиций, миграции, разработки местных имиджей, либерализации сферы оказания общественных услуг и т.д., которые обычно связывают с влиянием глобальной конкуренции. Ряд отечественных авторов даже полагают, что эти тенденции в российских городах нарастают, приводя к коренным изменениям в управлении их развитием2. В то же время развитых концепций политики адаптации муниципалитетов к конкурентной среде в условиях нынешних реалий российской модели МСУ пока не предложено.
3. Выводы
Проведенное сопоставление истории политического развития МСУ в Германии и России и их современных тенденций позволяет предложить некоторые предварительные выводы и оценки.
В отличие от России в Германии демократизация и децентрализация в послевоенный период, «революция участия» в 60-70-е годы, демократический подъем начала 90-х, связанный с объединением страны, были теми импульсами «снизу», которые способствовали становлению немецкого местного самоуправления как демократического
1 Подробнее о партийных выборах на муниципальном уровне см.: КыневА. Муниципальные выборы по новым правилам // Pro et соПга. - М., 2007. - № 1. - С. 30-42.
2 Смирнягин Л. Трудное будущее российских городов // Pro et ^ntm. - М., 2007. - № 1. - С. 56-71.
и самостоятельного института, характеризующегося высоким гражданским участием, политической активностью, эффективностью в решении местных вопросов и выполнении государственных задач.
В России история становления местного самоуправления демонстрировала явный дефицит подобного общественного давления «снизу». Заметный всплеск этой активности наблюдался лишь в краткий период конца 80-х - начала 90-х годов. Но в силу особенностей социально-экономического и политического развития в этот период он не привел к созданию устойчивых институциональных рамок для формирования демократического, самостоятельного и эффективного местного самоуправления в России. В дальнейшем развитие МСУ проходило уже в отсутствие политического давления «снизу», определялось изменениями в соотношении сил и борьбой различных групп в политической элите. Это предопределило «рваный», неустойчивый ритм становления местного самоуправления. Для него были характерны колебания от относительно благоприятного для муниципальной политики периода так называемой «муниципальной революции» до отката, означавшего усиление тенденций сокращения муниципальной автономии и демократии.
Второй момент, отличающий историческое развитие МСУ в Германии и России, связан с характером федерализма в этих странах. В Германии давно сложилась система так называемого «кооперационного» федерализма, характеризующаяся отношениями политического «переплетения» (Verflechtung) между центром и регионами. В его рамках муниципальный уровень и отношения с ним прочно закреплены в компетенции земель. А в землях они отрегулированы так называемыми «коммунальными конституциями». Помимо земель федеральный центр фактически лишен возможностей правового воздействия на муниципалитеты. Это исключает использование центром муниципального уровня в инструментальных целях в отношениях «центр - регион».
В России же ситуация иная. Здесь регулирование МСУ «распределено» между регионами и центром. При этом в сфере федеративных отношений определенная устойчивая модель еще не сложилась. В последнее десятилетие она заметно колебалась между «федерализацией» (ослаблением центра и усилением автономии регионов) и «централизацией» (усилением центра и ослаблением регионов). В этих условиях федеральный центр имел возможность
использовать политику в отношении муниципального уровня в качестве одного из инструментов своей политики в регионах. Строительство МСУ не раз оказывалось в зависимости от отношений центра и регионов, что дополнительно усиливало его политическую неустойчивость.
Третий момент связан с различиями экономических и финансовых условий, в которых формировались модели МСУ. В Германии политическое развитие в коммунах проходило в основном на фоне экономического роста и становления «социального государства», что давало муниципальной политике значительные экономические ресурсы и повышало ее эффективность. В России же это развитие почти все время проходило в условиях углубляющегося экономического кризиса, жесткой борьбы за ресурсы между различными уровнями власти и демонтажа «социального государства» советского типа. Это предопределяло острую нехватку средств на муниципальном уровне, снижение его эффективности и ослабление политической поддержки.
В целом эти различия привели к формированию отличающихся по своему политическому статусу, качеству и эффективности моделей местного самоуправления. В Германии она характеризуется устойчивой местной автономией, развитой демократией и гражданским участием, высокой управленческой эффективностью. В России модели МСУ, напротив, свойственны снижение автономии, неразвитая демократия и низкая эффективность.
Современные тенденции в развитии этих моделей в известном смысле противоположны. В Германии на фоне усиления «нео-либральных» тенденций глобализации и европеизации система МСУ в целом охвачена процессами децентрализации, плюрализации, либерализации, дерегуляции и т.д. А в России - наоборот, фиксируются тенденции к централизации, усилению административного регулирования и контроля. И тем не менее анализ современных тенденций развития немецкой модели МСУ для осмысления муниципальной политики в России представляется важным. Прежде всего, это имеет значение для развития самоуправления в крупных городах, потенциал которых в наибольшей мере обращен к современным реалиям и мировым процессам.
