CC BY
378
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И ФРГ: КОМПАРАТИВНЫЙ АНАЛИЗ
ЛОКШИНА Ксения Николаевна
Аннотация: статья посвящена сравнительному анализу формирования, развития и эффективности функционирования местного самоуправления в России и Германии. Для России исследование местного самоуправления в ФРГ является актуальным, поскольку модель местного самоуправления в ФРГ считается одной из самых эффективных в Европе. В настоящее время ведущими исследователями местного самоуправления в РФ и Германии высказывается мнение, что модели местной власти в данных государствах имеют как общие, так и специфические черты. Данное сравнение показало, что, несмотря на имеющиеся сходства, различия, определенные проблемы при организации муниципальной политики, обе федерации постоянно совершенствуют, развивают указанную сферу в зависимости от изменений, происходящих как внутри государств, так и во всем мире.
Annotation: article is devoted the comparative analysis of formation, development and efficiency offunctioning of local government in Russia and Germany. For Russia local government research in Germany is actual as the local government model in Germany is considered one of the most effective in Europe. Now leading researchers of local government in the Russian Federation and Germany, express opinion that local authorities models in the given states have as the general, and peculiar features. The given comparison has shown that, despite available similarities, the distinctions, certain problems at the municipal policy organization, both federations improve the constant, develop the specified sphere, depending on the changes occurring as in the states, and all over the world.
Ключевые слова: местное самоуправление, коммунальная политика, коммуны, модели местного самоуправления, муниципальные органы власти, федеративное государство, регионы.
Key words: local government, the municipal policy, communes, local government models, municipal authorities, federative state, regions.
Анализируя организацию местного самоуправления в России и Германии, следует отметить, что обе страны развивают институт местного самоуправления на основе универсальных демократических принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления1.
Исследование местного самоуправления в ФРГ является актуальным, прежде всего, потому, что модель местного самоуправления в Германии считается одной из самых эффективных в Европе. Также отечественный политолог B.C. Авдонин, отмечает что «немецкие коммуны и города являются одними из самых активных и влиятельных игроков на европейской муниципальной «сцене». Они не только весьма активны в структурах Европейского Союза, где образуют своего рода «авангард» представительства муниципальных интересов, но и в общеевропейских организациях, интегрирующих и представляющих муниципальные сообщества стран Европы и за пределами ЕС»2.
Ведущими исследователями местного самоуправления в РФ и Германии указывается, что модели местной власти в данных государствах имеют
1 Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России. Иркутск: ИГЭА, 2001. С. 167.
2 Авдонин В.С. Развитие местного самоуправления в Германии и России: история, проблемы, перспективы // Политическая наука. 2008. № 3. С. 88.
как общие, так и специфические черты.
В историческом плане общим в формировании местного самоуправления в России и Германии было то, что в XIX веке оно формировалось в результате реформ «сверху».
В Германии в начале XIX века новый этап в истории германского местного самоуправления был связан с реформами прусского правительства, проводимыми под началом Штайна-Гарденберга3. По Штайну, «участие народа в делах государства, в силу нерасторжимой связи этики политической и моральной, необходимо для нравственного формирования народа», а с точки зрения общей государственной цели - «осуществление общего блага через свободную деятельность обществ происходит легче и лучше, нежели через иерархию должностных лиц»4. Именно эти взгляды легли в основание закона о городской реформе - «Положения для всех городов Прусской монархии» от 19 ноября 1808 г. Целью нового устава провозглашено было «придать городам улучшенное и самостоятельное устроение, образовать законом твердую соединенность в гражданской общине, присовокупив к тому деятельное воздействие на управление общими делами, ободряя и сохраняя чрез это
3 Графский В.Г, Ефремова H.H. Институты самоуправления: Историкоправовое исследование. М.: Наука, 1995. С. 223.
4 Там же. С. 230.
участие дух общности»5.
В Российской империи в 1859 году при Министерстве внутренних дел под председательством H.A. Милютина была создана комиссия для разработки закона «0 хозяйственно-распределительном управлении в уезде». A в марте 1863 года был выработан проект «Положения о губернских и уездных земских учреждениях», который после обсуждения его в Государственном совете 1-ого января 1864 г. был утвержден Александром II и получил силу закона. Согласно данному закону, несмотря на то, что земские учреждения полностью были лишены политических функций, и их сфера деятельности ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами местного значения, земства наделялись достаточным количеством полномочий6. Учитывая приведенные выше исторические факты, можно сделать вывод, что местное самоуправление в России и Германии начинало формироваться органами государственной власти.
Если рассматривать местное самоуправление с точки зрения федеративного устройства РФ и ФРГ, то муниципальная политика, по крайней мере, формально, в этих государствах является самостоятельной отраслью и осуществляется в условиях разграничения предметов ведения между федеральным центром и периферией. Конституцией Российской Федерации вопрос о компетенции местного самоуправления решается следующим образом.
В соответствии с частью 1 статьи 130 и частью 1 статьи 132 предметы ведения местного самоуправления определены как «вопросы местного значения»7. Среди вопросов местного значения в указанных статьях названы владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Перечисленными вопросами компетенция местного самоуправления не исчерпывается, поскольку в статье 132 упоминаются «иные вопросы местного значения». Кроме того, часть 2 статьи 132 предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых материальных и финансовых средств8.
В Германии Основной Закон также гарантирует неприкосновенность прав органов местного самоуправления. На федеральном уровне Основным Законом ФРГ (§§ 1-3 ст. 28) установлено, что вопросы местного самоуправления находятся в компетен-
5 Там же. С. 235.
6 Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.: РИЦ Федоров, 1995. С. 9.
7 Конституция Российской Федерации. М.: Рид Групп, 2010.
8 Там же.
ции федеральных земель, и Федерация не вмешивается в политику федеральных земель в отношении местного самоуправления9. Согласно параграфу 1, «Конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социально-правового государства в духе настоящего Основного Закона. В землях, округах и муниципалитетах граждане должны иметь представительства, избранные путем всеобщих, свободных и равных выборов при тайном голосовании. В муниципалитетах выборный территориальный орган может заменяться муниципальным собранием»10. Все Конституции земель должны соблюдать гарантии, предоставляемые ст. 28 Основного Закона.
Таким образом, становление и развитие сферы местного самоуправления в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии действительно имеют некоторые объединяющие начала.
Однако существуют и принципиальные различия в области местного самоуправления в России и ФРГ, его системе и организации. Прежде всего, разница между Германией и Россией заключается в подходе к местному самоуправлению. По российской Конституции статус органа местного самоуправления напоминает статус негосударственной общественной организации. Отличие органов МСУ от НГО в том, что первые служат для выполнения обязательств государства перед всеми гражданами. Если государственные структуры отдают свою власть в руки органов местного самоуправления, это значит, что последним доверяют и считают их способными решать вопросы местного значения.
В немецкой Конституции сказано, что «Община выполняет все дела местного общества в рамках закона и несёт ответственность только перед своими избирателями»11. В Федеральном Законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» написано следующее: «Органы местного самоуправления
- выборные и другие органы, наделённые полномочиями для решения вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти»12.
Как уже было сказано выше, объяснений того, что означает словосочетание «вопросы местного значения», в российском законе множество. В немецком же законодательстве всё гораздо проще: «Община выполняет все дела местного общества...»13.
9 Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты // Под ред. Ю.П. Урьяс М.: Прогресс, 1991. С. 87-90.
10 Там же. С. 94.
11 Там же. С. 95.
12 Федеральный закон от 06.10.2003, № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября. С. 9.
13 Федеративная Республика Германия. Конституция и законодатель-
ные акты. С. 92.
Таким образом, в Германии федеральные, земельные и местные структуры стараются действовать каждая на своём уровне, несмотря на то, что федеральная и земельная власти влияют на коммуну. В России же органы местного самоуправления хоть и имеют право следить за выполнением тех вопросов, которые уже находятся в ведении государства, и предлагать свои коррективы, могут заниматься только теми вопросами, которые ещё не решают государственные структуры.
Продолжая сравнение, нельзя не отметить тот факт, что в Германии местное самоуправление уже давно является частью политической жизни государства. Оно занимается вопросами местного значения по трём различным направлениям. Это, во-первых, строительство и поддержание школ, водоснабжение, пожарные службы, система социальной защиты и вопросы молодёжи. Во-вторых, система регистрации жителей, паспортные вопросы, здравоохранение. В-третьих, детские дома и дома престарелых, учреждения физической культуры, парки, библиотеки, и т.д.14.
По мнению немецкого юриста Эмиля Марк-варта, «местное самоуправление в Германии состоялось, оно полностью справляется с теми задачами, которые на него до настоящего времени возлага-лись»15. Даная точка зрения эксперта действительно может быть подтверждена следующими фактами проведения коммунальной политики Германии:
- во-первых, - это четкое разделение полномочий между уровнями вертикали исполнительной власти;
- во-вторых, - сильная финансовая основа местного самоуправления;
- в-третьих, - отсутствие разногласий между администрацией и депутатами.
Депутатский корпус на уровне общин даже крупных городов считает себя не самостоятельной ветвью местной власти, а союзником администрации, призванным утверждать инструкции и положения, принимать бюджет и следить за его исполнением, особенно его доходной части.
Что касается России, то, несмотря на имеющийся опыт реформирования власти на местном уровне, решающие результаты пока еще не достигнуты, а процесс реформирования продолжается.
По Конституции РФ, органы местного самоуправления не могут входить в систему органов государственной власти. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а выбор организационной модели местного самоуправления остается за самим муниципалитетом. Структура органов в муниципальных
14 Зонтхаймер К. Федеративная Республика Германия сегодня. М.: Международные отношения, 2003. С. 45.
15 Актуальные вопросы территориальной организации местного самоуправления / Под ред. Э. Маркварта М.: Наука, 2002. С.28.
образованиях может быть абсолютно разной. Это нашло отражение в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятого в 1995 году, где вопросы территориальной организации муниципальных образований практически полностью были отнесены к ведению субъектов Федерации (Федеральный закон о местном самоуправлении в редакции 1995 года, ст. 5 и 13)16. На практике «подавляющее большинство субъектов Федерации просто выхолостило местное самоуправление, превратив его в муниципальное, или, иначе говоря, территориальное управление на уровне рай-онов»17. Вследствие этого происходило отдаление населения от власти, и мог снижаться общий уровень функционирования органов местного самоуправления.
Принятый в 2003 году новый Федеральный закон попытался изменить это положение. Он закрепил переход на двухуровневую систему местного самоуправления в России. Эмиль Маркварт считает, что данный переход «стал одним из самых положительных шагов федеральной власти за последние несколько лет»18. В то ж время данный закон более жестко регулирует способы организации местного самоуправления в российских регионах, что заметно сокращает разнообразие региональных моделей МСУ и ограничивает и регионы, и население в выборе этих моделей (ст. 14-16 ФЗ № 131).
Это происходит потому, что в Конституции Российской Федерации способ организации МСУ был отнесен к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации19. Таким образом, в России федерация обладает широким кругом законодательных полномочий в этой сфере. Органы местного самоуправления зачастую наделяются отдельными федеральными полномочиями непосредственно в федеральных законах, их компетенция также напрямую определяется Федерацией, в том числе и без какого-либо участия субъектов. Учитывая это, можно сделать вывод, что субъекты Российской Федерации не обладают достаточными полномочиями в сфере местного самоуправления. Несомненно, для того, чтобы осуществлялось действительно эффективное развитие муниципальной политики в Российской Федерации необходимо полноценное участие не только федеральных, но и региональных органов власти.
В Германии организационная модель местного самоуправления закрепляется в земельных законах об общинах, а организационное верховенство коммун ограничивается правом определения внут-
16 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 20 августа 1995 г. № 154 - ФЗ // СЗ РФ. 28.08.1995. - N 35. - Ст. 3506. - С. 256-258.
17 Актуальные вопросы территориальной организации местного самоуправления. С. 61-62.
18 Там же. - С. 65.
19 Конституция Российской Федерации. М.: Рид Групп, 2010.
ренних административных структур, некоторых других вопросов внутренней организации в соответствии с законом земель. Основной закон ФРГ исходит из двухуровневой территориальной организации коммунального самоуправления в землях (исключение составляют города-земли): территориальные корпорации первого уровня - общины; территориальные корпорации второго уровня - районы (уезды)20. Важной особенностью районного самоуправления является двойственный статус некоторых его органов, которые одновременно выступают низовыми органами непосредственного государственного управления земли. Таким образом, организационное обособление общин и их объединений не означает их полного отделения от государства. В Германии существует только один законодательный акт, принятый на федеральном уровне, - это Основной закон Германии (Конституция), в котором сказано, что община имеет право на самоуправление, а государство, обязано данное право предоставить21. В связи с этим в Германии законы о местном самоуправлении принимаются на уровне земель. Для муниципальных образований Германии характерна инициатива общин. Именно они собираются и решают, какие полномочия, средства перейдут к отдельным муниципальным образованиям. То, что не может осуществить одна община, выполняется на уровне района. Так, например, одна пожарная команда может обслуживать несколько небольших близлежащих городов, причём работать на общественных началах.
Вследствие вышеизложенного, проблема разграничения компетенции между федераций и землями в сфере коммунальной политики не стоит остро, поскольку в Конституции ФРГ четко расписаны все полномочия и нет совместных предметов ведения. Конечно, данные обстоятельства обусловлены также различиями в моделях федеративного устройства России и Германии, предопределяя тем самым различные подходы к разграничению предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.
Проведенные сопоставления отдельных политических и правовых аспектов организации МСУ в Германии и России позволяют отметить следующее.
В отличие от России, в Германии процесс становления и развития местного самоуправления сопровождался большей демократизацией и самостоятельностью22. В России история становления местного самоуправления демонстрировала явный дефицит подобного общественного давления «снизу».
20 Гриценко Е. В. Местное самоуправление и государство: сравнительный анализ теоретических и правовых основ в Германии и России / / Муниципальное право. - 2000. - №2. - С. 57.
21 Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. С. 94.
22 Авдонин В.С. Развитие местного самоуправления в Германии и России: история, проблемы, перспективы. С. 97.
Заметный всплеск этой активности наблюдался лишь в краткий период конца 80-х - начала 90-х годов. Но в силу особенностей социально-экономического и политического развития в этот период он не привел к созданию устойчивых институциональных рамок для формирования демократического, самостоятельного и эффективного местного самоуправления в России.
Второй момент, отличающий историческое развитие МСУ в Германии и России, связан с характером федерализма в этих странах. В Германии давно сложилась система так называемого «кооперационного» федерализма, характеризующаяся отношениями политического «переплетения» (Verflechtung) между центром и регионами. В его рамках муниципальный уровень и отношения с ним прочно закреплены в компетенции земель. А в землях они отрегулированы так называемыми «коммунальными конституциями». Помимо земель, федеральный центр фактически лишен возможностей правового воздействия на муниципалитеты. Это исключает использование центром муниципального уровня в инструментальных целях в отношениях центр-регион.
В России же регулирование местного самоуправления «распределено» между регионами и центром. При этом в сфере федеративных отношений определенная устойчивая модель еще не сложилась. В последнее десятилетие она заметно колебалась между «федерализацией» (ослаблением центра и усилением автономии регионов) и «централизацией» (усилением центра и ослаблением регионов). В этих условиях федеральный центр имел возможность использовать политику в отношении муниципального уровня в качестве одного из инструментов своей политики в регионах. Строительство МСУ не раз становилось заложницей отношений центра и регионов, что дополнительно усиливало его политическую неустойчивость.
В целом эти различия привели к формированию различных по своему политическому статусу, качеству и эффективности моделей местного самоуправления. В Германии она характеризуется устойчивой местной автономией, развитой демократией и гражданским участием и высокой управленческой эффективностью. В России же модель МСУ напротив, отличается снижением автономии, неразвитой демократией и низкой эффективностью.
Исходя из опыта европейских государств, в том числе и Германии, в реформирование и более эффективное развитие местного самоуправления важно вовлечь как можно больше самих граждан, их общественные объединения. Для этого реформу МСУ в России надо вывести из закрытых кабинетов чиновников. Ведь подлинная демократическая система власти и управления на всех уровнях, но особенно на местах, должна действовать не просто в
интересах граждан, но и при непосредственном и решающем участии в нем самого народа, населения. Даже несмотря на то, что принятие нового закона сыграло положительную роль, нельзя достичь успеха, уповая только на него, так как, по каким бы привлекательным законодательным моделям ни конструировалось местное самоуправление, его реальное содержание будет определяться тем, насколько получится пробудить у людей сопричастность к реформированию местного самоуправления.
Безусловно, здесь были отмечены далеко не все особенности местного самоуправления России
и Германии. Однако данное сравнение показало, что, несмотря на имеющиеся сходства, различия, определенные проблемы при организации муниципальной политики, обе федерации постоянно совершенствуют, развивают указанную сферу в зависимости от изменений, происходящих как внутри государств, так и во всем мире. Приведенные примеры показывают, что анализ опыта, накопленного Германией, близкой нашей стране по форме государственного устройства, способен помочь России в дальнейшем реформировании и оптимизации системы местного самоуправления для более эффективного ее функционирования.
