CC BY
269
Вестник Института экономики Российской академии наук
2/2014
МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА РОССИИ
Е.М. БУХВАЛЬД доктор экономических наук, профессор, заведующий Центром федеративных отношений и регионального развития Института экономики РАН
ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ В МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЕ В РОССИИ
В статье рассматривается значение Европейской хартии местного самоуправления для муниципальной реформы в Российской Федерации, в частности, в плане учета зарубежного опыта муниципального развития. Основной акцент в работе делается на широко использованный в ходе реформы опыт Германии, как государства федеративного типа. Отмечены как позитивные итоги реформы в использовании зарубежного опыта, так и негативные итоги, подчеркнута необходимость учета специфики российских условий в формировании и организации деятельности институтов местного самоуправления.
Ключевые слова: Европейская хартия местного самоуправления; муниципальная реформа, опыт Германии, институты местного самоуправления; правовое и экономическое обеспечение муниципального управления. Классификация ^Ь: К28, К58.
Европейская хартия и развитие местного самоуправления в России
В плане развития российского местного самоуправления истекший 2013 г. был отмечен двумя важными событиями. Во-первых, 10-летием муниципальной реформы в стране, начало которой было положено принятием в 2003 г. нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в стране1; во-вторых, 15-летием
1 Отождествление понятия «муниципальная реформа в России» с периодом после 2003 г. достаточно условно, т.к. активные эволюционные процессы в российском местном самоуправлении шли практически постоянно после принятия ранее действовавшего аналогичного закона 1995 г. В дальнейшем, если не оговорено специально, под муниципальной реформой мы будем понимать те изменения в российском местном самоуправлении, которые произошли после принятия 131-ого ФЗ 2003 г.
присоединения России к Европейской хартии местного самоуправления (далее - Хартия) 2.
Европейская хартия была принята в 1985 г. Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы. Российская Федерация ратифицировала Хартию местного самоуправления3 в апреле 1998 г. На данный момент Хартия по-прежнему является одним из наиболее важных международных документов, определяющих фундаментальные принципы формирования и деятельности институтов местного самоуправления в условиях современной демократии. Об основных положениях Хартии и их значимости для преобразований в системе российского местного самоуправления автор писал в своих работах [1]. В данной же работе мы остановимся на том, в какой степени присоединение России к Хартии инициировало использование зарубежного опыта в развитии отечественного местного самоуправления и насколько позитивным оказалось это заимствование в российской практике.
Прежде всего следует отметить, что Хартия, как международный договор, построена на компромиссе между необходимостью соблюдения фундаментальных принципов местного самоуправления как института современной демократии и гибкостью в отношении внутренних правовых, экономических и иных условий функционирования системы местного самоуправления в каждом из государств. Можно сказать, что примерно такой же компромисс касается и разумного баланса между использованием в каждой стране лучшего и наиболее подходящего ей зарубежного опыта и учетом национальных особенностей и традиций местного самоуправления. Вот поэтому присоединение России к данному международному договору означает прежде всего не подгонку тех или иных положений наших законов под «букву» Хартии и не «кальку» какого-либо зарубежного опыта, а служит отражением в национальном законодательстве, равно как и в правоприменительной практике, самого «духа» Хартии как манифеста демократии, гражданского общества и глубокой
2 В ряду этих дат необходимо, конечно, отметить и 20-летие принятия Конституции РФ 1993 г., которая впервые в российской истории конституционно закрепила экономико-правовой институт местного самоуправления и его обособленность от органов государственной власти.
3 Европейская Хартия местного самоуправления («Charte européenne de l'autonomie locale» = «European Charter of Local Self-Government») // Дипломатический вестник. 1998. №10. Европейская Хартия местного самоуправления была принята Советом Европы 15 октября 1985 г. В феврале 1996 г. ее подписала Россия. В марте 1998 г. Государственной Думой РФ был принят Закон «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления». В апреле 1998 г. она была одобрена Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г.
ответственности самого населения за развитие социальной среды его жизнедеятельности.
Но были ли такие преобладающие акценты в российской интерпретации Хартии? Полагаем, да. Применительно к российским условиям, где долговременно (в советский период) наблюдалось и формальное, и фактическое огосударствление местной власти4, важнейшим постулатом реформы стала идея конституционных гарантий местного самоуправления и прежде всего в виде неукоснительного осуществления конституционного принципа об отделении местного самоуправления от органов государственной власти. Это неизменно характеризовалось как ключевое положение, гарантирующее необратимость выбранного курса демократических преобразований, в том числе и в системе местного самоуправления.
Разумеется, нельзя полагать, что именно подписание Хартии акцентировало внимание на возможности и необходимости использовать зарубежный опыт для развития институтов местного самоуправления в России; скорее можно говорить о том, что подписание Хартии обозначило собой новый, более четко ориентированный этап изучения и применения этого опыта. При этом огромное разнообразие имеющегося опыта институционализации местного самоуправления, формирования его экономической базы, организации взаимодействия с органами государственной власти делало необходимым выбор тех элементов зарубежного опыта, которые наиболее соответствовали экономическим и социально-политическим реалиям России на рубеже XX и XXI вв. Ситуация облегчалась тем, что приоритет здесь отдавался опыту государств федеративного типа, прежде всего Германии, Канады и США. Это мотивировалось тем, что термин «федеративное устройство» в принятом ныне широком, общедемократическом смысле охватывает не только федерально-региональный «срез» внутригосударственных отношений, но и всю вертикаль публичной власти, включая институты местного самоуправления, даже если национальным законодательством они формально отделены от органов государственной власти. Такое понимание места и роли институтов местного самоуправления становится доминирующим в современном мире.
4 В советский период конституционно закрепленного понятия «местного самоуправления» долгое время вообще не существовало. Так, в Конституции СССР 1977 г. (в первой редакции) речь шла только о местных органах государственной власти и управления (глава 19), роль которых исполняли Советы народных депутатов. В последней по времени редакции этой Конституции (от 26 декабря 1990 г.), хотя и в противоречивой форме, но все же обозначилась идея местного самоуправления граждан. При этом в духе реального федерализма Конституция допускала возможность установления полномочий местных органов управления не только законами Союза ССР, но также и законами союзных и даже автономных республик в составе СССР.
Развитие институтов местного самоуправления, разумеется, не является монополией государств с федеративным устройством, однако формирование и развитие этих институтов в государствах федеративного типа имеет специфический «срез», который отсутствует в условиях унитарной государственности. Речь идет о разграничении полномочий Федерации и ее субъектов по регулированию системы институтов местного самоуправления, по определению их полномочий, их экономической, в т.ч. налоговой базы, имущественных отношений и пр. Как показал российский опыт, именно этот круг проблем государственного регулирования местного самоуправления является чрезвычайно значимым, но трудно решаемым и, значит, требующим дальнейшего углубленного изучения зарубежного опыта в этой сфере.
Германский опыт местного самоуправления: что
и почему в нем наиболее значимо?
С точки зрения возможностей использования достижений зарубежных стран, весьма важным видится опыт Германии, так как многие элементы этого опыта реально прослеживаются в тех институтах местного самоуправления, которые были закреплены в ходе муниципальной реформы в России. Почему именно этот опыт оказался столь важен и интересен для российских условий? Как мы полагаем, основную роль здесь сыграли четыре причины.
Во-первых, Германия, как уже было сказано выше, является государством федеративного типа, имеющим свой особенный подход к «федерализации» местного самоуправления, т.е. к разграничению полномочий по регулированию его экономико-правовых основ между самой федерацией и ее субъектами (немецкими землями).
Во-вторых, Германия как единое централизованное государство сложилось значительно позже многих иных европейских государств. При этом в период феодальной раздробленности страны именно активные традиции и формы местного самоуправления традиционно оставались важным инструментом обеспечения интересов граждан, местных сообществ. Через те или иные формы самоуправления защищали свои интересы не только отдельные граждане, но и предпринимательские сообщества, которые также базировались на принципах самоуправления (например, «ганзейские города» и пр.).
В-третьих, значимость опыта Германии в организации местного самоуправления во многом предопределяется тем, что Россия и Германия имеют в настоящее время схожие по принципам построения налогово-бюджетные системы, основанные на методах «налогового расщепления», большой значимости практики «вертикального» и «горизонтального» финансового выравнивания и пр.
Наконец, в-четвертых, после объединения Германии в начале 1990-х гг. ее восточные земли прошли процесс восстановления институтов местного самоуправления, многие стороны были созвучны проблемам муниципальной реформы в России. В целом анализ опыта Германии в развитии институтов современного самоуправления широко представлен в нашей экономической литературе [2, 3, 4], однако оценка степени и эффективности заимствования этого опыта с позиции итогов муниципальной реформы представлена пока явно недостаточно.
Как мы полагаем, анализ того, в какой мере опыт Германии был использован при осуществлении муниципальной реформы и какие практические результаты были при этом достигнуты, можно осуществить по четырем взаимосвязанным направлениям:
а) федерализация реформы в контексте разграничения соответствующего круга регулятивных полномочий Федерации и ее субъектов;
б) институционализация реформы в плане создания основных видов муниципальных образования и их общей сети по территории страны;
в) социализация реформы в плане того, насколько созданная система местного самоуправления реализует гражданские инициативы местных сообществ и используются прямые формы народовластия;
г) экономизация реформы в плане формирования достаточной экономической базы деятельности органов муниципальной реформы. В данной статье мы рассмотрим первые три направления реформы и то, как в них отразился опыт современной Германии.
О федерализации реформы. Учитывая положения 131-ого ФЗ и методы их реализации на практике, можно сказать, что Россия, до минимума сократив полномочия, т.е. практические возможности субъектов Федерации по регулированию экономико-правовых основ деятельности институтов муниципального управления, этим сделала заметный шаг от федеративного государства к унитарному. То есть здесь надо говорить не о заимствовании опыта Германии (как и любого иного федеративного государства), а о его полном неприятии. По сути, был проигнорирован опыт Германии относительно децентрализации регулирования всей системы муниципального управления. В этой стране вообще нет федерального закона о местном самоуправлении. За пределами ряда конституционных положений, регулирующих общие принципы формирования и деятельности институтов местного самоуправления, а также меру ответственности государства (в лице как федерации, так и земель) за обеспечение деятельности этих институтов, все остальные аспекты муниципальной организации в стране регулируются законами земель - субъектов Германской федерации.
Таким образом, на федеральном уровне в Германии установлены только основные права и гарантии местного самоуправления, а подробные положения, регламентирующие деятельность органов управ-
ления общин и круг их полномочий, содержатся в Конституциях земель. Кроме того, все федеральные земли имеют собственные положения об общинах, которые вместе с рядом дополнительных законов образуют земельные муниципальные (коммунальные) конституции5. Эти особые «конституции» регулируют действующие в пределах данной земли виды муниципальных образований, порядок формирования их руководящих органов, полномочия муниципалитетов и формы участия населения в решении дел местного сообщества. В ряде земель Германии (Бавария) эти «конституции» по сути представляют собой универсальный устав действующих в регионе муниципалитетов.
Деятельность муниципальных образований в Германии (в том числе по налогово-бюджетным вопросам) также поставлена в жесткие рамки законодательного регулирования, но такого «казарменного универсализма», который был продиктован нынешней муниципальной реформой в России, в Германии нет. До конца 1990-х гг. в Германии был широко представлен ряд весьма различных моделей организационной структуры местного самоуправления (южно-германская модель; северогерманская модель; модель магистрата; модель бургомистра, назначаемого советом6). В итоге, по мнению немецких экспертов, эмпирически наиболее эффективной оказалась южно-германская модель, при которой бургомистр избирается населением прямыми выборами и одновременно возглавляет два органа местной власти - и представительный, и исполнительный7. Несмотря на критические высказывания в адрес этой модели организации властных структур местного самоуправления, в настоящее время в Германии она становится все более преобладающей8. Тем не менее
5 Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: опыт России и зарубежных стран. Местный уровень // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. М., 2003. № 19 (212).
6 Для северогерманской модели характерна преобладающая роль представительного органа местной власти. Бургомистр, который назначается представительным органом (в небольших населенных пунктах может работать даже на общественных началах), полностью подконтролен и подотчетен этому органу. «Модель магистрата» предусматривает коллективное руководство исполнительным органом местной власти. Для «Модели Бургомистра» характерно совмещение руководства представительной и исполнительной местной власти, но (в отличие от южно-германской модели) вне прямых выборов данного должностного лица.
7 Российское законодательство такую возможность исключает. Если по уставу муниципального образования главой муниципального образования является руководитель его представительного органа, то местную исполнительную власть возглавляет назначаемый сити-менеджер. По сути, названная выше южно-германская модель повторяет советский опыт, где один человек (председатель исполкома) был главой и местного Совета и местного органа исполнительной власти.
8 Коммунальное самоуправление в Германии. Закон об общинах земли Баден-Вюр-темберг (Kommunale Selbstverwaltung in Deutschland. Die Gemeindeordnung fuer Baden-Wurttemberg). 2-е изд. М.: Инфотропик Медиа, 2012.
и сегодня северогерманская модель муниципальной организации существенно отличается от южно-германской, от «модели магистрата» и «модели бургомистра». Но эти отличия считаются нормой, не противоречащей принципам федеративного государства, равенства граждан демократического государства в плане доступности институтов местного самоуправления. Это и есть реальная «федерализация» местного самоуправления. Таким образом, процесс унификации систем местного самоуправления в Германии если и имеет место, то приходит без давления «сверху», исключительно на основе инициатив «снизу».
Об институционализации реформы. Формально можно было заметить, что именно этот аспект российской реформы наиболее полно и точно списан с германского оригинала. Влияние этого оригинала просматривается в создании двухуровневой системы институтов местного самоуправления, в выделении особого института городских округов, не входящих в муниципальные районы и объединяющих в себе полномочия районов и поселений. Принципиальное различие состояло в том, что использование этого опыта сопровождалось у нас значительным «размельчением» муниципальных образований, в то время как в Германии идет противоположное принципам нашей реформы укрупнение муниципальных образований.
Однако было бы неправомерно сводить все различия в институ-ционализации местного самоуправления России и Германии только к вопросу о размельчении или укрупнении муниципальных образований. Еще более важное отличие в том, что основой немецкой системы местного самоуправления является институт общины9. Районы, как верхний уровень местного самоуправления, хотя и являются самостоятельным публично-правовым институтом, в немецкой практике в большей мере выступают как инициативный продукт интеграционных процессов среди общин, их желания (прежде всего путем передачи полномочий на районный уровень) совместно решать конкретные хозяйственные, социальные и иные проблемы их территорий. В этом смысле полномочия районов (исключая обязательные государственные полномочия) могут заметно различаться даже в пределах одной земли.
Наличие мощных объединительных процессов в муниципальной сфере Германии, а также явный тренд таких процессов в современной России говорит о необходимости сравнить ту организационно-правовую базу, на которой происходят эти процессы в обеих странах. В России изменение границ муниципальных образований
9 Из 16 земель, входящих в состав современной Германии, принято выделять три, которые являются землями-городами (Берлин, Гамбург и Бремен, но в последнем - две общины, т.к. город состоит из двух территориально разделенных частей -Bremen и Bremen-Hafen).
(слияние, поглощение и пр.) допускается только через местный референдум, решение которого закрепляется законом субъекта Федерации об изменении муниципального устройства данного региона. Однако отсылка к обязательному проведению местного референдума не является гарантией обоснованного, демократически принятого решения: хорошо известно, что итоги таких референдумов у нас вполне управляемы. Однако никаких обязательных экономических или иных посылок к реформированию муниципальной организации в регионе, даже самого формального свойства, наше законодательство не предлагает.
Такая ситуация является, как мы полагаем, логическим продолжением того формального подхода, который изначально был присущ муниципальной реформе в России к формированию всей муниципальной организации в стране. Ни в 1995 г., ни даже в 2003 г. при осуществлении территориальной структуризации местного самоуправления субъекты Российской Федерации просто не ставили (да и не имели права ставить) перед собой такую задачу, как создание экономически оптимальной системы муниципальных образований. Все решения в этом направлении принимались в сжатые сроки и преимущественно на основе сложившейся еще в советское время системы административно-территориального деления и замены (в большинстве регионов страны) поселенческих администраций на поселенческие муниципалитеты. Какого-либо экономически обоснованного проектирования муниципального деления регионов, с привлечением соответствующих специалистов, не осуществлялось. По существу, стихийность остается и в основе нынешней кампании по укрупнению муниципалитетов, которая происходит ныне в целом ряде регионов России.
Преобразование муниципальных образований в Германии может происходить как в добровольном, так и в принудительном порядке по инициативе государственных органов. При этом необходимо отметить, что независимо от того, как было инициировано такое преобразование муниципальных единиц (либо на основании закона земли при наличии споров; либо на основании решения министра внутренних дел земли, если подобные споры отсутствуют), участвующие в преобразованиях муниципальные единицы регулируют условия своего реформирования соответствующим публичным договором об изменении территории, в котором закрепляются права и обязанности сторон, статус (гарантии) их вещных и иных прав и обязательств и пр.
В Германии, несмотря на то, что все муниципально-территориаль-ные преобразования также обязательно осуществляются с учетом мнения населения, решающим является законодательно закрепленное требование приоритета «общего блага», которое в каждом конкретном случае должно четко аргументироваться инициаторами перемен. Поэтому конституционные суды в землях могут признать ту или иную
муниципальную реорганизацию недействительной в том случае, если региональный законодатель или орган исполнительной власти положил в основу подобной реорганизации однозначно неверные предложения и необъективные оценки, если названные мотивации не соответствуют действительности, а также были выбраны неподходящие методы для достижения цели.
Особенностью опыта Германии в сфере управления территориями является также наличие в ряде земель, помимо муниципальных районов, еще одного промежуточного между общинами и землями уровня управления (округов), которые представляют собой некую комбинацию субрегиональных структур государственной власти и союзов общин. Основная задача данного уровня государственной власти федеральных земель, - обеспечение контроля за соблюдением законодательства нижестоящими уровнями муниципальной власти.
Определенные отличия характеризуют и то, как в России и в Германии формируется круг полномочий органов муниципального управления. В ходе муниципальной реформы полномочия органов российского местного самоуправления, как круг «вопросов местного значения» были определены в виде «закрытого списка», единого для каждого конкретного типа муниципальных образований на всей территории страны. Эти полномочия подлежали и подлежат изменению только решением федерального законодателя (субъекты Федерации такого полномочия так и не получили). Следствием этой жесткой конструкции, абсолютно несообразной не только принципам федеративного государства, но и реалиям исключительной социально-экономической неоднородности российских муниципалитетов, стал бурный поток последующих поправок и дополнений к 131-му ФЗ, число которых (прежде всего по регулированию вопросов местного значения) шло на десятки, а потом и на сотни. В итоге тупиковость этой модели правового регулирования одной из важнейших сторон деятельности российского местного самоуправления стала просто самоочевидной.
В результате, как нам уже приходилось отмечать [5, 6], в ходе муниципальной реформы ключевой принцип регулирования полномочий органов местного самоуправления (обозначенных в нашем законодательстве как «вопросы местного значения») пришлось радикально поменять. С введением в 131-й ФЗ ст.14а, 15а и 16а практика подобного регулирования как бы сместилась с формулы «разрешено только то, что разрешено» к формуле «разрешено все, что не запрещено». Суть этих перемен состоит в том, что в настоящее время федеральным законодателем формально зафиксировано право муниципалитетов (помимо собственно вопросов местного значения) осуществлять любые иные управленческие функции (полномочия), не исключенные из их компетенции федеральными законами и зако-
нами субъектов Федерации. Однако эти полномочия могут осуществляться только за счет собственных доходов местных бюджетов (т.е. за исключением субвенций и дотаций из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).
В результате, помимо собственных (законодательно закрепленных на постоянной основе) и так называемых «делегированных полномочий»10, возник потенциально доступный для органов муниципального управления институт «добровольных полномочий» [7, 8]. Этот институт «добровольных полномочий», по сути, отражает идею Европейской Хартии о том, что «Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти» (п. 2 ст. 4).
На первый взгляд, это позволяет сделать вывод, что полномочия российских муниципалитетов по вопросам регулирования социально-экономического развития территорий теперь достаточно широки. Однако на практике это не совсем так.
Во-первых, институт «добровольных полномочий» не конкретизирует в достаточной мере специфическую роль органов местного самоуправления в решении задач хозяйственного и социального характера. В итоге часто возникает ситуация, когда «все отвечают за все» и никто не отвечает за что-либо конкретно.
Во-вторых, не имеющий четких границ институт таких полномочий затрудняет прямую корреспонденцию между управленческими и бюджетно-расходными полномочиями муниципалитетов; последние регулируются только бюджетным законодательством и только в виде «закрытого» списка допустимых видов бюджетных расходов. В результате часто складывается ситуация, при которой та или иная управленческая функция муниципалитетам вроде бы не запрещена и доступна, но право муниципалитета расходовать бюджетные средства на реализацию данной функции (даже при наличии средств) формально не закреплено. Такие расходы будут считаться нецелевыми.
Наконец, в-третьих, ограниченность финансовых ресурсов российских муниципалитетов делает институт «добровольных полномочий» либо полным формалитетом, либо монополией узкого круга финансово высоко обеспеченных муниципальных образований.
Как мы полагаем, здесь России следует воспользоваться опытом Германии и также разделить «собственные» полномочия муници-
10 По данным мониторинга Минфина РФ (по данным за 2012 г.), на муниципальный уровень в «разном наборе» (по отдельным регионам) было передано более 60 различных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации.
палитетов на «обязательные» и «необязательные». При этом финансовое обеспечение обязательных полномочий муниципалитетам должно быть гарантировано бюджетным законодательством на основе использования нормативных методов бюджетного планирования и при необходимости, - с использованием дотационных механизмов. Одновременно должна быть законодательно установлена приоритетность финансирования полномочий муниципального управления из местных бюджетов: сначала собственные обязательные полномочия, затем - собственные необязательные полномочия и лишь затем -добровольные полномочия из числа формально не запрещенных к исполнению на муниципальном уровне управления. За нарушение принципа этой последовательности бюджетных расходов должна следовать административная и даже уголовная ответственность.
И наконец, о тенденциях «социализации» муниципальной реформы и всей системы местного самоуправления. Этот вопрос касается как инициирования тех или иных форм местного самоуправления, так и организации принятия им управленческих решений, а также его деятельности по удовлетворению запросов граждан. По крайней мере, со стороны теоретиков активно продвигается мысль о необходимости видеть и строить наше самоуправление прежде всего как продукт гражданского общества.
В российских условиях вопрос о возможности какой-либо гражданской инициативы по выбору населением конкретных форм местного самоуправления в 131-м ФЗ просто не просматривается. В нем только разрешенные «сверху» формы организации местного самоуправления; прав граждан что-то изменить здесь, предложить и ввести какие-то новые формы самоуправления, отвечающие, например, их местным традициям и обычаям и пр., закон никоим образом не предусматривает. Все возможности гражданской инициативы закон сводит к так называемому «территориальному общественному само-управлению11» (ст. 27 131-ого ФЗ), за которым государство не закрепляет ни каких-либо четких полномочий, ни гарантированных экономических ресурсов для осуществления своей деятельности. Что касается уже существующих институтов местного самоуправления, то формально муниципальная реформа как приблизила муниципальную власть и сделала так называемые «прямые формы» народовластия (местные референдумы, сходы граждан) практически более
11 Этот термин представляется довольно пространным, так как всякое местное самоуправление по своей природе является и территориальным, и общественным. Этим как бы невольно подчеркивается то, что все основные институты местного самоуправления, установленные 131-м ФЗ, по сути, во многом - просто приращение вертикали государственной власти «снизу».
реальными. Однако, как показывает практика, использование этих форм народовластия имеет очень ограниченные рамки и, скорее, остается неким «эксклюзивом» нашего «самоуправления» [9]. В этом плане интересен опыт Германии. Характерно, что здесь местное самоуправление вообще не рассматривается как одна из форм гражданского общества12. Принципы германского самоуправления - публичность и гражданская инициатива, имеющая здесь, однако, в большей мере характер установившейся традиции, нежели нормативно установленного правила. Наряду с избирательным правом, граждане имеют и другие многочисленные права на участие в жизни общин и принятие решений [10, 11]. Например, они не только имеют право посещать открытые заседания совета, но и совет со своей стороны обязан регулярно проводить собрания жителей, выделять специальные часы вопросов и ответов, проводить слушания, информировать их о самых важных проблемах общины. Право на участие в принятии решений жители осуществляют путем специальных заявок, а граждане - в виде гражданских требований и решений. Подписанная 5% жителей заявка обязывает совет рассматривать затронутые в ней вопросы и принимать соответствующее решение. Гражданское требование предполагает, что граждане намерены сами вместо совета решить какой-либо вопрос. Как правило, его должны подписать от 10 до 100 граждан, после чего может состояться гражданское решение, обязательное для совета.
Однако в России, где традиции прямого общественного самоуправления практически отсутствуют (если не считать дореволюционной сельской общины), в нынешних условиях действие обязательных «норм» прямого самоуправления можно было бы закрепить и правовым порядком. Например, это возможно путем введения в ст. 22 131-ого ФЗ (Местный референдум) и в ст. 25 (Сход граждан) ряда положений, обязывающих муниципальные власти проводить референдумы (в районах и городских округах) и сходы (конференции представителей) граждан (в поселениях) по вопросам, связанным, например, с изменением тарифов ЖКХ, с финансированием наиболее крупных муниципальных проектов, с использованием муниципальных займов, с отчуждением муниципального имущества и пр.
12 К таковому в Германии традиционно относятся профсоюзы, церковь, благотворительные организации, фонды, объединения по защите прав потребителей, природоохранные группы, спортивные объединения, добровольная противопожарная служба, женские организации, организации самопомощи для алкоголиков и наркоманов и пр.
Литература
1. Бухвальд Е.М. Удалось ли России реализовать Европейскую Хартию самоуправления? // ЭТАП: Экономическая теория, Анализ, Практика. 2013. № 6. С. 46-63.
2. Трыканова С.А. Сравнительный анализ опыта реформ местного самоуправления за рубежом в контексте эффективности использования в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 1. С. 16-18.
3. Исупова С. Финансовые основы местного самоуправления в Германии и России // Муниципальная власть. 2012. № 4. С. 86-96.
4. Нефедов И.В. Немецкая и российская системы муниципального управления в свете проведенных административных реформ // Власть. 2013. № 4. С. 66-68.
5. Бухвальд Е.М. Муниципальная реформа в России: мифы и реальность // «Общество: политика, экономика, право» (Издательский дом «Хорс»). 2013. № 1. С. 60-69.
6. Бухвальд Е.М. Муниципальная реформа в России: куда двигаться дальше? // Экономика и управление». Баш. Академия гос. службы. Уфа, 2013. № 2. С. 4-11.
7. Нанба С.Б. О «собственных» полномочиях органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2010. № 12. С. 44-49.
8. Мирошник В.А. Политико-правовые проблемы реализации вопросов местного значения // Местное право. 2012. № 1. С. 7-18.
9. Холопов В.А. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления как фактор модернизации муниципального управления в РФ // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 4. С. 8-14.
10. Фурманн У. Участие граждан в принятии решений органами местного самоуправления в России и Германии // Местное самоуправление в современной России: состояние и тенденции. М., 2011. С.107-125.
11. Понеделков А.В. Проблемы взаимодействия гражданского общества, государства и бизнеса: опыт России и Германии // Власть. 2012. №6. С. 184-185.
