CC BY
136
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПОЖАРНАЯ ОХРАНА, ОБУЧЕНИЕ МЕРАМ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ПРОТИВОПОЖАРНАЯ ПРОПАГАНДА КАК НЕОБХОДИМЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Греков А.С., аспирант Пензенский государственый университет
Аннотация. Статья освещает вопросы организации и деятельности муниципальной пожарной охраны на территории Российской Федерации. Особое внимание уделяется противопожарной пропаганде и обучению населения мерам пожарной безопасности, как функциям органов местного самоуправления.
Ключевые слова: Муниципальная пожарная охрана, обучение мерам пожарной безопасности, противопожарная пропаганда, органы местного самоуправления
MUNICIPAL FIRE-PREVENTION SERVICE, TRAINING OF POPULATION IN THE SPHERE OF FIRE SECURITY AND FIRE-PREVENTION PROPAGANDA AS THE NECESSARY ELEMENTS OF FIRE SECURITY PROVISION OF MUNICIPAL DISTRICT
Grekov A., postgraduate Penza State University
Summary: The article explains questions of organization and activity of municipal fire-prevention service on the territory of Russia. A special attention is given to the fire-prevention propaganda and training of population in the sphere of fire security as functions of local self-government bodies.
Key words: Municipal fireman guard, train; teach measure fireman to safety fire-prevention, organs of the local home rule
Актуальность темы обеспечения пожарной безопасности подтверждается неутешительными данными статистики, ведущейся МЧС России. Так, в 2008 году в Российской Федерации произошло 200386 пожаров, в результате которых погибло
15165 человек1. В 2007 году указанные показатели составляли: 211163 пожара, 15924 погибших, 13646 человек травмированных, кроме того, прямой материальный ущерб составил 8551,2 миллиона рублей2.
Подобная статистика и анализ мер по обеспечению пожарной безопасности в Российской Федерации в целом свидетельствует о недооценке серьезности самой проблемы обеспечения пожарной безопасности, о недостаточности принимаемых мер, в том числе и со стороны органов местного самоуправления, недостаточной координации среди всех уровней власти, необходимой для развития сил и средств обнаружения и тушения пожаров.
На первый взгляд может показаться, что в данной статье рассматриваются весьма разнородные положения (муниципальная пожарная охрана, обучение населения мерам пожарной безопасности и т.д.). Однако объединяющим их фактором, в первую очередь, является то, что все они входят в систему обеспечения пожарной безопасности. Кроме того, самим законодателем в статье 4 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее также Федеральный закон № 69-ФЗ) указана основная задача пожарной охраны - организация и осуществление профилактики пожаров, на достижение которой, в свою очередь направлены и противопожарная пропаганда, и обучение населения мерам пожарной безопасности.
В развитие данной темы следует отметить, что федеральный законодатель весьма «скудно» регламентирует вопросы организации и деятельности муниципальной пожарной охраны, а также правовые вопросы, связанные с обучением населения мерам пожарной безопасности и проведением противопожарной пропаганды, хотя все вышеперечисленное играет немаловажную роль в деле непосредственного обеспечения пожарной безопасности. Далее необходимо рассмотреть каждый из вышеуказанных элементов подробнее.
Так, законодательное регулирование организации, деятельности муниципальной пожарной охраны сводится к двум статьям Федерального закона № 69-ФЗ. Согласно статье 4 муниципальная пожарная охрана является одним из видов пожарной охраны в Российской Федерации наряду с государственной противопожарной службой, ведомственной пожарной охраной, частной пожарной охраной и добровольной пожарной охраной. В статье 11 закрепляется, что «муниципальная пожарная охра-
1 Статистика пожаров в Российской Федерации за 2008 год.
- Официальный сайт МЧС России [Электронный ресурс] //
URL: http://www.mchs.gov.ru/stats/detail.php?ID=13097 (дата
обращения: 15.01.2009)
2 Статистика пожаров в Российской Федерации за 2007 год.
- Официальный сайт МЧС России [Электронный ресурс] // URL: http:// www.mchs.gov.ru/stats/detail.php?ID=7138 (дата обращения: 16.01.2009)
на создается органами местного самоуправления на территории муниципальных образований. Цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного само-управления»3.
Ранее действовавший Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 относил организацию муниципальной пожарной службы к одному из вопросов местного значения муниципального образования. Сменивший его Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ5 исключил организацию муниципальной пожарной службы из вопросов местного значения, заменив ее категорией «обеспечение первичных мер пожарной безопасности». Однако, в соответствии с действующим законодательством последняя категория не включает в себя полномочий органов местного самоуправления по созданию и организации деятельности муниципальной пожарной службы. На основании чего отдельные исследователи делают вывод, что Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подобным исключением частично ограничил отдельные полномочия муниципальных образований в сфере обеспечения пожарной безопасности.
Однако, с подобным выводом нельзя согласиться. Законодатель, не указывая организацию деятельности муниципальной пожарной охраны в вопросах местного значения, возможно, попытался избежать обязательности реализации данного вопроса для конкретного муниципального образования. Здесь необходимо отметить, что, в принципе, муниципальная пожарная охрана не является обязательным «атрибутом» каждого муниципального образования6. Органы местного самоуправления должны самостоятельно определять необходимость создания, цели, задачи муниципальной пожарной службы. Но подобная трактовка данного вопроса привела к тому, что на сегодняшний день в Российской Федерации более ста тысяч населенных пунктов с населением 37 миллионов человек находятся за пределом нормативного радиуса выезда пожарных подразделений.
Рассматривая положение дел в отдельном субъекте Российской Федерации (например, Пензенской области), следует отметить, что и здесь дела обстоят не лучшим образом. Так, лишь 45 процен-
3 СЗ РФ. 1994. № 35. Ст.3649.
4 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст.3506.
5 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст.3822.
6Вопросы местного значения и полномочия органов местно-
го самоуправления. - Официальный сайт Министерства ре-
гионального развития Российской Федерации. [Электронный Ь|Нр:/Ам№^.т1пгеа1оп.ги^огкЦет8/8Раае.азрх?РааеЮ=285 (дата обращения: 15.01.2009)
тов населенных пунктов Пензенской области охватываются подразделениями всех видов пожарной охраны. Материально-техническое обеспечение деятельности подразделений пожарной охраны поддерживается лишь на минимально допустимом уровне. Имеющиеся пожарная техника и имущество, пожарно-техническое вооружение и оборудование, особенно в сельских поселениях (следовательно, в муниципальных пожарных службах), морально и физически «устарели» и требуют обновления. Не выполняются нормы пожарной безопасности относительно количества пожарных депо, единиц пожарной техники и личного состава муниципальных пожарных частей на установленное количество населения. В муниципальных образованиях Пензенской области организовано только 12 межпоселенческих пожарных команд из 40 запла-нированных7.
Однако следует все же повториться, что необходимость создания подразделений муниципальной пожарной охраны присутствует лишь в тех муниципальных образованиях, противопожарная защита которых не обеспечивается другими видами пожарной охраны (например, закрытые административно-территориальные образования охраняются специально созданными подразделениями федеральной противопожарной службы МЧС России) в соответствии с установленными нормативами8.
В соответствии со статьями 16, 18 Федерального закона № 69-ФЗ тушение пожаров в населенных пунктах относится к полномочиям территориальных подразделения федеральной противопожарной службы, оперативное руководство которыми осуществляют органы государственной противопожарной службы субъектов Российской Федерации. Однако понятия «населенный пункт» и «муниципальное образование» не являются тождественными. Тем не менее, к тушению пожаров на территории муниципального образования привлекаются и иные виды пожарных формирований (ведомственная, добровольная, частная пожарная охрана).
Органы местного самоуправления в муниципальных правовых актах должны не только регламентировать цели, задачи, порядок создания, реорганизации и ликвидации муниципальной пожарной охраны, но и предусматривать структуру, штаты, тех-
7 Из архива ГУ МЧС России по Пензенской области за 2007 год
8 Так, подразделения муниципальной пожарной охраны создаются в населенных пунктах, расположенных на расстоянии далее 12 км от мест дислокации подразделений государственной противопожарной службы МЧС России. См., Методические рекомендации органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в области пожарной безопасности МЧС России//Пожарная безопасность. 2006. №2. С.23. (См., также Нормы пожарной безопасности НПБ 202-96 «Муниципальная пожарная служба. Общие требования». Официальное издание ГУГПС мВд России. - М., 2000)
ническую оснащенность создаваемой службы. Тем не менее, зачастую органы местного самоуправления, даже осознавая, что их муниципальное образование не обеспечено в противопожарном отношении, не создают муниципальную противопожарную службу, формально «прикрываясь» образованными добровольными пожарными дружинами. Однако данные дружины сформированы лишь на «бумаге», и какой-либо реальной силы в борьбе с пожарами они не представляют9.
Вопрос организации и деятельности муниципальной пожарной охраны напрямую связан с вопросами обучения населения мерам пожарной безопасности и проведения противопожарной пропаганды органами местного самоуправления.
Согласно статье 3 Федерального закона № 69-ФЗ на органы местного самоуправления (равно как и на органы государственной власти), выступающие в качестве элементов системы обеспечения безопасности, возложены полномочия по проведению противопожарной пропаганды и обучению населения мерам пожарной безопасности.
Статья 25 Федерального закона № 69-ФЗ определяет, что противопожарная пропаганда - это целенаправленное информирование общества о проблемах и путях обеспечения пожарной безопасности, осуществляемое через средства массовой информации, посредством издания и распространения специальной литературы и рекламной продукции, устройства тематических выставок, смотров, конференций и использования других, не запрещенных законодательством Российской Федерации форм информирования населения10.
Противопожарная пропаганда и обучение мерам пожарной безопасности является одной из форм профилактики пожаров и гибели людей при них. «Стратегическая» цель противопожарной пропаганды и обучения - сокращение числа пожаров, а, следовательно, и числа жертв и размера материального ущерба от них. Можно выделить и основные задачи противопожарной пропаганды и обучения: обеспечение получения гражданами и иными лицами необходимых знаний пожаробезопасного поведения на работе, учебе и в быту, обучение указанных лиц приемам и способам действий при возникновении загорания и при пожаре, по спасению жизни, здоровья и имущества. Некоторые специалисты полагают, что именно в воспитании у человека с помощью различных форм пропаганды своеобразного чувства «пожарной ответственности» - воспитании, которое должно начинаться с детства и продолжаться всю жизнь, скрыт немалый резерв повышения уровня пожарной безопасности в целом11.
9 архив ГУ МЧС по Республике Кабардино-Балкария, 2008.
10 СЗ РФ. 1994. № 35. Ст.3649.
11 Ворошилова Т.А., Потемкин В.Т., Расчетин Г.А. Основы противопожарной пропаганды. - М.: Стройиздат, 1984. С.16.
Противопожарная пропаганда и обучение населения мерам пожарной безопасности помимо форм, предусмотренных статьей 25 Федерального закона № 69-ФЗ, могут осуществляться органами местного самоуправления также через: средства печати - выпуск листовок, памяток; публикации в газетах и журналах; радио, телевидение, обучающие теле- и радиопередачи, кинофильмы, телефонные линии, встречи в редакциях; устную агитацию - доклады, лекции, беседы; средства наглядной агитации - аншлаги, плакаты, панно, иллюстрации, буклеты, альбомы, компьютерные технологии; путем преподавания в рамках уроков ОБЖ; спортивных мероприятий по пожарно-прикладному спорту среди школьников и учащихся высших, средних специальных учебных заведений и учебных заведений начального профессионального образования; экскурсий в пожарно-спасательные подразделения с показом техники; тематических творческих конкурсов среди детей любой возрастной группы и т.д.
Кроме того, функции по противопожарной пропаганде и обучению населения мерам пожарной безопасности могут реализовываться органами местного самоуправления в ходе собраний с населением и сходов граждан, на которых могут также приниматься и решения по вопросам обеспечения пожарной безопасности в границах муниципального образования; при осуществлении специальных рейдов должностными лицами органов местного самоуправления по жилому сектору, садовым домам, гаражным кооперативам, организованным в соответствии с действующим законодательством; в ходе непосредственного посещения населением органов местного самоуправления.
Здесь следует отметить, что существующая редакция статьи 25 Федерального закона № 69-ФЗ предусматривает обязательность обучения мерам пожарной безопасности лишь работников организаций (в данном случае обучение проводится администрацией либо собственниками организаций по специальным программам), детей в дошкольных образовательных учреждениях и лиц, обучающихся в образовательных учреждениях. Следовательно, органы местного самоуправления в указанных случаях ответственны лишь за проведение обучения в области пожарной безопасности работников муниципальных организаций и муниципальных служащих, а также лиц, обучающихся в муниципальных образовательных учреждениях всех типов.
Таким образом, существующий правовой пробел приводит к тому, что отдельные группы населения (например, неработающее население, в том числе пенсионеры) остаются неохваченными в области обучения мерам пожарной безопасности и становятся своеобразной «группой риска».
Принятый 22 июля 2008 года Федеральный закон № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях
пожарной безопасности»12 (вступает в силу с 01.05.2009), закрепляя первичные меры пожарной безопасности, обеспечение которых, как одного из вопросов местного значения, возлагается на органы местного самоуправления, устанавливает в их числе и обучение населения мерам пожарной безопасности. Думается, что данная правовая норма, после вступления Технического регламента в силу, ликвидирует вышеуказанный правовой пробел.
Важно, что муниципальное правовое регулирование работы по пропаганде мер пожарной безопасности, обучению населения мерам пожарной безопасности на территории муниципального образования должно предусматривать не только направления (формы) данной работы, но и должностных лиц, ответственных за ее исполнение, порядок ее контроля и учета. Для достижения поставленных перед ними задач и целей противопожарная пропаганда и обучение населения мерам пожарной безопасности должны проводиться на постоянной основе.
Нельзя не оставить без внимания и то, что органы местного самоуправления должны предусматривать выделение соответствующих денежных средств на осуществление противопожарной пропаганды и обучения из муниципальных бюджетов путем принятия соответствующих муниципальных целевым программ и т.п.13 Ведь именно органы местного самоуправления являются основными организаторами и исполнителями мероприятий по противопожарной пропаганде и обучению населения мерам пожарной безопасности на территории муниципального образования.
Практика показывает, что на настоящий момент в большинстве муниципальных образований Российской Федерации обучение населения мерам пожарной безопасности и противопожарная пропаганда организованы крайне неудовлетворительно, в том числе не установлена периодичность проведения обучения, проводимая органами местного самоуправления работа зачастую носит разовый, «отчетный» характер. Хотя именно органы местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти должны разрабатывать конкретные меры пожарной безопасности для населенных пунктов и территорий, привлекать население к обеспечению пожарной безопасности, проводить противопожарную пропаганду и обучение населения мерам пожарной безопасности, содей-
12 СЗ РФ. 2008. №30 (ч.1). Ст.3579.
13 Решение Пензенской городской Думы от 05.12.2006 №512-29/4 «Об утверждении муниципальной целевой Программы «Пожарная безопасность города Пензы на 2007-2009 годы»//Пензенские губернские ведомости. 2006. № 37; Решение Собрания Представителей г. Заречного Пензенской области от 19.10.2007 № 413 «Об утверждении муниципальной целевой программы «"Гражданская защита населения и пожарная безопасность города Заречного на 2008-2009 го-ды»//Заречье. 2007. № 50.
ствовать созданию и деятельности частных пожарных служб и добровольных пожарных дружин, создавать муниципальные противопожарные службы.
Все вышесказанное еще раз подтверждает, что возможно только комплексное решение проблемы обеспечения пожарной безопасности на территории конкретного муниципального образования. Причем начинаться оно должно, в первую очередь, путем муниципального правового регулирования, с детального регламентирования вопросов противопожарной пропаганды и обучения населения (в том числе и неработающего) мерам пожарной безопасности, своевременного создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны с четким обоснованным закреплением ее статуса, правового положения ее членов, предоставляемых им льгот и социальных гарантий .
Рецензия
Статья Грекова А.С. выполнена на очень важную, актуальную и малоисследованную тему. Данная работа посвящена анализу законодательства Российской Федерации в области организации и деятельности муниципальной пожарной охраны, а также вопросам, связанным с обучением населения мерам пожарной безопасности и проведением противопожарной пропаганды.
В статье автор уделяет особое внимание проблемам, возникающим у органов местного самоуправления при реализации возложенных на них полномочий при обеспечении пожарной безопасности в муниципальных образованиях. Отличительной положительной чертой статьи Гоекова А. С. является то, что она не ограничивается общими рассуждениями, а показывает глубину существующей проблемы, выявляет пробелы в действующем законодательстве и определяет пути их устранения.
Статья Грекова Алексея Сергеевича соответствует необходимым требованиям, предъявляемым к научным статьям и, учитывая недостаточное правовое регулирование в данной области и большое значение вопросов обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, представляет значительный научный и практический интерес, и поэтому рекомендуется для публикации.
Заведующий кафедрой гражданского права и гражданского процесса Пензенского государственного педагогического университета имени В.Г. Белинского, кандидат юридических наук, доцент Синцов Г.В.
