CC BY
98
муниципализация образования как социально-педагогическая и социокультурная проблема
Г. А. Лотванова
В статье представлены теоретические основания и механизмы обеспечения процесса муниципализации образования в среднем столичном городе и создание целостного муниципального образовательного пространства. С учетом сложившихся традиций, уклада жизни, научно-культурных особенностей города автор выявляет теоретические и практические основы управления развития муниципальной системы образования, рассматриваемые в едином контексте социально-экономических преобразований в обществе и конкретной экономической, этнической и социокультурной образовательной средой.
В настоящее время существенно изменились цели образования личности, что привело к необходимости преобразования всей системы, ее направленного включения в процесс социализации. Для осмысления этих изменений обратимся к первоначальному понятию «система». В Философском словаре этот термин трактуется как «...совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство» [35]. Т. А. Ильина определяет систему как выделенное на основе определенных признаков упорядоченное множество взаимосвязанных элементов, объединенных общей целью функционирования и единства управления и выступающих во взаимодействии со средой как целостное явление.
Н. В. Кухарев в дополнение к такому пониманию отмечает, что «...система представляет
собой целостный объект, в котором устойчивый порядок взаимосвязанных и взаимодействующих элементов образует ее внутреннюю структуру» [7, с. 25]. Рассматривая этот материал в контексте изучения педагогических явлений, он отмечает, что система — «это функционирующий объект, деятельность которого подчинена определенным целям. Структура любого функционирующего объекта обусловлена выдвигаемыми целями, отражает характер взаимодействия системы с окружающей действительностью» [7, с. 27].
Система образования Российской педагогической энциклопедией определяется как «один из основных социальных институтов, важнейшая сфера становления личности, исторически сложившаяся общенациональная система образовательных учреждений и органов управления ими, действующая в интересах воспита-
ния подрастающих поколений, подготовки их к самостоятельной жизни и профессиональной деятельности, а также удовлетворения индивидуальных образовательных потребностей. Охватывает учреждения дошкольного воспитания, общеобразовательные, профессиональные (начальные или профессионально-технические средние) и высшие учебные заведения, различные формы профессиональной подготовки и повышения квалификации работников, внешкольные и культурно-образовательные учреждения» [17, с. 330].
Под системой образования в Законе Российской Федерации «Об образовании» (1992) понимается «совокупность взаимодействующих: преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций» [34]. Система образования в зависимости от источника ее финансирования является федеральной, региональной или муниципальной.
Несмотря на наличие огромного количества исследований по проблемам управления образованием (В. Н. Аверкин, М. В. Артюхов, Л. Я. Барсукова, Г. А. Бредихин, А. К. Гостев, С. В. Гущина, Е. Н. Дзанагова, Л. А. Иванова, Ю. И. Калиновский, В. С. Лазарев, В. Н. Максимова, Н. Д. Малахов, А. М. Моисеев, Л. Я. Оли-ференко, П. Н. Осипов, В. М. Петровичев, Л. Д. Плотников, М. М. Поташник, В. Н. Ранних, Н. И. Роговцева, Н. С. Толстов, П. И. Третьяков, Л. Н. Феденко, И. И. Хуторянский, И. А. Чапрак, Т. И. Шамова и др.), в педагогической литературе и практике пока нет достаточно четкого представления о муниципальной системе образования, специфике управления ею, не разграничены понятия федеральной, региональной и муниципальной систем образования [1; 3; 8; 12; 13; 16—17; 22; 23; 26—27; 32; 36—38].
При различии точек зрения ученых и практиков на сущность муниципализации образования общим является рассмотрение ее как самостоятельного принципа организации, функционирования и развития образовательной сферы в условиях развития концепции местного самоуправления в России. Одновременно муниципализация образования выступает как
целостная система и перманентный процесс повышения эффективности локального образовательного пространства.
Муниципализация как принцип развития системы образования предполагает возрастание социальной ценности (значимости) образования, которая обусловлена степенью удовлетворения учащихся, родителей, населения города, спектром и качеством предлагаемых услуг, с одной стороны, их соответствием экономическим, социокультурным потребностям города — с другой. Несоответствие между образовательными услугами и образовательными потребностями, а также услугами и потребностями города приводит к противоречиям, которые стимулируют развитие инновационных процессов в образовании. Поэтому правомерно считать, что в режиме развития муниципальные системы образования характеризуются спецификой происходящих в каждом конкретном городе инновационных процессов.
Итак, с нашей точки зрения, муниципализация образования — это социально-педагогический принцип, предполагающий конкретизацию регионального подхода к целям, задачам и содержанию образования, а также социально-экономическим, этно- и социокультурным потребностям и возможностям локального образовательного пространства. Он реализуется в единстве федерального, регионального и муниципального подходов к образованию. В нашем исследовании муниципальная система образования рассматривается нами как социальноэкономический и психолого-педагогический феномен.
В литературе и исследованиях (М. В. Артюхов, М. Е. Степанова, Н. И. Роговцева и др.) существуют разнообразные подходы к определению сущности муниципальной системы образования [1; 26; 30]. Остановимся на некоторых из них. Согласно определению исследователя Н. И. Роговцевой муниципальная система образования представляет собой совокупность:
— разноуровневых вариантов образовательных программ, составленных с учетом научнокультурных особенностей и исторических традиций города;
— муниципальных образовательных стандартов, обеспечивающих их выполнение;
— сбалансированной сети реализующих их образовательных учреждений, обеспечивающей удовлетворение потребностей населения в раз-
нообразных образовательных услугах на основе их склонностей и способностей;
— системы административных и государственно-общественных органов управления, обеспечивающей функционирование и развитие образования с учетом реальных ресурсных возможностей города [26, с. 6—7].
Из данного определения явствует, что элементы, входящие в него, взаимосвязаны: образовательные учреждения представляют собой средство реализации образовательных программ и стандартов. При этом управление рассматривается как системообразующий фактор, обеспечивающий выполнение общих целей образования. Система органов управления реализует внутри- и внесистемные связи, организует функционирование и развитие всей системы, ее целостность и устойчивость.
По мнению И. И. Проданова, муниципальная образовательная система представляет собой совокупность учебно-воспитательных учреждений данного географического района, созданных с учетом социально-экономической структуры региона, его традиций и особенностей и направленных на удовлетворение потребностей населения в разных видах образования с учетом гуманистических ценностей и культурной самобытности каждого человека [24].
Муниципальная система образования с позиции М. Е. Степановой является сбалансированной сетью образовательных учреждений, удовлетворяющих потребности населения в разнообразных образовательных услугах с учетом его склонностей и способностей. Она предполагает, по справедливому дополнению исследователя, создание разноуровневых образовательных программ и стандартов и обеспечивает их выполнение. Муниципальная система образования включает в себя сеть административных и общественно-государственных органов управления, обеспечивающих функционирование, развитие, совершенствование процессов образования и воспитания с учетом реальных ресурсов и возможностей каждого конкретного города. Все компоненты этой системы взаимосвязаны [30, с. 10].
Л. Н. Феденко выделяет в муниципальной образовательной системе следующие аспекты:
— целевой — определяющий расширение социально-экономических и практических возможностей для самореализации личности учителя и учащегося;
— содержательный — раскрывающий разработку муниципального компонента содержания образования во взаимосвязи с федеральным, региональным и школьным компонентами;
— организационный — включающий создание различных типов школ, учебно-воспитательных учреждений и их комплексов, муниципальных моделей управления [33, с. 18].
С позиции нашего исследования особый интерес представляют содержательный компонент, так как он связан с реализацией разнообразных программ общего, профессионального, специального, дополнительного, школьного, дошкольного образования, а многообразие программ отражает разнообразие запросов в сфере образования различных групп населения; организационный аспект, предполагающий учет многообразия характеристик системы, каковыми являются: непрерывность образования, предусматривающая преемственность всех его звеньев; инерционность; адаптивность; гибкость; динамичность; прогностичность; многокрите-риальность.
Принципиальными характеристиками муниципальной системы образования, с точки зрения Н. И. Роговцевой, являются:
— интеграция науки и практики в решении задач развития образования на основе традиций научно-педагогических школ;
— создание условий для разнообразия социальных контактов школ с различными научными и культурными учреждениями города;
— создание условий для включения учащихся в духовную жизнь города [26, с. 50].
Причем исследователем выделены данные характеристики относительно муниципальной системы образования сверхкрупного города. Однако с точки зрения нашего исследования, они также заслуживают внимания.
По мнению В. Н. Ранних, относительными элементами муниципальной системы образования являются: внешняя среда; социально детерминированные цели и задачи; системные ограничения; связи; функции (управленческие, обеспечивающие, образовательные, ролевые и т. д.); учреждения образования, под которыми понимается любое учреждение, осуществляющее или непосредственно образовательный, или обеспечивающий его процесс; орган управления; результаты функционирования системы [25, с. 15]. На базе этого исследователем муниципальная система образования определяется
как «целостная система, в основе которой лежат генеральная цель и задачи, детерминированные потребностями местного населения в образовании и воспитании» [25, с. 15]. Открытость данной системы, которая подразумевает наличие у нее системного окружения (окружающей среды), определяемого географическими, демографическими, социально-экономическими и политическими факторами, также оказывает влияние на целевой компонент муниципального образования. Все это формирует главную цель муниципальной системы образования — обеспечение каждому человеку полноценного права на получение образования: право выбора типа и вида учреждения; на участие в образовательной деятельности; на то, чтобы оценивать качество образования; на то, чтобы быть оцененным с точки зрения достигнутых результатов образования; на защиту образовательных интересов; на участие в управлении образованием; на обязанности по отношению к образованию [6; 14]. Для реализации этих прав необходимо решение следующих основных задач:
1) создание и содержание необходимых по виду и типу взаимосвязанных в комплекс учреждений образования;
2) кадровое обеспечение образовательного процесса в данных учреждениях;
3) обеспечение целостности и преемственности образовательных программ внутри системы;
4) улучшение и развитие самой системы муниципального образования;
5) управление муниципальной системой образования;
6) создание и регулирование адресных информационных потоков;
7) обеспечение открытости системы с целью сохранения единого образовательного пространства в масштабе всего государства;
8) нормативно-правовое регулирование муниципального образования;
9) осуществление взаимодействия с другими муниципальными и государственными органами по вопросам образования [25, с. 16].
Исследование проблемы повышения эффективности управления муниципальной системой образования позволило Л. Я. Барсуковой представить муниципальную систему образования как систему образовательных учреждений (дошкольных, общеобразовательных школ, средних специальных учебных заведений, учреж-
дений дополнительного образования, высших учебных заведений, учреждений послевузовского образования, учреждений системы переподготовки и повышения квалификации) и систему служб, обеспечивающих анализ функционирования и развития образовательных учреждений, повышение эффективности их работы и разрабатывающие критерии оценки деятельности этих учреждений (методические, психологические, социологические) [3, с. 37].
По определению Н. Д. Малахова, система образования муниципалитета — это территориально обособленная и относительно самостоятельная часть региональной образовательной системы, связанная с другими аналогичными частями и институтами в составе последней. Определение муниципальной системы образования, с его точки зрения, в принципе сходно с дефиницией системы образования (образовательной системы) региона, которая определяется им как «...относительно обособленная совокупность связанных между собой образовательных, обеспечивающих, инновационных и управленческих процессов, реализуемых образовательными и иными институтами на территории одного из субъектов РФ. В общем случае границы системы образования не обязательно совпадают с границами административно-территориального деления, однако, во всех случаях вычленение ее предполагает наличие общих целей (выделено нами. — Г Л.), интегрирующих усилия всех входящих в нее людей и институтов в единое целое» [20, с. 6]. Муниципальная подсистема (система) образования трактуется им с той лишь разницей, что указанная выше совокупность процессов реализуется соответствующими институтами, расположенными на территории того или иного муниципалитета (города), входящего в состав административнотерриториального деления региона. Исследователь подчеркивает, что наряду с общерегиональными целями муниципальная система образования может и должна иметь свои особенные цели, отвечающие интересам пользующегося ее услугами населения. Она действует на основе и в рамках нормативно-правовых актов и других ограничений, налагаемых федеральными и региональными органами власти и управления образованием, может иметь самостоятельные связи и отношения с другими системными объектами и институтами как внутри, так и за пределами своего региона [20, с. 7].
М. В. Артюхов сформулировал следующее определение: муниципальная система образования — «это административно-территориальная, целостная совокупность сбалансированных и связанных между собой обязательных, обеспечивающих, инновационных и управленческих процессов, реализуемых соответствующими традиционными, коррекционными, развивающими образовательными и иными институтами на территории города для удовлетворения разнообразных образовательных потребностей населения на основе склонностей и способностей детей с учетом гуманистических ценностей и их культурного своеобразия» [1, с. 175].
Образовательные процессы, по справедливому замечанию исследователя, считаются основными, так как задают общую специфику, выделяя систему образования в ряду других системных объектов муниципалитета, и представляют собой систему педагогической деятельности, которая реализуется внутри образовательных институтов, рассредоточенных в границах муниципалитета (государственные и муниципальные образовательные учреждения, школы, гимназии, лицеи, дошкольные учреждения, учреждения дополнительного образования, институты репетиторства, консультирования и т. п.). Основные образовательные процессы в муниципальной системе образования представляют собой систему непрерывного образования и включают школьное воспитание, общее среднее образование, среднее профессиональное образование, дополнительное образование, высшее образование, послевузовское образование и совершенствование профессионального мастерства, подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров. Обеспечивающие процессы способствуют качественной реализации образовательных процессов через оснащение необходимыми условиями и ресурсами: инфраструктурой образовательной сети, материально-технической базой, средствами обучения и воспитания, программно-методическими средствами, кадрами, информацией и др.
Инновационные процессы есть процессы разработки, распространения, освоения и применения нововведений внутри образовательной системы. Нововведения (инновации) в образовательной системе — это сознательно инициируемое и целенаправленное реальное изменение, вносящее в ее внутреннюю среду и строение новые, относительно стабильные элементы и
отношения, которые содержат в себе новшество (творческую проработку новых идей и принципов) и улучшают характеристики отдельных частей, структурных компонентов и самой образовательной системы как целого.
С нашей точки зрения, муниципальная система образования — это развивающийся комплекс образовательных учреждений, находящихся в ведении местного (городского) самоуправления, и органов управления им.
На основе проведенного нами исследования были выделены сущностные характеристики муниципальной системы образования:
— принадлежность к административно-территориальной единице (в отличие от региональной системы образования, предусматривающей принадлежность к крупной территориальной единице);
— управляемость, наличие органа управления, обладающего определенными властными полномочиями по отношению к образовательной системе;
— ориентация на определенные социальные функции (различные в разных общественных условиях: крупного, среднего города, села, отдельного образовательного учреждения);
— функциональная специфичность, связанная с индивидуальностью количественной и качественной характеристикой элементов системы.
Муниципальная образовательная система рядом исследователей рассматривается как социально-педагогическая. При этом авторами (Л. Я. Барсукова, В. А. Якунин и др.) выделяются следующие общесистемные признаки и свойства всех педагогических систем: реальность — они являются объектом социальной природы; сложность — состоят из многочисленных подсистем; динамичность — непрерывно адаптируются к коренным преобразованиям в социально-политической и экономической сферах; открытость — между муниципальной и региональной системами существуют определенные взаимосвязи; автономность — границы между ними условны; целеустремленность — сами системы и их подсистемы могут видоизменять цели, выполнять разнообразные способы действия для достижения разных или одинаковых результатов; самоуправляемость — упорядоченность структурно-функциональных компонентов, их интеграция и взаимодействие со средой могут обеспечиваться собственными органами и механизмом управления [3; 40, с. 1—2].
Общим критерием выделения структурных элементов муниципальной системы образования, обусловливающим их взаимную близость и интеграцию, а также обеспечивающим коммуникативные свойства системы и ее иерархическое строение, выступает управление. Управление может быть принято в качестве системообразующего фактора, потому что, как справедливо подчеркивает В. Г. Афанасьев, именно посредством управления реализуется цель, которая стоит перед социальной системой и которая предопределяет характер ее функционирования и развития [2, с. 9]. Управление в любой организационной системе, в том числе и в муниципальной системе образования, играет роль основного системообразующего фактора. Е. Б. Куркин рассматривает систему местного управления образованием как сеть, представляющую собой набор образовательных учреждений, призванных удовлетворять разнообразные и разноуровневые потребности населения в образовании [18, с. 7].
Муниципальное управление — деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства [19, с. 37]. Управленческие процессы предполагают сбор, переработку и перераспределение информации, выработку и осуществление решений, ориентированных на стабильное функционирование и эффективное развитие системы образования. При развитии муниципальной системы происходят наращивание ее возможностей (финансовых, кадровых, программно-методических, материально-технических и т. д.) и повышение эффективности их использования. С точки зрения управления, различие двух основных режимов работы системы образования, как уже отмечалось, является принципиально важным по двум причинам: во-первых, эти процессы в определенной степени противоречивы, а во-вторых, их «слаженность» невозможна без управления.
Под управлением муниципальной образовательной системой понимаем целенаправленный и организованный процесс, который основан на взаимодействии всех субъектов, состоит в неразрывности прямого и обратного воздействия со средой и направлен на формирование единого образовательного пространства, обеспечивающего высокоэффективную систему
услуг и условий, отвечающих образовательным потребностям всех слоев и групп населения, превращающий образование в развивающую и развивающуюся систему, способную обеспечивать развитие и воспитание личности с учетом общечеловеческих ценностей и ценностей национальной культуры [3, с. 38]. На данном этапе исследования разведем понятия «региональной» и «муниципальной систем образования». Сравнение этих двух понятий приводит к выводу о том, что общим в них является характеристика системы через совокупность определенных единиц, удовлетворяющих потребности населения в образовательных услугах. В обоих случаях специфика региона и муниципалитета проявляется в учете социально-экономических, научно-культурных и других особенностей территории, на которой формируется и функционирует система образования.
Принципиальное отличие муниципальной системы образования от региональной заключается в том, что понятие «муниципальная система образования» указывает на принадлежность к административно-территориальной единице, в то время как «региональная система образования» — к крупной территориальной единице. Если территориальность как признак географической принадлежности является общим признаком, то наличие определенной властной структуры — отличительная черта только муниципальной системы образования.
Муниципальная система образования как более гибкая, чем региональная, находится в тесной связи с различными учреждениями города, реализует идею непрерывного и дополнительного образования. Таким образом, можно утверждать, что характеристика муниципальной системы образования включает в себя основные характеристики региональной системы образования, однако, при этом подчеркивается роль местных органов самоуправления, которые могут создать или не создать дополнительные условия для функционирования и развития системы образования. Это приводит к необходимости исследования новых задач органов управления.
Развитие муниципальной системы образования основывается на Федеральном законе «Об образовании» (1992), достижениях педагогической науки и практики, принципе регионализации образования в соответствии с требованиями государственных образовательных
стандартов. В Законе определены принципы государственной политики в области функционирования образовательных систем. Среди основных принципов, положенных в основание российской образовательной реформы 1970— 80-х гг., Э. Д. Днепров выделяет регионализацию образования, которая включает «отказ от унитарного образовательного пространства, скрепленного цепью единых учебных программ, учебников и учебных пособий, инструкций и циркуляров». Она предполагает наделение регионов правом и обязанностью выбора собственной образовательной стратегии, создания собственной программы развития образования в соответствии с региональными социальноэкономическими, географическими, культурнодемографическими и другими условиями [14]. Регионализация образования определяет пути становления целостной муниципальной системы образования на основе взаимодействия национально-регионального, федерального и мирового опыта развития образования.
Другие авторы (Ю. В. Васильев, Е. С. Ком-раков и др.), размышляя над понятием «региональная система образования», ее существенным признаком выделяют «обеспечение полноты и непрерывности процесса образования конкретного ребенка, проживающего на данной территории. Это достигается системой организационных структур, реализующих определенные функции, в совокупности образующих полный цикл деятельности, связанных с развитием конкретного ребенка». Под муниципальной системой образования авторы понимают «совокупность организационных структур, находящихся на определенной территории и включенных в социально-экономическую систему данного административно-территориального образования с присущими ему особенностями, а также обеспечивающих полноту и непрерывность образования (присвоение культурно-исторического опыта) индивида, проживающего на данной территории» [9; 29, с. 21]. Муниципальная система образования, на их взгляд, должна быть создана по типу сферы, что предполагает концентрический тип ее устройства (в отличие от иерархического). При этом центральным является базовый процесс, осуществляемый в образовательных учреждениях, а все другие — реализуют обслуживающую функцию. Существенным признаком сферы является самодостаточность, выражающаяся прежде
всего в наличии необходимых и достаточных условий для полноты реализации образовательных функций, среди которых: полное обеспечение образовательной деятельности (правовое, финансовое, материально-техническое, информационное, кадровое, научное); встроенность, сопряженность с другими сферами жизнедеятельности и т. д.
Важнейшим условием функционирования и развития системы образования является обоснованное и стабильное финансирование образовательных учреждений [11]. В соответствии с Законом РФ «Об образовании» (ст. 41, п. 2) финансирование образовательных учреждений должно осуществляться на основе государственных (в т. ч. ведомственных) и местных нормативов, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения [1]. Использование в практике финансирования образовательных учреждений нормативов бюджетного финансирования требует соблюдения определенных экономических условий в части реализации государственных образовательных программ по типам и видам образовательных учреждений. Каждый государственный заказ должен быть подкреплен экономической и правовой базой [4—5; 15; 21; 39; 41].
Общее образование (дошкольное, основное общее и полное среднее) финансируется из бюджетов муниципальных образований. Это предопределило сильную дифференциацию в расходах на одного учащегося общеобразовательной школы в целях обеспечения единой системы планирования финансовых средств. При переходе на нормативный метод финансирования разработана Единая модель расчета нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений [4—5]. Однако проводимая политика выравнивания за счет трансфертов из ФФПСФ не давала ощутимых результатов: в 1997 г. номинальные расходы на 1 учащегося общеобразовательной школы различались по регионам в 12,5 раза, в 2000 г. — уже в 15,6 раза. Средний по РФ уровень расходов на 1 учащегося общеобразовательной школы составил 7 273 руб. В наименее обеспеченных регионах он ниже среднего почти в 2,5—2,8 раза.
Модернизация образования ведет к реорганизации экономических отношений и предполагает разделение бюджетного финансиро-
вания образовательных учреждений на институциональное финансирование, т. е. прямое финансирование образовательных учреждений из бюджетов всех уровней, и бюджетные средства, которые поступают через учащихся. Для приведения этих механизмов в действие помимо введения нормативного бюджетного финансирования учреждений необходимо упорядочение существующих межбюджетных отношений, внедрение механизма двухуровневого бюджетного финансирования и передача государственных полномочий в сфере образования с соответствующими ресурсами на нижестоящий бюджетный уровень, с переходом от системы безличных и незащищенных трансфертов к субвенциям и субсидиям для дотационных регионов и муниципалитетов. Необходимым условием реорганизации и повышения эффективности экономических отношений в сфере образования является правовое и организационно-экономическое обеспечение реального перехода общеобразовательных учреждений на финансово-экономическую самостоятельность [28]: получение статуса юридического лица; изменение порядка выделения бюджетных средств; создание единых форм финансового учета и отчетности; подготовка и переподготовка управленческого персонала образовательных учреждений.
Анализ литературы и опыт свидетельствуют, что в настоящее время организация и управление общим образованием только на муниципальной основе не способствуют реализации единой федеральной политики в сфере образования. Необходимо ввести государственную норму участия в управлении общеобразовательными учреждениями через соучредительство (и соответственно через распределение прав и обязательств) органов власти муниципалитетов и субъектов федерации [31]. Реализация государственного управления муниципальной системой образования, ориентация образовательных учреждений на местные рынки труда должны осуществляться на основе полноты и достаточности образовательных ресурсов, демографической, экономической и территориальной целесообразности.
В. Б. Новичков подчеркивает, что «муниципализация как процесс предполагает переосмысление всех сторон жизни образования: от изменения форм собственности, правового статуса образовательных учреждений до серьезной кор-
рекции содержания образования, методов и форм обучения, принципов и методов управления его развитием. Если посмотреть на муниципализацию образования как на социально-педагогический процесс, сопровождающийся созданием нового законодательного нормативно-правового обеспечения, с предполагаемым расширением налоговой базы функционирования органов местного самоуправления, предстоящими выборами в местные органы власти, консолидированнос-тью жизненного пространства и коммуникаций в условиях конкретного муниципалитета, то можно сделать вывод о том, что названный процесс открывает системе образования второе дыхание. Она получает новые возможности для своего развития» [19, с. 42]. Исследователь утверждает, что «муниципализация — это процесс, в результате которого образуется система образования на местном уровне, на уровне города, т. е. муниципальная система образования» [19, с. 42]. Под муниципализацией образования, отмечает Н. И. Роговцева, понимается участие местной власти и местной общественности в управлении образованием через соответствующие муниципальные органы [26, с. 36].
Рассматривая процессы муниципализации образования как необходимое звено его демократизации, как путь создания открытого культуре и социуму образовательного пространства и, следовательно, как общий путь движения к открытому обществу, Д. М. Вердиев отмечает комплексный эффект влияния муниципализации образования на процессы демократизации российского общества. Он акцентирует внимание на том, что в социально-политическом плане муниципализация образования содействует:
— сближению местной власти, местного сообщества и школы, их теснейшей взаимосвязи и взаимодействию;
— созданию самостоятельных общественных структур власти в такой крупнейшей сфере социальной деятельности, как образование;
— преодолению разобщенности местного сообщества, формированию в нем общинного сознания, общественных деятельных структур, т. е. первичных очагов развития гражданского общества [10, с. 33].
В социально-педагогическом плане муниципализация образования, по наблюдениям автора, содействует:
— взаимодействию образования и социокультурной среды, их взаимообогащению, раз-
витию школы как социокультурного центра общины;
— «педагогизации» местного сообщества и выращиванию образовательной общественности;
— всестороннему учету как образовательных потребностей местного населения, так и социальных потребностей учреждений образования, т. е. формированию социально-целесообразной образовательной системы и образовательно-целесообразного социума [10, с. 33].
И, наконец, в организационно-педагогическом плане муниципализация образования, по мнению ученого:
— выступает как механизм преодоления изолированности образовательных учреждений, установление их взаимосвязей и взаимодополнения, как механизм реального разделения образовательного труда и одновременно — его интеграции;
— стимулирует создание объединенных, укрупненных образовательных единиц — образовательных комплексов, ассоциаций и др., что помогает аккумулировать и мобилизовать наличный образовательный потенциал;
— формирует сам муниципальный округ как единый, целостный, многопрофильный и многофункциональный образовательный комплекс с единой мобильной системой общих ресурсов развития образования [10, с. 34].
Изучая потребности системы образования в демократических преобразованиях, И. И. Хуто-рянский на муниципальном уровне представляет следующие педагогические аспекты:
1) содержательный (формально-юридический): наличие программных документов, направляющих демократические преобразования в муниципальной системе общего образования;
2) организационный: наличие выборного органа, выполняющего часть управленческих функций вышестоящей организации, наличие «мягкой» управленческой связи;
3) мотивационный: формирование мотивации у руководителей образовательных учреждений по созданию общегородских программ, фондов, направленных на развитие как отдельных образовательных учреждений, так и муниципальной системы общего образования в целом [36, с. 15].
В. Н. Ранних, рассматривая социально-педагогические факторы муниципализации образования как современного процесса его развития,
определяет при этом муниципализацию образования как «процесс передачи государством части экономических, административных и образовательных функций органам местного самоуправления, закрепленный соответствующими законодательными актами, с последующим перепроектированием городской или районной системы образования в муниципальную в направлении роста показателя ее целостности» [25, с. 13]. При этом основным фактором-источником развития муниципальной системы образования, по справедливому утверждению исследователя, выступает проект его нового функционирования, в основу которого положены следующие принципы: интеграции; включенности; открытости; местной ориентированности; местной инноватики; договорных отношений; нормативного финансирования единства образовательного пространства; разноуровневого обучения; целостности муниципального образования [25, с. 14—15].
Под муниципализацией образования среднего столичного города нами понимается поэтапный процесс обновления и модернизации системы образования среднего города в целях более полного удовлетворения потребностей субрегиона и интересов школьников, повышения уровня эффективного управления городской системой образования, обеспечения ее целостности, открытости, дифференциации и диверсификации с учетом региональных, субрегиональных и микрорегиональных особенностей, своеобразия городской среды, гармонизации основного и дополнительного общего и профессионального образования.
Как видим, при наличии большого числа исследований по проблемам управления образованием в педагогической литературе и практике пока нет достаточно четкого представления о муниципальной системе образования, не разграничены понятия региональной и муниципальной систем образования. С нашей точки зрения, муниципализацию образования следует рассматривать как самостоятельный принцип организации, функционирования и развития образовательной сферы в условиях формирования современной концепции местного самоуправления, как целостную систему и постоянный процесс повышения эффективности управления локальным образовательным пространством.
Формирование муниципальной образовательной системы столичного города непосред-
ственно связано с развитием муниципального образовательного пространства, которое представляет собой целостный социально-педагогический комплекс образовательных (дошкольных, школьных и дополнительных), профессиональных (высших, средних и начальных) учебных заведений, государственных и общественных социально-психологических, медикопедагогических, культурно-просветительных, правоохранительных, спортивно-оздоровительных, научно-педагогических и других учреждений и организаций, совместно и целенаправленно решающих текущие перспективные задачи образования подрастающего поколения в интересах личности, семьи, муниципалитета, субъекта федерации и страны.
Таким образом, к основным признакам муниципальной образовательной системы относится наличие:
1) образовательных стандартов, устанавливающих по некоторым учебным дисциплинам
уровень образованности выпускников образовательных учреждений;
2) разнообразных вариантов образовательных программ, которые отражают научно-культурные особенности города, учитывают его исторические традиции и наследие;
3) дифференцированной сети образовательных учреждений, удовлетворяющих потребности населения в разнообразных образовательных услугах в соответствии с интересами и склонностями детей;
4) законодательных и исполнительных органов, способных обеспечить стабильность функционирования органов управления образованием, образовательных учреждений и в целом муниципальной образовательной системы;
5) государственно-общественных, независимых организаций, обеспечивающих экспертизу результативности работы всех компонентов системы, контроль над обеспечением муниципальных стандартов.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Артюхов М. В. Теория и практика управления развитием муниципальной системой образования в условиях малого города : дис. ... канд. пед. наук / М. В. Артюхов. — Челябинск, 1999. — 186 с.
2. Афанасьев В. Г. Общество : системность, познание и управление / В. Г Афанасьев. — М. : Политиздат, 1981. — 369 с.
3. Барсукова Л. я. Повышение эффективности управления муниципальной системой образования в условиях малого города : дис. ... канд. пед. наук / Л. Я. Барсукова. — Челябинск, 1999. — 186 с.
4. Башкина Г. В. Методика расчета федеральных норм бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений / Г В. Башкина, К. В. Якушева. — М. : АПК и ПРО, 2000. — 32 с.
5. Башкина Г. В. Методические рекомендации по формированию штатной численности работников общеобразовательных школ / Г. В. Башкина. — М. : АПК и ПРО, 2000. — 28 с.
6. Бенькович т. Н. Мониторинг эффективности обучения / Т. Н. Бенькович // Школьные технологии. — 2002. — № 4. — С. 216—222.
7. Беспалько В. П. Педагогика и прогрессивные технологии обучения / В. П. Беспалько. — М., 1995. — 350 с.
8. Бредихин Г. А. Проблемы управления развитием муниципальной системы образования (на примере Московской области) : дис. ... канд. пед. наук / Г. А. Бредихин. — М., 1998. — 150 с.
9. Васильев Ю. В. Педагогическое управление в школе : методология, теория и практика / Ю. В. Васильев. — М. : Педагогика, 1990. — 199 с.
10. Вердиев д. М. Государственно-общественная система управления образованием в условиях дифференцированной социокультурной и этнокультурной среды : автореф. дис. . д-ра пед. наук / Д. М. Вердиев. — Ростов-н/Д, 1999. — 37 с.
11. Геращенко Л. В. Устойчивое развитие : региональная экономическая политика в образовании : дис. ... канд. экон. наук / Л. В. Геращенко. — Апатиты, 1997. — 178 с.
12. Гущина С. В. Программно-целевой подход к управлению дополнительным образованием школьников (муниципальный аспект) : дис. . канд. пед. наук / С. В. Гущина. — Челябинск, 2000. — 290 с.
13. дзанагова Е. Н. Оптимизация управления образованием на муниципальном уровне : дис. ... канд. пед. наук / Е. Н. Дзанагова. — М., 1998. — 196 с.
14. днепров Э. д. Современная образовательная реформа и развитие российского образования (к разработке Нац. доктрины образования) / Э. Д. Днепров. — М. : МАРИОС-пресс, 1977. — 129 с.
15. Ерошин В. И. Экономика образования : проблемы и перспективы финансово-экономических отношений /
В. И. Ерошин. — М. : Ин-т упр. образованием РАО : Центр соц.-экон. исслед., 1997. — 128 с.
16. Иванова Л. А. Организационно-педагогические условия стимулирования инновационной деятельности в муниципальной системе образования : дис. . канд. пед. наук / Л. А. Иванова. — Новгород, 1998. — 188 с.
17. Кузьмин М. Н. Система образования / М. Н. Кузьмин // Рос. пед. энцикл. : в 2 т. — М. : Большая Рос. энцикл., 1999. — Т. 2. — С. 330—333.
18. Куркин Е. Б. Управление образованием в условиях рынка / Е. Б. Куркин. — М. : Новая шк., 1997. — 144 с.
19. Новичков В. Б. Муниципализация образования / В. Б. Новичков // Мир образования. — 1996. — № 6. —
С. 42—46.
20. Нововведение в муниципальном управлении образования : пособие для рук. и сотр. муницип. органов упр. / под ред. Н. Д. Малахова. — М. : Новая шк., 1997. — 97 с.
21. Нормативное финансовое исследование : от эксперимента к практике // Учительская газ. — 2002. — № 4
(98—77), 22 янв. — С. 8—9.
22. Олиференко Л. Я. Муниципальная система социально-педагогической поддержки детства : теория и практика : дис. ... д-ра пед. наук / Л. Я. Олиференко. — М., 1999. — 347 с.
23. Плотников Л. д. Организационно-педагогические средства и условия развития муниципальной системы образования (на примере разработки и реализации программы развития образования г. Тюмень) : дис. ... канд. пед. наук / Л. Д. Плотников. — Тюмень, 1998. — 252 с.
24. Проданов И. И. Развитие региональной образовательной системы (на материалах сочинского региона) : автореф. дис. ... канд. пед. наук / И. И. Проданов. — СПб., 1992. — 17 с.
25. Ранних В. Н. Социально-педагогические факторы развития муниципальной системы образования в современных условиях : автореф. дис. . канд. пед. наук / В. Н. Ранних. — М., 1999. — 24 с.
26. Роговцева Н. И. Управление развитием муниципальной системы образования в сверхнужном порядке : дис. . канд. пед. наук / Н. И. Роговцева. — СПб., 1994. — 160 с.
27. Руководство педагогическим коллективом : модели и методы / В. С. Лазарев, Т. П. Афанасьева, И. Е. Елисеева, Т. И. Пуденко ; под ред. В. С. Лазарева. — М. : Центр соц. и экон. исслед., 1996. — 158 с.
28. Состояние, проблемы и тенденции изменений в экономике образования / под ред. В. И. Ерошина. — М. : Ин-т упр. образованием, 1996. — 36 с.
29. Социально-педагогическая среда как условие становления и развития региональных сфер образования / под ред. Ю. В. Васильева, Е. С. Комракова. — М. : Изд-во ИПК и ПРНО МО, 1994. — 230 с.
30. Степанова М. Е. Педагогические условия совершенствования системы управления деятельностью городских образовательных учреждений по воспитанию учащихся : автореф. дис. ... канд. пед. наук / М. Е. Степанова. — Чебоксары, 2002. — 22 с.
31. типенко Н. Г. Концепция реформирования экономики системы образования / Н. Г. Типенко, В. Б. Ливнев. —
М. : Новая шк., 1994. — 28 с.
32. толстов Н. С. Научно-педагогические основы управления школы : теория и практика совершенствования внутришкольного контроля : автореф. дис. . д-ра пед. наук / Н. С. Толстов. — Чебоксары, 2000. — 40 с.
33. Феденко Л. Н. Социально-педагогические условия развития муниципальной системы : дис. . канд. пед. наук / Л. Н. Феденко. — Оренбург, 1996. — 177 с.
34. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „Об образовании44». — Н. Новгород : Нижегород. гуманит. центр, 1996. — 64 с.
35. Фролова И. т. Система / И. Т. Фролова // Философский словарь. — М. : Политиздат, 1986. — С. 35.
36. Хуторянский И. И. Педагогические условия демократизации муниципальной системы общего образования : автореф. дис. ... канд. пед. наук / И. И. Хуторянский. — Томск, 2000.— 25 с.
37. Делищева Н. Муниципальная образовательная система : развитие межведомственной интеграции / Н. Целищева // Нар. образование. — 2001. — № 9. — С. 44—50.
38. Шамова Т. И. Управление образовательными системами : учеб. пособие для студентов вузов / Т. И. Шамова, П. И. Третьяков, Н. П. Капустин ; под ред. Т. И. Шамовой. — М. : Гуманит. издат. центр «ВЛАДОС», 2001. — 320 с.
39. Щетинин В. П. Экономика образования / В. П. Щетинин, Н. А. Хроменков, Б. С. Рябушкин. — М. : Изд-во МГУ, 1994. — 187 с.
40. якунин В. А. Педагогическая психология : учеб. пособие / В. А. Якунин. — М. : Изд-во «Полиус», 1998. — 214 с.
41. Якушева К. В. Методические рекомендации по расчету нормативного бюджетного финансирования образовательных учреждений / К. В. Якушева. — М. : Новая шк., 1995. — 64 с.
Поступила 11.02.09.
