CC BY
287
Морозов Андрей Витальевич
доктор юридических наук, профессор E-mail: av morozov@list.ru
Мониторинг законодательства и правоприменения в информационно-правовом пространстве
В статье автор освещает процесс исполнения законодательства в сфере правового мониторинга, на примере многофункционального интернет-портала «Юстиция».
Ключевые слова: право, информация, образование, правовой мониторинг.
Dr.,Proff. Andre Morozov
E-mail: av_morozov@list.ru
Monitoring legislation and enforcement in information and legal space
The article highlights the process of implementation of the legislation in the sphere of legal monitoring on the example of multifunctional internet portal “Justice”
Key words: law, information, education, legal monitoring.
Одним из основных условий развития современного правового государства является формирование единого информационно-правового пространства, обеспечивающего полную правовую информированность граждан, юридических лиц, всех государственных и общественных структур, доступность правовых актов для всех заинтересованных лиц, а также согласованность и непротиворечивость издаваемых правовых актов.
Окинавская хартия глобального информационного общества [1], подписанная 22 июля 2000 г. главами государств «восьмерки», в том числе Президентом РФ В.В. Путиным, констатирует, что информационно-коммуникационные технологии являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование общества XXI в.
Декларация принципов «Построение информационного общества — глобальная задача в новом тысячелетии» [2] к основным принципам относит доступ к информации и знаниям как «на-
личие обширного публичного достояния», являющегося важнейшей составляющей развития информационного общества.
Эти документы стали основой политики нашего государства по формированию нормативной правовой базы в сфере информационных отношений. Последнее десятилетие бурно развивается законодательство, направленное на формирование информационного общества в Российской Федерации, создание оптимальных условий для полного удовлетворения информационных потребностей, обеспечение реализации предусмотренных Конституцией прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений.
Формирование правовых приоритетов в информационной сфере связано с принятием таких основополагающих правовых актов, как: Стратегия развития информационного общества
в Российской Федерации, принятая 07.02.2008 № Пр-212 [3]; Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)», утвержденная распоряжением Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р [4]; Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537 [5]; Основы государственной политики в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан [6]. Среди законодательных актов, принятых в последние годы, следует отметить федеральные законы: от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [7]; от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» [8]; от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» [9]; от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [10]; от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [11]; от 06.04.2011 № 63-Ф3 «Об электронной подписи» [12].
Мониторинг нормативных актов как научно и методически обоснованная система комплексной оценки форм, содержания и реализации нормативных актов необходим для получения информации с целью совершенствования нормотворческого процесса и правоприменения. Вся правовая материя, и законодательство в первую очередь, является важнейшей частью информационного ресурса государства и, более того, влияет на формирование всех видов информационного ресурса страны.
После принятия Указа № 657, посвященного данной проблеме, можно говорить о создании полной правовой основы системы мониторинга правоприменения. Целями организации системы правового мониторинга являются: систематическое получение информации о состоянии действующего законодательства и его систематизация; упорядочение законотворческой деятельности; определение эффективности правового регулирования, причин и пробелов в правоприменительной практике; выявление соответствия законодательства планируемому результату правового регулирования и выработке мер по его совершенствованию.
В целях реализации данного Указа Правительством РФ принято постановление «Об утверждении методики осуществления мониторин-
га правоприменения в Российской Федерации» и распоряжение от 19.08.2011 № 1471-р. Очевидно, что в настоящее время отсутствует целостный, единый с точки зрения методологии и организации работы механизм правового мониторинга, включающий как мониторинг состояния законодательства, который пронизывал бы все уровни правового регулирования, так и, соответственно, правоприменительную практику. Вопросы методологии и разработки показателей (индикаторов эффективности законодательства), необходимых для проведения мониторинга, требуют глубокого концептуального и научного осмысления.
Научное обобщение позволяет определить понятие правового мониторинга как систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать:
1) результаты нормотворческой деятельности, прежде всего законопроектной (правотворческий процесс);
2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией;
3) эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс).
При решении комплексной задачи по обеспечению единства правового пространства РФ наиболее полно информационные наблюдения реализуются, на наш взгляд, при ведении Минюстом России регистров, реестров нормативных правовых актов, которые создаются в целях:
> систематизации и учета нормативных правовых актов;
> обеспечения конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах;
> обеспечения соответствия муниципальных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции, федеральному законодательству, законодательству соответствующего субъекта РФ, а также уставу соответствующего муниципального образования (иных, кроме устава, муниципальных нормативных правовых актов).
Содержание деятельности по ведению указанных регистров предполагает проведение правовой и антикоррупционной экспертизы, сбора и обработки разнообразной информации. Так, приказ Минюста России от 12.01.2004 № 5 «Об утверждении и введении в действие Разъяснений по применению Положения о порядке ве-
дения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» [13] определяет систему и структуру федерального регистра, организацию работы по ведению федерального регистра, правила юридической обработки правовых актов и внесения сведений в базу данных.
Проведение правового мониторинга непосредственно связано с необходимостью законодательного закрепления не только правовых норм, касающихся его организации, но и ключевых положений, определяющих:
> понятие, виды, соотношение нормативных правовых актов РФ;
> вопросы планирования законопроектной деятельности, основные правила подготовки и внесения проектов нормативных правовых актов;
> проведение экспертизы проектов для оценки качества проекта нормативного правового акта, внесенного в правотворческий орган;
> правила юридической техники;
> порядок официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов;
> порядок действия нормативных правовых актов во времени, пространстве и по кругу лиц;
> ведение учета и систематизации нормативных правовых актов.
Лабораторией мониторинга правовой информации НИИ РПА Минюста России разработан программный комплекс, функционирующий в сети Интернет.
Комплекс размещен на ресурсах ООО «Группа компаний СТВ», с которой у РПА Минюста России имеется соответствующее соглашение о сотрудничестве. Опыт взаимодействия по созданию порталов данной направленности (rpa.stv.su) весьма успешен. Возможности ООО позволяют осуществлять высокоскоростной доступ к неограниченному количеству пользователей на всей европейской, северо-западной и южной территории России, в том числе на Урале, основной части Сибири и всех республик Северного Кавказа. Подключения к интернет-сервисам осуществляются в том числе и по каналам высокотехнологичной системы спутникового интернет-телевещания, объединяющим возможности Интернета и цифрового телевидения, что дает возможность использовать образовательный портал в муниципальных образованиях, не имеющих широко-
полосного доступа к информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
При создании комплекса применялись современные технологии создания медиа-ресурсов в сети Интернет с использованием так называемых технологий Web 2.0, что позволило создать многофункциональный интернет-портал «Юстиция» с возможностью общения в режиме видеоконференции.
Комплекс является мультиплатформен-ным. Это означает, что можно вести работу не только с персонального компьютера, но и используя современные технические устройства с доступом к информационно-телекоммуникационной сети Интернет: смартфоны (сотовые телефоны), планшетные компьютеры и пр.
Портал «Юстиция» интегрирован с наиболее популярными социальными сетями Twitter и Facebook, что позволяет объединить пользователям свои аккаунты из разных социальных сетей в единую систему с комплексом дистанционного образования для повышения эффективности процесса обучения путем увеличения функциональных возможностей и полной автоматизации рассылки материалов обучаемым с помощью личных сообщений в этих сетях.
В связи с тем, что данный комплекс предполагает работу в сети Интернет, он направлен на формирование у слушателей способности совершенствовать и развивать свой интеллектуальный и общекультурный уровень.
В ходе работы комплекс позволяет пользователю освоить:
> методику поиска информации с помощью справочных правовых систем;
> переписку по электронной почте;
> возможности проводить дискуссии в телеконференциях;
> поиск профессиональных партнеров по сети;
> телекоммуникационный этикет при всех видах работы в сети.
Для входа в комплекс следует запустить любой доступный слушателю браузер и в адресной строке ввести: http://law.stv.su.
Портал «Юстиция» позволяет осуществлять гостевой доступ к ограниченному перечню ресурсов, что необходимо для ознакомления с возможностями интерактивного ресурса.
Для получения возможности работы с полным функционалом портала необходимо пройти процедуру авторизации, для этого тре-
буется ввести персональные данные в разделе «Вход на сайт» на главной странице системы в верхней части экрана. Если пользователь впервые обращается к системе дистанционного обучения, ему будет предложено пройти процедуру регистрации. После соответствующей проверки модератор откроет доступ к интерактивным курсам и полномочиям в соответствии со статусом обучаемого или преподавателя.
После успешной авторизации происходит переход к персональной главной странице комплекса и пользователю открывается доступ к информационным ресурсам.
Главная страница портала «Юстиция» состоит из четырех разделов: «Мониторинг правоприменения», «Правовое просвещение», «Образование» и «Наука», которые, в свою очередь, разделены на подразделы.
Раздел «Мониторинг правоприменения» предназначен для того, чтобы помочь пользователям портала оценить положения действующего законодательства, ознакомится с официальными и неофициальными толкованиями права, быть в курсе законопроектной деятельности государственных органов и общественного обсуждения нормативных правовых актов, а также выявить пробелы отечественного законодательства.
Подраздел «Законодательство» позволяет получать доступ к интернет-версиям информационно-правовых справочных систем НЦПИ при Минюсте России (www.scli.ru ) «Эталон Плюс», а также ведущим производителям баз данных правовой информации «КонсультантПлюс», «Гарант» и «Кодекс»,.
Подраздел «Правовой анализ» посвящен проблемам применения наиболее актуальных нормативных правовых актов, изучению судебной практики и вопросам совершенствования законодательства. Для более качественного анализа в подавляющем большинстве случаев предоставляется возможность непосредственно с сайта обращаться к контексту документа и прослеживать его взаимосвязи с другими источниками права и иными явлениями социальной действительности.
В данном подразделе сосредоточены результаты поиска в сети Интернет по различным терминам, используемым в конкретном нормативном правовом акте. Имеющаяся в нашем распоряжении информационно-аналитическая программа осуществляет сканирование в сети Интернет нескольких сотен заданных заранее электронных СМИ, сайтов, порталов и т.д. Результатом инфор-
мационного поиска является довольно объемная (сотни страниц) выборка материала, содержащая несколько типов источников. Прежде всего, это специализированные правовые издания, популярные новостные сайты и сайты органов государственной власти, а также электронные СМИ. Но самую большую ценность представляют критические замечания граждан, высказывающихся относительно применения конкретной нормы закона. Именно на основе профессионального анализа этих замечаний можно сформулировать так называемый депутатский наказ избирателей по совершенствованию того или иного законодательного акта.
Подраздел «Законопроектная инициатива» знакомит пользователя портала «Юстиция» с деятельностью палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ по подготовке законопроектов, а также с работой исполнительных органов государственной власти в сфере законотворческой инициативы. Из этого подраздела можно получить доступ к ресурсам, на которых проходит общественное обсуждение нормативных правовых актов, и к тематическим интернет-форумам, посвященным нормотворческому процессу в нашей стране. В данном разделе можно ознакомиться с деятельностью Минюста России по выдаче заключений о соответствии законопроектов Конституции, федеральному законодательству, правилам юридической техники.
Использование современных информационных технологий при проведении мониторинга правоприменения в информационно-правовом пространстве позволяет существенно повысить эффективность данного процесса за счет значительного увеличения полноты и точности исследования массивов правовых актов, а также различных комментариев специалистов экспертов, пожеланий граждан, направленных впоследствии на формулирование правовых норм законопроектной деятельности субъектов законодательной инициативы.
Литература:
1. Дипломатический вестник. 2000. № 8. С. 51-56.
2. Законодательство и практика масс-медиа. 2004.
Вып. 1.
3. Российская газета, 2008. 16 февраля
4. Собрание законодательства РФ. 2010, № 46.
Ст. 6026
5. Собрание законодательства РФ. 2009, № 20.
Ст. 2444
6. Российская газета, 2011 14 июля 10. Собрание законодательства РФ. 2009. № 7.
7. Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 Ст. 776.
(Ч. 1). Ст. 3448 11. Собрание законодательства РФ. 2010. № 31.
8. Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 Ст. 4179.
(Ч. 1). Ст. 3451 12. Собрание законодательства РФ. 2011. № 15.
9. Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 Ст. 2036.
(Ч. 1). Ст. 6217 13. Российская газета, 2004. 30 января.
