CC BY
42
Н. А. ГЛЕБОВА N. A. GLEBOVA
заместитель начальника кафедры теории государства и права, международного и европейского права юридического факультета Академии ФСИН России, кандидат юридических наук, подполковник внутренней службы
В. Н. ГЛЕБОВ V. N. GLEBOV
старший преподаватель-методист факультета подготовки научно-педагогических кадров Академии ФСИН России, подполковник внутренней службы
Мониторинг правоприменения как государственно-правовой институт (на примере ФСИН России)
Law enforcement monitoring as a state and legal institute (on the example of FPS of Russia)
Аннотация. В статье рассматривается мониторинг как сформированный, реально действующий инновационный институт государственного управления, являющийся частью российской правовой системы. Это достаточно объемное направление деятельности, которое помогает выявить дефекты нормативных правовых актов, оценить полноту правового регулирования, точнее выявить существующие противоречия. В ходе мониторинга правоприменения анализируется практика применения законодательства в целях подготовки предложений по совершенствованию законодательства и правоприменения.
Ключевые слова: мониторинг, законодательство Российской Федерации, правоприменительная практика, нормативное регулирование, уголовно-исполнительная система.
Annotation. The article is devoted to the monitoring as a factually operating innovative institute of public administration of the Russian legal system. This is a rather comprehensive activity which helps to reveal defects of regulations, to estimate completion of legal regulation, to reveal the existing contradictions more precisely. During the monitoring of law enforcement it was analysed how suggestions for improvement of the legislation are prepared and improved.
Key words: monitoring, legislation of the Russian Federation, law-enforcement practice, standard regulation, penal correction system.
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 4/2019
21
Системность и высокое качество формируемого парламентом Российской Федерации законодательства - одно из важнейших направлений современной государственной политики в сфере законотворчества. Несмотря на приоритетность данного направления, эффективность законодательного процесса во многом снижается из-за стремительного роста массива нормативной правовой базы, что сказывается на качественном уровне каждого отдельно взятого нормативного правового акта.
В целом надо отметить, что эта деятельность имеет еще резервы совершенствования, способные перейти от ситуативного, спонтанного, скачкообразного законотворчества к скоординированной взаимосогласованной законотворческой работе на основе конституционного партнерства всех его участников. Для реализации этого направления в качестве одного из самых действенных инструментов эффективно используется институт мониторинга правоприменения, который получил свое законодательное оформление в 2011 году в рамках исполнения Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 годы [1].
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657, мониторинг правоприменения в Российской Федерации определяется как комплексная и плановая деятельность, осуществляемая федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу
(отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации [2].
Предпосылкой становления мониторинга правоприменения как государственно-правового института является разработка еще в начале 2000-х годов концепции правового мониторинга, который определялся как «динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и тому подобного, проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права» [3].
Согласно данной концепции, предлагавшейся Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, мониторинг правоприменения подвергался более широкой трактовке, включая не только правореализационную сферу, но и правотворческую деятельность, то есть должен осуществляться систематический анализ нормативных правовых актов во взаимосвязи с правоприменительной практикой. В концепции подразумевался принцип всеобщности. Это касается и включения в правовой мониторинг значительного числа субъектов, а также оценки каждого законопроекта еще на стадии целеполагания.
На становление института мониторинга правоприменения в Российской Федерации начиная с 2006 года оказала влияние работа по формированию докладов о состоянии законодательства и правоприменительной практики в сфере внутренней и внешней политики. Велика роль Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в данном вопросе, где еще в 2002 году создана система мониторинга законо-
22
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
дательства и правоприменительной практики, а с 2008 года функционирует Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики при Совете Федерации, деятельность которого направлена на анализ законодательства Российской Федерации, его качества и эффективности.
Согласно действующему законодательству, мониторинг правоприменения предусматривает сбор, обобщение, анализ и оценку практики применения уже действующего законодательства [4]. Мониторинг правоприменения осуществляется преимущественно на плановой основе, нормативные правовые акты, подлежащие анализу и оценке, включаются в план мониторинга правоприменения ежегодно. Так, уже утвержден план мониторинга правоприменения на 2019 год. План мониторинга ежегодно формируется Министерством юстиции Российской Федерации с учетом предложений, поступивших от федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, Генеральной прокуратуры и Пенсионного фонда Российской Федерации. Формируя план мониторинга, Правительство Российской Федерации принимает во внимание основные посылы послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, положения Национального плана противодействия коррупции, иных программных документов, поручений Президента и Правительства России, в том числе идеи Указа Президента Российской Федерации «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [5]. В плане мониторинга правоприменения учитываются и предложения инсти-
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 4/2019
тутов гражданского общества, а также сведения, почерпнутые из средств массовой информации, то есть определен достаточно широкий круг субъектов, которые могут принимать участие в проведении мониторинга. Осуществление мониторинга правоприменения возможно также вне плана по собственной инициативе.
Представляется, что целями мониторинга правоприменения в Российской Федерации выступают:
- анализ результативности действия правовых норм;
- поиск и выявление пробелов в правовом регулировании общественных отношений;
- выявление коллизионных норм и дублирования правовых норм на разных уровнях законодательства Российской Федерации;
- определение достаточности правового регулирования различных сфер общественных отношений;
- совершенствование правоприменительной деятельности;
- определение направлений развития законодательства Российской Федерации, тенденций правового регулирования;
- анализ зарубежного опыта правового регулирования соответствующих сфер деятельности и проведения мониторинговых исследований;
- обоснование концептуальных идей по совершенствованию законопроектной деятельности.
С точки зрения информационного обеспечения результативности мониторинга работа оптимизирована. Так, Министерством юстиции Российской Федерации создан и успешно функционирует информационно-аналитический интернет-ресурс - портал о состоянии
23
законодательства Российской Федерации и правоприменения, своевременно пополняющийся информацией о нормативных правовых актах и разъяснениях, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, о практике реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека, а также аналитические и статистические материалы. Ресурс содержит информацию о результатах мониторинга правоприменения, в том числе антикоррупционного, заключения независимых экспертов по вопросам коррупциогенных факторов, а также иные материалы, которые связаны с правоприменением в Российской Федерации. Таким образом, создание и развитие портала преследует три основные цели. Во-первых, предоставление достоверной информации о состоянии законодательства Российской Федерации и о правоприменительной практике его реализации. Это нужно для обеспечения удобства заинтересованных пользователей интернет-ресурса в получении данной информации. Во-вторых, портал выступает единым центром аккумулирования и обработки информации от субъектов мониторинга правоприменения при активном участии в этом процессе общественности. В-третьих, сами федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации извлекают информацию с портала при планировании законопроектной деятельности.
Становление мониторинга правоприменения в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации как самостоятельного правового института идет достаточно активно. В Федеральной службе исполнения наказаний соз-
даны организационные предпосылки осуществления мониторинга правоприменительной практики. Основными формами предоставления результатов мониторинга в настоящее время является ежегодное представление предложений в проект плана мониторинга правоприменения и в доклад о результатах мониторинга правоприменения для дальнейшего направления в правовое управление ФСИН России. Для обеспечения объективности оценки правоприменительной практики в сфере исполнения уголовных наказаний к деятельности по мониторингу привлекаются структурные подразделения ФСИН России, территориальные органы и учреждения уголовно-исполнительной системы.
В Федеральной службе исполнения наказаний проводятся текущий и оперативный виды мониторинга правоприменения. Текущий мониторинг проводится на регулярной основе в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении применяемых в уголовно-исполнительной системе России нормативных правовых актов. Текущий вид мониторинга охватывает законодательство (в широком смысле) Российской Федерации, ведомственные нормативные акты, принимаемые ФСИН России. Обязанность проведения мониторинга практики применения ведомственных нормативных актов нормативно закреплена приказом ФСИН России от 18.08.2005 № 718 [6]. По результатам текущего мониторинга, осуществляемого Федеральной службой исполнения наказаний, обобщается информация о перечне нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов исполни-
24
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
тельной власти, прошедших государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, принятых по вопросам, указанным в планах мониторинга правоприменения на соответствующий период; информация о необходимости принятия (издания) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти в случаях, установленных актами большей юридической силы; информация о разработке проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов в сфере исполнения уголовных наказаний; обобщаются предложения о разработке проектов федеральных законов в будущем году.
Оперативный мониторинг осуществляется в течение года после принятия нормативного правового акта в регулируемой сфере, выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского суда по правам человека по вопросам исполнения уголовных наказаний.
При осуществлении мониторинга правоприменения ФСИН России учитывает практику судебных органов по вопросам исполнения уголовных наказаний, а также информацию, аккумулированную в аппаратах уполномоченных по правам человека. В ходе мониторинга правоприменения принимается во внимание информация из Общественной палаты Российской Федерации, научно-исследовательских организаций, а также институтов гражданского общества. Статистические данные о количественных и качественных характеристиках деятельности уголовно-исполнительной системы России также учитываются в мониторинговой деятельности.
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 4/2019
Таким образом, систематическое проведение мониторинга правоприменения в Российской Федерации должно повысить степень социальной ответственности государства за неисполнение установленных им же самим требований, констатировать выявленные отклонения от принятых норм, анализировать их, обобщать и одновременно вносить предложения по их устранению. Мониторинг правоприменения является результатом поиска новых методик нормотворчества и оценивания результатов правоприменения и выступает одним из властных государственных институтов, осуществляющих правовое регулирование [7]. Также, по справедливому замечанию А. В. Маль-ко, мониторинг правоприменения является одним из специальных средств российской правовой политики [8]. Представляется, что создание данного правового института является результатом осмысления опыта деятельности в попытке найти действенный механизм обратного влияния практики применения правовых норм на процесс правотворчества в цикле правового развития. Сделать процесс мониторинга правоприменения действенным возможно лишь при помощи постоянного, систематического, комплексного сопоставления правовых норм с практикой их реализации. С помощью внедрения в Российской Федерации комплексной мониторинговой системы как современного государственно-правового института возможно добиться повышения качества правового регулирования.
Приведенные доводы, безусловно, не являются исчерпывающими, однако позволяют признать тот факт, что мониторинг правоприменения является современным инновационным
25
государственно-правовым институтом, способным усовершенствовать механизм обратного влияния общества на процесс принятия норм права, а также оптимизировать российскую правовую систему. ф
1. Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы : утв. Президентом Рос. Федерации 31.07.2008 № Пр-1568. Доступ из СПС «Гарант».
2. О мониторинге правоприменения в Российской Федерации : указ Президента Рос. Федерации от 20.05.2011 № 657. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3. Тихомиров Ю. А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10. С. 11-15.
4. Елисеева В. С. Мониторинг правоприменения и оценка регулирующего воздействия в
системе правового мониторинга // Государство и право в изменяющемся мире : материалы междунар. науч.-практ. конф. (Н. Новгород, 5 марта 2015 г.). Н. Новгород : ПФ ФГБОУВО «РГУП», 2016. С. 162.
5. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года : указ Президента Рос. Федерации от 07.05.2018 № 204. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
6. О правовом обеспечении деятельности ФСИН России : приказ ФСИН России от 18.08.2005 № 718. Доступ из СПС «Консуль-тантПлюс».
7. Глигыч-Золотарева М. В. Метаморфозы правового регулирования //Методология поиска (выбора) оптимальных правовых решений : материалы научного семинара. М., 2012. Вып. 1-2. С. 111.
8. Малько А. В. Теория правовой политики : монография. М. : Юрлитинформ, 2012. С. 154.
26
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
