CC BY
60
МОНЕТИЗАЦИЯ СОЦИАЛЬНЫХ ЛЬГОТ: АКТУАЛЬНОСТЬ ПРОБЛЕМЫ
В течение 2002 - 2004 гг. реформирование бюджетной системы страны затронуло острые вопросы упорядочения трансфертов населению в составе текущих расходов бюджетов всех уровней. Эти централизованные денежные средства предназначены для обязательного финансирования пенсий, стипендий, пособий, компенсаций,других социальных выплат и устанавливаются законодательством РФ, законами субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления. Широчайший отклик летом-осенью 2004 г. вызвал законодательный акт о финансировании (денежном покрытии) социальных льгот, ранее предоставляемых в течение десятков лет явочным порядком.
После выхода из СССР, с начала 1990-х гг., российское государство в своих публичных решениях пыталось активно поддерживать граждан социальными льготами, как это было в стране прежней социалистической формации. Поданным Минфина России, которые неоднократно обнародовал Президент РФ В.В. Путин, в указанный период законодателями ежегодно принимались социальные обязательства на сумму в 6,5 трлн руб. Только на федеральном уровне установлено порядка 120 видов льгот примерно для 200 категорий населения. Различными льготами охвачено более 103 млн человек, из 145 млн общей численности россиян. Основными направлениями поддержки населения в современной России являются: транспортные услуги (395,2 млрд руб.), медицинские услуги (133,8 млрд руб.), санаторно-курортные услуги (123,6 млрд руб.) и жилищно-коммунальные услуги (123,3 млрд руб.) (Эксперт. 2004. №22. С. 48.; №24. С. 15.).
Можно выделить крупные социальные группы, получающие государственную поддержку:
1. Льготы социально незащищенным слоям получают инвалиды 1-1II групп; инвалиды труда; дети-инвалиды; дети-сироты и дети, оставшиеся
М.В. ГОНЧАРОВА, кандидат экономических наук, Волгоградское отделение Сбербанка России
без попечения родителей; дети, нуждающиеся в санаторно-курортном лечении; дети, находящиеся под опекой и попечительством; воспитанники детских интернатских учреждений; матери-оди-ночки; многодетные семьи; беременные женщины, граждане, имеющие детей; женщины, имеющие детей в возрасте до 3 лет, уволенные в связи с ликвидацией предприятий, учреждений, организаций; пенсионеры; безработные; беженцы и вынужденные переселенцы; учащиеся; работники, совмещающие работу с обучением; пострадавшие от вооруженного конфликта в Чеченской Республике; пострадавшие в результате борьбы с терроризмом.
2. Льготы лицам, пострадавшим от радиации, получают граждане РФ, подвергшиеся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на Производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча; граждане, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне; граждане, получившие или перенесшие лучевую болезнь, другие заболевания, и инвалиды вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (ЧАЭС); семьи граждан, погибших в результате катастрофы на ЧАЭС, умерших вследствие лучевой болезни и других заболеваний, возникших в связи с чернобыльской катастрофой, а также семьи инвалидов, умерших вследствие чернобыльской катастрофы; участники ликвидации последствий катастрофы на ЧАЭС в зоне отчуждения; граждане, занятые на работах в зоне отчуждения ЧАЭС; граждане, занятые на работах в зоне отселения ЧАЭС (не проживающие в этой зоне); граждане, постоянно проживающие (работающие) в зоне отселения ЧАЭС до их переселения в другие районы; граждане, выехавшие в добровольном порядке на новое место жительства из зоны проживания ЧАЭС с правом на отселение; граждане, по-
стоянно проживающие (работающие) на территории зоны проживания ЧАЭС с правом на отселение; граждане, переселенные с территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на ЧАЭС (из зоны отселения); граждане, постоянно проживающие (работающие) натерритории зоны проживания ЧАЭС с льготным социально-экономическим статусом.
3. Льготы участникам, ветеранам Великой Отечественной войны и пострадавшим от нее получают ветераны Великой Отечественной войны (ВОВ); инвалиды ВОВ; члены семей погибших инвалидов ВОВ, участников ВОВ и ветеранов боевых действий на территории других государств; участники обороны Москвы в период ВОВ; бывшие несовершеннолетние узники фашизма; лица, пережившие блокаду Ленинграда; лица, работавшие на предприятиях и организациях города Ленинграда в период блокады и награжденные медалью «За оборону Ленинграда»; лица проработавшие в тылу в период с 22.06.1941 по 09.05.1945; военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22.06.1941 по03.09.1945 не менее 6 месяцев; военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в период с 22.06.41 г. по 3.09.45 г.; лица, работавшие на военных объектах в пределах тыловых границ действующих фронтов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог.
4. Льготы государственным служащим получают государственные служащие и их семьи; сотрудники милиции; ветераны труда; ветераны органов внутренних дел, юстиции, судов; исполнители судебных решений (судебные приставы); работники налоговой полиции; работники прокуратуры; работники служб безопасности; члены семьи лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел и учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы в других государствах; сотрудники противопожарных служб; работники таможенных органов; члены семей работников таможенных органов; работники учреждений исполнения наказаний; члены семей работников учреждений исполнения наказаний.
5. Льготы военнослужащим и членам семей получают военнослужащие; военнослужащие, проходящие военную службу по контракту; члены семьи военнослужащего; ветераны военной службы; ветераны боевых действий и члены их семей; военнослужащие внутренних войск и члены их семей;
военнослужащие, командированные в Афганистан, и члены их семей; лица, проходившие военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях уголовно-исполнительной системы; члены семей военнослужащих, пропавших без вести при выполнении задач в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике.
6. Льготы другим категориям граждан России получают Герои Советского Союза, России, полные кавалеры ордена Славы; Герои Социалистического Труда, полные кавалеры ордена Трудовой Славы; граждане из подразделения особого риска; работники Крайнего Севера; работники метрополитена и предприятий железнодорожного транспорта; работники образовательных учреждений; работники угольной промышленности; лица, переселяющиеся в сельскую местность; доноры крови; казаки; врачи-психиатры; лица, награжденные орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период ВОВ; сельхозтоваропроизводители; работники, осуществляющие лечение ВИЧ инфицированных; рабочие и служащие лесной промышленности; спасатели и члены их семей; сотрудники государственных научных центров; лица, переселяющиеся на постоянное место из Киргизской республики в Россию.
Столь внушительный перечень людей, обеспечиваемых государственной поддержкой, без дополнительных комментариев подтверждает необходимость разработки эффективных и научно обоснованных подходов к финансированию адресных трансфертов.
Советская экономика, насквозь пронизанная дотациями и перекрестными субсидиями, в силу господствующей идеологии предоставляла населению огромные объемы «бесплатных» товаров и услуг. Финансовое перераспределение, деление и частичное изъятие полученного дохода в денежной форме долгие годы подменялось ценовым перераспределением. В СССР более 30 лет розничные цены на большинство товаров оставались стабильными, хотя закупочные цены на сельскохозяйственное сырье и оптовые цены в промышленности периодически повышались. Как великое завоевание развитого социализма рассматривались низкая квартплата, бесплатные квартиры, здравоохранение и образование.
Массовая «бесплатность» льготных благ при социализме привела к растрате колоссальных средств, деградации стимулов к наращиванию эффективности производства и производительности труда, к ухудшению условий жизни подавляющего
большинства населения. Бесплатность жилья способствовала снижению объемов жилищного строительства и значительному отставанию россиян в обеспеченности жильем от граждан других стран. Полная бесплатность медицины сопровождалась резким снижением ее качества, с одной стороны, и недоступностью получения квалифицированной медицинской помощи для большей части населения, с другой. Заниженные розничные цены стали причиной ускоренного развития теневой экономики и коррупции.
Следует четко осознавать, что неоплата населением денежными средствами льготных товаров и услуг отнюдь не означает, что они бесплатны. В конечном счете, в любой стране всегда и за все расплачиваются домашние хозяйства. Именно домохозяйства являются первичным, коренным источником всех ресурсов экономики. Безусловно, и в советской экономической системе само население оплачивало все социальные льготы, причем именно денежными средствами, только деньги эти не проходили финансового перераспределения. Миф о «натуральности» и «бесплатности» социальных льгот, которые в 2004 г. якобы решено монетизи-ровать, нужно признать одним из уходящих, выдающихся достижений советской пропагандистской машины.
Термин «монетизация», мгновенно получивший общественный резонанс из-за злободневности и остроты самого вопроса упорядочения льгот, нужно воспринимать лишь как акцент на их строго денежное содержание, при этом главная часть проблемы - персонификация и целевой характер социальной поддержки. Также необходимо принять во внимание, что развитые западные страны, втом числе и благодаря длительному влиянию идеологии стран социалистического блока, вполне активно проводят финансовое перераспределение денежных доходов и осуществляют масштабные целевые выплаты бедным слоям, но ни вопроса, ни самого понятия социальных льгот за рубежом нет.
В каждом развитом обществе более активные и сильные его члены через государственные финансовые механизмы оказывают социальную поддержку менее адаптированным к рыночной экономике и, тем более, людям с ограниченными физическими возможностями. Такие гарантии соответствующим социальным слоям предоставляются именно как персональная финансовая поддержка, в виде систематических бюджетных денежных выплат. Конечно, технические вопросы своевременного и адресного доведения социальных трансфертов
до каждого получателя существуют, но они не являются архисложными.
Согласно ст. 7 нашей Конституции, Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. На первый взгляд может показаться, что 103 млн человек-льготников - это реализация конституционного императива при исполнении экономической функции современным российским государством. Однако постоянная социальная поддержка, которая носит еще и инерционный характер, провоцирует иждивенчество, консервирует (возможно, и на генетическом уровне) всякую активность населения, а экономическую особенно. Ведь неслучайно экономический рост последних лет обеспечивают компании-гиганты, представляющие преимущественно добывающие сырьевые отрасли, а не малый и средний бизнес.
Традиционное предоставление социальных льгот явочным порядком, или как бы в «натуральной» форме, принципиально не отличается от бартерных расчетов хозяйствующих субъектов, при этом ясно, что речь идет уже о децентрализованной части финансовой системы. Такие нефинансовые формы отношений получили широкое распространение в нашей пореформенной экономике также с начала 1990-х гг. Однако товарно-мено-вые операции, при всех усилиях заменить ими товарно-денежные отношения, всегда заканчиваются продажей последнего полученного товара за деньги. При этом реальный (денежный) финансовый результат получается отрицательным, а номинальный (бартерные цены) - завышенным. Подобные перекосы характерны и для финансирования российским государством масштабных «натуральных» льгот, правда, население было всегда отстранено от влияния на эту проблему.
До последнего времени очень многие российские социальные льготы не обеспечивались источниками финансирования. Этим подходом нарушается основополагающий бюджетный принцип общего (совокупного) покрытия расходов, определяющий, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Кроме того, нередко социальные обязательства носят откровенно популистский характер, и вообще не включаются в законы о бюджете. Попытки истребовать обещанное в судебном порядке заходят в тупик, поскольку обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется толь-
ко на основании судебного акта, предусматривающего возмещение в размере недофинансирования, в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета. Очевидно, что взыскание с бюджета не заложенных в нем денежных средств произвести невозможно.
В условиях фактического разделения российской бюджетной системы соответственно исполнительной вертикали власти - Федеральный центр, регионы, муниципалитеты, хроническое недофинансирование социальных льгот из бюджетов всех уровней отягощает экономический механизм и дестабилизирует финансовую систему.
С одной стороны, хозяйствующие субъекты производственного сектора (транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство) в полном объеме не получают денежные средства за фактически оказанные услуги и проданные товары. Экономически это реализуется завуалированно повышенными ценами для тех, кто платит деньги и не пользуется льготами (платит за себя и за льготника), а также отрицательными финансовыми результатами соответствующих предприятий. Например, с марта 2003 г. по март 2004 г. просроченные дебиторская и кредиторская задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства продолжали расти и достигли соответственно: 286, 4 млрд и 314,2 млрд руб. Хотя в указанный период только из федерального бюджета на финансирование отрасли было выделено более 37 млрд руб. (Цены и тарифы в ЖКХ. 2004. № 2. С. 60.).
С другой стороны, заранее не определенные льготные обязательства (медицинские услуги, лекарственные средства) в итоге ложатся бременем просроченной задолженности на все уровни бюджетов. Известно, что «льготные» лекарства всегда существенно дороже продаваемых за деньги: например, в г. Кирове лекарства для льготников получаются на 40% дороже лекарств в Нижнем Новгороде (Эксперт. 2004. №22. С. 48.).
Особенно негативными для финансовой системы в период 1990-х гг. были процессы самостоятельного налоготворчества региональных и местных властей. В 1997 г. в регионах и городах России действовало более 200 различных налогов и целевых сборов: на содержание школ и больниц, милиции и пожарных, благоустройство территории, содержание городской футбольной команды и пр. В Волгоградской области, например, в 1995 г. действовал специальный сбор на финансирование Закона «О ветеранах», который уплачивали покупа-
тели бензина на АЗС. Сумма этого сбора даже выделялась отдельной строкой в кассовом чеке.
Помимо деформаций собственно финансовых отношений, ведущих к теневизации экономики и устойчивому преобладанию наличных расчетов, беспорядочный поиск источников финансирования социальных льгот путем установления налогов и иных общеобязательных платежей в границах территорий в те годы отражал опасную перспективу на дезинтеграцию государства в целом.
С вступлением в силу Налогового кодекса РФ вышеупомянутые выше негативные явления прекратились, и сегодня практически сформирована система социальных налоговых льгот. Данный государственный подход предусматривает, что у конкретных категорий налогоплательщиков подлежит изъятию из доходов меньше денег, по сравнению с остальными плательщиками налогов. Согласно ст. 21 Налогового кодекса РФ налогоплательщики имеют право использовать налоговые льготы при наличии оснований и в порядке, установленном законодательством о налогах и сборах.
В 2005 г. вступает в силу установленное Бюджетным кодексом РФ разграничение расходных обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Новой редакцией ст. 84 БК РФ определен исчерпывающий перечень вариантов возникновения расходных обязательств Федерального центра и источников их исполнения. Аналогично в ст. 85, 86 БК РФ определены соответствующие расходные обязательства и источники исполнения для регионов и муниципальных образований. Установлены их обязанности по ведению реестров расходных обязательств.
Современная экономическая стратегия удвоения валового внутреннего продукта России к 2010 г. предполагает, прежде всего, существенный рост промышленного производства. Однако в любом обществе именно население - главный социальный ресурс, движущая сила прогресса.
Бесспорно, монетизация социальных льгот, а именно передача денежных средств каждому льготнику лично, обеспечит полноценные, здоровые финансовые отношения. Следовательно, вырастет платежеспособный спрос, который даст позитивный импульс всей российской экономике, улучшит общественный климат.
Таким образом, адресная, своевременная и достаточная финансовая поддержка россиян, которые в большинстве своем по личному богатству пока отстают от граждан развитых стран, весьма актуальна и значима.
