CC BY
26Социальная политика
факторы эффективности социальных бюджетных расходов
М.в. ГОНЧАРОВА,
кандидат экономических наук, ведущий ревизор Волгоградского отделения Сбербанка РФ
В течение 2002-2005 гг. реформирование бюджетной системы страны затронуло острые вопросы упорядочения трансфертов населению в составе текущих расходов бюджетов всех уровней. Эти централизованные денежные средства предназначены для обязательного финансирования пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат и устанавливаются законодательством Российской Федерации, законами субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления. 1
Массовая «бесплатность» льготных благ при социализме привела к растрате колоссальных средств, деградации стимулов к наращиванию эффективности производства и производительности труда, к ухудшению условий жизни подавляющего большинства населения. Бесплатность жилья способствовала снижению объемов жилищного строительства и значительному отставанию россиян в обеспеченности жильем от граждан других стран. Полная бесплатность медицины сопровождалась резким снижением ее качества, с одной стороны, и недоступностью получения квалифицированной медицинской помощи для большей части населения, с другой стороны. Заниженные розничные цены на потребительские товары стали одной из причин ускоренного развития теневой экономики и коррупции.
Специалисты программы развития ООН по данным официальной статистики рассчитали индекс стран по уровню жизни населения, который
1 Бюджетный Кодекс РФ.— Ст. 75.
2 Промышленные ведомости.— 2004.— № 13 — 14.
3 Зыкова Т. Доллар скатился до 9,5 рубля // Российская газета.- 2004.- 21 июля.- С. 9.
учитывает уровень доходов на душу населения, уровень образования, состояние системы здравоохранения и продолжительность жизни.2
Среди 177 стран, по которым был определен указанный индекс, Россия вышла на 57-е место, между Болгарией (56-е) и Ливией (58-е). Первые три места заняли Норвегия, Швеция и Австралия; США — 8-е место, Великобритания — на 12-м месте.
Можно отметить, что по ВВП на душу населения, по данным Евростата (служба Евросоюза), Россия занимает 36-е место, имея 7 924 тыс. дол. в год на душу населения (по ППС). В этом рейтинге Норвегия занимает 3-е место, Швеция — 14-е, Австралия — 11-е место.3
По данным Минздравсоцразвития РФ, продолжительность жизни российских мужчин в 2003 г. составила 59 лет (на 15 — 19 лет меньше, чем в развитых странах), женщин — 72 года (на 7 — 14 лет меньше, чем в Западной Европе). Наименьшие показатели смертности в России были в 1960-х гг. — 7,4 на 1 000 чел., а в 2003 г. этот показатель составил 16,4 на 1 000 чел. населения. Средняя продолжительность жизни в России в 2003 г. составила 65 лет против 79 лет в Германии, 80 лет—в Испании и Франции, 82 года—в Японии. Россиянин по сравнению с американцами и европейцами больше болеет, меньше производит и зарабатывает, раньше умирает.
Социальные трансферты — это бюджетные денежные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, иных социальных выплат. Сущность данной систематической государственной (муниципальной) финансовой работы состоит в том, что определенным гражданам персонально переводятся деньги на расходы, которые подле-
жат оплате не за счет собственных доходов этих граждан, а за счет общественных (бюджетных) средств. При этом целевое назначение расходов для получателей социальных трансфертов определяется также через общественные механизмы — нормативные правовые акты.
В современной российской практике бюджетного финансирования проявился целый комплекс проблем в связи с началом денежных выплат прежним получателям так называемых натуральных льгот. До 2005 г. значительная часть жителей страны пользовалась правом бесплатного получения некоторых товаров и услуг, предоставлявшихся им хозяйствующими субъектами. Последние по мере реализации товаров и услуг льготникам предъявляли счета государственным (муниципальным) учреждениям для получения денежных средств за проданные товары и оказанные услуги. Как оказалось, такое долгосрочное взаимодействие государства и бизнеса приводит к тому, что производители льготируемых товаров и услуг имеют устойчиво неудовлетворительное финансовое состояние, а бюджетных средств, которые этим хозяйствующим субъектам регулярно выделяются, всегда не хватает. В этом контексте можно выделить пять наиболее крупных проблем финансирования социальных расходов.
1. Проблема достоверной оценки потребности льготников в бесплатных товарах и услугах. Невозможно рассчитать точное количество товаров и услуг, которое в силу общественных решений будет предоставлено бесплатно некоторой части населения, равно как невозможно рассчитать, сколько товаров и услуг этими людьми будет фактически использовано. Товар или услуга имеют экономический смысл только в случае реализации, потребления. Однако люди, как правило, используют имущественные права по своему усмотрению, принимают повседневные решения под влиянием огромного массива внешних и внутренних факторов. Поэтому возникает значительная погрешность в определении количества трансакций потребления льготниками товаров и услуг, даже бесплатных для них. В финансовых (денежных) отношениях это недопустимо.
Данная проблема до последнего времени не замечалась. Хозяйствующие субъекты производят товары и услуги для всех участников потребительского рынка: и для тех, кто платят деньги за себя сами, и для льготников, за которых расплачиваются государственные (муниципальные) учреждения из соответствующих бюджетов. Льготники получают товары и услуги как бы с отсрочкой платежа, остальные граждане эти же товары и услуги обмени-
вают на деньги в момент их получения. В российской практике указанная отсрочка платежа часто затягивается на длительное время, причем твердых гарантий получения денег за льготников из бюджета продавец товаров и услуг не имеет никогда. В результате хозяйствующим субъектам приходится выстраивать свой бизнес таким образом, чтобы иметь товарные и финансовые ресурсы на постоянное кредитование потребителей-льготников, причем их число и объем их спроса — переменные величины. Здесь очевидны два обременения для поставщиков: отпуск неизвестного объема товаров и услуг в кредит; обязательные запасы-излишки товаров и услуг также неизвестного объема.
Чтобы компенсировать указанные обременения, хозяйствующие субъекты будут придерживаться финансовой стратегии формальной максимизации издержек посредством высоких цен товаров и услуг для льготников. Невозможность достоверного учета как реальных затрат хозяйствующего субъекта на эти трансакции, так и фактически предоставленных льготникам товаров и услуг обусловливает неизбежное принятие к оплате предъявленных счетов (но не фактических расходов льготников) государственными (муниципальными) учреждениями. Здесь очевидны два взаимосвязанных искажения финансовых отношений: необоснованный перерасход бюджетных денежных средств (либо недофинансирование) и генерация фиктивного ВВП.
Конечно, пределы возможных финансовых требований хозяйствующих субъектов существуют и ограничены численностью населения в целом. Граждане, получающие бюджетные трансферты, учтены в федеральном, региональных регистрах, и на начало каждого квартала их число известно. Хотя и это регистровое число льготников — переменная величина, поскольку может ежедневно увеличиваться (рост количества инвалидов, потерпевших, социально незащищенных и др.) и уменьшаться (смертность, лишение гражданства и др.).
С 2004 г. государственная бюджетная политика содержит определенные подходы к нейтрализации означенной проблемы. Исполнительные органы государственной власти, местного самоуправления и отдельные государственные учреждения как посредники-оптовики заключают с конкретными хозяйствующими субъектами гражданско-правовые соглашения о том, что заблаговременно оплатят товары и услуги этих субъектов, а последние будут готовы предоставить их всем потребителям-льготникам на соответствующей территории. Стороны таких соглашений изначально предполагают, что
фактически понадобится примерно половина объема товаров и услуг исходя из максимального регистрового числа льготников. Например, по данным Министерства транспорта РФ, в первом полугодии 2005 г. на 30 % по сравнению с аналогичным периодом 2004 г. уменьшился общий пассажиропоток в регионах, отменивших «бесплатные» льготы на проезд. Однако выручка транспортных предприятий в указанных регионах за тот же период увеличилась на 39 %, почти на треть обогнав рост издержек, а объемы субсидирования этих предприятий снизились на 13 %.4
Такие «макро» соглашения отражаются на микроуровне каждого человека, включенного в регистр льгот, особыми документами: единый проездной документ, бланк-рецепт врача, специальная санаторно-курортная путевка и т. п. Вместо персональных денежных выплат известным получателям начинается «эмиссия» документов, которыми деньги подменяются. Социальный бартер, как и прежде в эпоху предоставления льгот явочным порядком, крепко удерживает свои позиции, не пропуская денежные бюджетные потоки к персональным адресатам. На первый взгляд может показаться, что при таком подходе («эмиссия» документов) бюджетные расходы будут более эффективны, так как оптовые, а тем более регулярные закупки товаров и услуг предполагают значительные скидки с розничных цен. С другой стороны, органы государственной власти и местного самоуправления втягиваются в системные хозяйственные операции, что противоречит основополагающим принципам формирования рыночных цен. На практике административно-коммерческие соглашения о поставках льготируемых товаров и услуг приводят к росту цен. Кроме того, налицо отклонение от главной цели бюджетной реформы — персонификации и адресного финансирования социальных трансфертов. Современное государство может оказывать денежную поддержку каждому нуждающемуся человеку, при этом должно прежде всего властвовать, а не выступать посредником на рынке.
2. Проблема участия физических лиц в распределении бюджетных потоков. Вторая (в порядке изложения) проблема связана с первой. Неизбежны потери денежных средств по линии движения трансфертных потоков из-за возникновения на этой линии ряда посреднических пунктов. Наличие указанных препятствий в целом снижает эффективность бюджетного финансирования. Деньги в итоге финансового перераспределения из общественных
4 Эксперт.— 2005.— № 33.— С. 8.
(бюджетных) средств конвертируются в собственные средства их получателей-льготников. Реальную ценность приобретает возможность стать членом регистра, предоставляющего имущественное право пожизненного получения денег без особых усилий. Несомненно, данная «спросовая ниша» мгновенно заполнится предложением соответствующих услуг. Учитывая охват федеральным и региональными регистрами нескольких десятков миллионов имен и фамилий льготников по всей стране, следует осознавать, что не все зарегистрированные должны состоять в этих регистрах на самом деле.
Теоретически социальный работник среднего должностного статуса может организовать «пункт назначения доходов», так как включение гражданина в регистр производится на основании проверки и оформления нескольких личных документов. 15-20 фиктивных льготников, включенных в соответствующий регистр, позволят за счет незаконного получения бюджетных средств заметно улучшить финансовое положение участников такой группы. Данная проблема хотя и замалчивается, но, не утрачивая остроты, требует скорейшего развертывания института социального аудита.
Врач поликлиники, являющийся квалифицированным, профессиональным специалистом по медицинской помощи, может превратить свой кабинет в аналогичное доходное место. «Эмиссия» бланков-рецептов на бесплатное получение лекарств в аптеках представляет собой не что иное, как эмиссию ценных бумаг, обеспеченных товарным покрытием. Льготники закономерно постараются реализовать свои имущественные права на получение бесплатных лекарств, которые «отпускает» обыкновенный человек, имеющий сугубо индивидуальные представления о морали и чести. Назначение пациенту тех или иных лекарственных препаратов иногда может не соответствовать фактическому состоянию его здоровья, вполне возможно, бесплатно полученные, но не нужные пациенту лекарства вторично поступят на рынок для реализации за деньги. Очевидно, что финансовые средства перераспределятся не так, как предусмотрено бюджетным законом. В показанной ситуации жизненно необходим медицинский аудит, о котором в современной экономической литературе практически нет публикаций.
Проблему низкой эффективности работы системы обязательного медицинского страхования (ОМС) можно выделить особо. В настоящее время бюджет каждого территориального фонда ОМС складывается из налоговой части (отчисления
от единого социального налога, единого налога, взимаемого при упрощенной системе налогообложения, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности) плюс деньги местного бюджета, поступающие в фонд ОМС в виде страховых взносов на ОМС за неработающее население. Затем из фонда ОМС деньги поступают в страховые компании. Через страховщиков средства распределяются по больницам и поликлиникам.
Оплата медицинской помощи в поликлиниках происходит по подушевому нормативу, для неработающих пенсионеров — по тарифам за посещение. В больницах оплата происходит по тарифу за пролеченного больного.
Страховые компании, имеющие незначительную численность застрахованных, не в состоянии авансировать выплаты медицинским учреждениям из собственных средств. Практически средства поступают медикам с постоянными задержками на 2-3 мес. Многие страховые компании имеют задолженность по оплате счетов стационаров системы ОМС в десятки миллионов рублей. В этой связи медучреждения не могут оплачивать поставки медикаментов, задерживают выплаты заработной платы медицинскому персоналу.5
Во многих больницах и медицинских центрах право на госпитализацию получают лишь те пациенты, которые имеют с собой постельное белье, лекарства, посуду и т. п. или могут заплатить необходимые денежные средства. Если нет возможности оплатить «коммерческую палату», чтобы получить койко-место в стационаре, нужно выдержать очередь на госпитализацию. В поликлиниках стали процветать приписки, так как фонд ОМС перечисляет хотя и небольшие, но регулярные денежные суммы за каждого пациента, пришедшего на прием.
Существующая система ОМС позволяет государству отслеживать соответствующие бюджетные потоки. Эти денежные средства из территориальных фондов ОМС перераспределяются между страховыми компаниями. На 01.07.2004 г. было зарегистрировано около 250 таких страховых компаний. В 2003 г. объем собранных ими взносов достиг 73,6 млрд руб., по итогам 9 мес 2004 г. — 70,2 млрд руб.6
Согласно Федеральному закону «О медицинском страховании граждан в РФ» страховые компании,
5 П. В. Олейник. Участие бизнеса в модернизации бюджетной системы медицинского обслуживания // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. — 2005.— № 9.- С. 29.
6 Миледин П. Ингосстрах займется ОМС // Ведомости.-2004.- 21 декабря.- С. 11.
7 Олейник П.В. Указ. соч., с. 35.
обеспечивающие ОМС, обязаны контролировать объем и качество медицинских услуг, получаемых каждым гражданином, в пользу прежде всего застрахованных лиц. На практике, получая деньги из территориальных фондов ОМС, которые в свою очередь финансируются из федерального и регионального бюджета, страховые компании осуществляют всего лишь сметные расчеты с медицинскими учреждениями, оставляя себе несколько процентов от общей суммы такого «посреднического» оборота.
В излагаемом контексте следует обратить внимание, что, например, американское подразделение французской газовой компании Air Liquide сократило годовые выплаты по медицинским статьям за своих работников с 1500 до 1 000 дол. Но оставшиеся 500 дол. каждый работник может получить в случае регулярного прохождения диспансеризации. Такой порядок позволяет на ранней стадии выявлять и предотвращать у работников серьезные заболевания. Также Bank of Geneva в штате Индиана (США) увеличивает работникам медицинские компенсации с 500 до 2500 дол. при условии улучшения ими показателей их здоровья. За улучшение каждого показателя медицинская компенсация возрастает на 500 дол. Наибольшую компенсацию получает тот, у кого нормальное давление, небольшое содержание холестерина в крови, нормальный вес, кто бросил курить или не курит.7 По мнению автора, сумму, равную четверти от ежегодного норматива затрат на медицинское обеспечение российского гражданина из фонда ОМС, которая не использована (если этот гражданин в течение года не обращался в медицинские учреждения), следует направлять в пенсионный фонд РФ — на накопительную часть будущей пенсии этого гражданина. Безусловно, указанная сумма должна быть освобождена от налогообложения, как предлагается в параграфе 1.2, кроме того, систему взносов на ОМС следует преобразовать в личную по аналогии со взносами в пенсионный фонд.
Служащие органов государственной власти, органов местного самоуправления, отдельных учреждений в силу личной материальной заинтересованности могут присваивать часть бюджетного финансового потока при распределении денежных средств за реализованные льготникам товары и услуги. Вариации посреднического вмешательства служащих возможны как по избранию коммерческих организаций для работы в льготном секторе, так и по ценам заказываемых товаров и услуг. Представляются вполне возможными различные комбинации, например, санаторно-курортного обслуживания льготника-фантома, созданного на
бумаге; такие схемы обнародованы в России еще со времен творчества Н. В. Гоголя.
Данная проблема корнями уходит в прошлую, советскую экономику. Льготы никогда не финансировались полностью за счет бюджетных средств: система перекрестного субсидирования тарифов всегда позволяла компенсировать убытки от производства товаров и услуг для льготников за счет других потребителей. Движение бюджетных трансфертов для населения в целом, без персонификации и адресности платежей, обусловливает финансовые злоупотребления отдельных физических лиц и неэффективность таких социальных расходов. Кроме того, административное давление в рыночной экономике («цена проездного билета не должна превышать размера получаемых льготниками выплат!») ведет к массовой финансовой несостоятельности хозяйствующих субъектов.
В этой связи весьма показательно постановление главы администрации Волгоградской области от 30.08.2005 № 865 «О порядке возмещения убытков транспортных организаций от введения социальных проездных билетов». Этот нормативный акт, в частности, предписывает главному финансово-казначейскому управлению администрации Волгоградской области производить:
— расчет убытков транспортных предприятий, сложившихся как разница между стоимостью месячных проездных билетов для граждан по видам транспорта и месячной стоимостью единого социального проездного билета (ЕСПБ) и социального проездного билета (СПБ), установленной постановлением главы администрации Волгоградской области от 31.03.2005 № 273 «О введении на территории Волгоградской области социальных проездных билетов»;
— погашение убытков транспортных организаций, сложившихся от фактической реализации ЕСПБ и СПБ, в течение месяца, следующего за месяцем реализации ЕСПБ и СПБ, за счет общих объемов средств, предусмотренных в областном бюджете на 2005 г. главному распорядителю бюджетных средств — Управлению транспорта и коммуникаций администрации Волгоградской области.8
3. Проблема дезинтеграции населения и экономического пространства. Региональная финансовая политика с началом массовых социальных денежных выплат получила развитие в трех направлениях. Степень социальной поддержки населения субъектами Федерации определяется уровнем их финансовой обеспеченности. В одних областях поначалу просто
8 Волгоградская правда.— 2005. — 7 сентября. — С. 4.
9 Эксперт. — 2005.— № 3.— С. 14 — 17.
отложили денежные выплаты, в других были введены единые проездные документы за счет региональных бюджетов, третьи ждали помощи из федерального центра. Вместе с тем на региональное финансирование переданы льготы самых многочисленных групп льготников — это ветераны труда, труженики тыла и пострадавшие от политических репрессий. При этом с 2005 г. увеличена федеральная часть в распределении налога на добычу полезных ископаемых с 85 до 95%, налога на прибыль — с 5 до 8,5 %. Рост расходных обязательств регионов составил более 400 млрд руб., федеральный бюджет за счет перераспределения полномочий по финансированию льгот получил около 40 млрд руб. дополнительных доходов. Фактически доходы федерального бюджета приближаются к 60% от консолидированных, однако Бюджетный кодекс РФ устанавливает соотношение 50/50 между бюджетными доходами регионов и федерального центра.
С начала 2005 г. население дифференцировано на «федеральных», «региональных» льготников и всех остальных. Социальная поддержка первых финансируется из федерального бюджета, вторые получают социальную помощь от бюджетов своих территорий. Финансовые условия поддержки льготников, включенных в региональные регистры, существенно различаются в масштабах страны.9
В Санкт-Петербурге льготники получают 230
— 350 руб. при стоимости проездного на все виды городского транспорта 600 руб.
В Саратове льготный проездной билет на электротранспорте стоит 80 руб., единый проездной
— 105 руб., втрое дешевле рыночной стоимости.
В Нижнем Новгороде для всех пенсионеров установлен льготный проездной билет по цене, равной сумме компенсации — 100 руб.
В Петрозаводске денежные выплаты ветеранам труда составили 250 руб., кроме того, для них в муниципальном транспорте снижена стоимость проезда с 6 до 3 руб.
В Ижевске выплаты ветеранам труда и труженикам тыла составляют 125 руб. на покупку специального проездного для поездок в городском транспорте.
В Стерлитамаке льготный проездной билет в электротранспорте стоит 300 руб. 27,7 млн руб. в бюджете города на дотации транспортным компаниям не предусмотрено.
В некоторых областях Урала и Западной Сибири (Свердловская, Челябинская, Тюменская области, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа) сохранены прежние финансовые отношения
бюджетов с хозяйствующими субъектами, и льготы оставлены в натуральном виде.
Мэрия Кургана разрешила федеральным льготникам ездить бесплатно на городском транспорте несмотря на получение ими денежных выплат из федерального бюджета. При этом в бюджете города на покрытие расходов по льготным перевозкам предусмотрено 32 млн руб. вместо 74 млн руб.
В Кемеровской области на весь 2005 г. всем льготникам было предоставлено право бесплатного проезда в городском общественном транспорте. Для обыкновенных пенсионеров: в Кемерове и Новокузнецке стоимость проезда с 50%-ной скидкой; в других городах и райцентрах - с 20%-ной скидкой.
В Калининграде, Красноярском крае, Волгоградской области в первом полугодии 2005 г. единые денежные выплаты региональным льготникам не
производились, и социальная поддержка предоставлялась в натуральном выражении. В Красноярском крае зарегистрировано 228 тыс. федеральных и 370 тыс. краевых льготников. Инвалиды войны (11 тыс. человек) в 2005 г. в пределах социальной нормы были освобождены от оплаты коммунальных услуг и платы за жилье. В Красноярске постоянно проживающие инвалиды и участники Великой Отечественной войны (4 тыс. чел.) в 2005 г. ездили в городском транспорте бесплатно.
В соответствии с постановлением главы администрации Волгоградской области от 30.12.2004 № 1223 «О предоставлении отдельным категориям граждан мер социальной поддержки за счет средств областного бюджета в 2005 году» с 1 января по 1 июля 2005 г. льготы в натуральном выражении предоставляются указанным лицам согласно таблице.
Таблица
меры социальной поддержки льготников волгоградского областного регистра
Категория Прежние льготы Меры социальной поддержки в 2005 г.
Труженики тыла Проезд городским и пригородным транспортом; лекарственное обеспечение; зубопротезирование; изготовление и ремонт протезов 50 % оплата общей площади жилых помещений в пределах социальной нормы; 50 % оплата коммунальных услуг в пределах нормативов потребления; бесплатный проезд всеми видами городского транспорта (кроме такси), на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных маршрутов внутрирайонных и внутриобластных; 50 % оплата стоимости лекарств, приобретаемых по рецептам врачей; бесплатное зубопротезирование; общее протезирование (кроме драгметаллов и металлокерамики)
Ветераны труда Проезд городским и пригородным транспортом; лекарственное обеспечение; зубопротезирова-ние; оплата ЖКУ; абонентская плата за телефон 50 % оплата общей площади жилых помещений в пределах социальной нормы. Льготы по оплате жилья распространяются на нетрудоспособных членов семьи ветерана труда, проживающих совместно с ним и находящихся на его содержании; 50 % оплата коммунальных услуг в пределах нормативов потребления; бесплатный проезд всеми видами городского транспорта (кроме такси), на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных маршрутов внутрирайонных и внутриобластных; 50 % оплата проезда на ж/д и водном транспорте с 1 октября по 15 мая (в сроки действия сезонных тарифов); 50 % оплата услуг связи, радиоточки, коллективной телеантенны; бесплатное зубопротезирование (кроме драгметаллов и металлокерамики)
Пострадавшие от политических репрессий Проезд городским, пригородным и междугородным транспортом; оплата ЖКУ; абонентская плата за телефон и его установка; зубоп-ротезирование; пересылка и доставка компенсаций; возмещение имущественного ущерба 50 % оплата общей площади жилых помещений в пределах социальной нормы. Льготы по оплате жилья распространяются на членов семьи жертв политических репрессий, проживающих совместно с ним; 50 % оплата коммунальных услуг в пределах нормативов потребления; бесплатный проезд всеми видами транспорта городского и пригородного сообщения на территории области; компенсация за установку стационарного телефона; бесплатное зубопротезирование (кроме драгметаллов и металлокерамики)
Следует особо отметить, что единый билет на проезд в городском транспорте, например Волгограда, не имеет никакого юридического и финансового значения, допустим, как в Москве или Санкт-Петербурге. То есть волгоградский ветеран труда не является ветераном труда в другом субъекте Федерации. Очевидно, что социальный бартер ведет к дезинтеграции единого рыночного экономического пространства на удельные анклавы, что деформирует финансовые отношения и противоречит ст. 8 Конституции РФ о том, что «в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности».
4. Проблема обязывания получателя целевым исполнением социального трансферта. Четвертая проблема корреспондирует трем вышеозначенным.
Оказывая социальную поддержку, государство финансирует льготника средствами, которые получатель обязан использовать на заранее установленные цели. Общество считает, что некоторой категории населения нужны деньги на определенные товары и услуги, поэтому все социальные трансферты отмечены каким-то целевым назначением. Однако не вызывает сомнений, что человек только по своему усмотрению использует собственные деньги, тем более что механизмов контроля целевого расходования трансфертов не существует в принципе. Вместе с тем в трансфертном финансовом отношении хотя бы и декларативно получатель обязан исполнить определенные расходы, причем «кредитором» в таком финансовом отношении выступает некая абстрактная сторона — государство (муниципальное образование). Социальный бартер, не допуская деньги до льготников, вуалирует и смягчает данную проблему. Напротив, денежный трансферт, полученный человеком и израсходованный на иные цели, более важные, по его мнению, вызывает внутреннее чувство вины от неисполнения возложенной обязанности, что формально на самом деле является нарушением бюджетного закона.
Следует признать, что невозможно достичь абсолютной целевой исполнительности получателей социальных трансфертов. Очевидно, что в этом и нет необходимости. Государство должно осуществлять адресную социальную поддержку, но не должно вмешиваться в повседневные финансовые операции частных лиц. Общество через государственный финансовый механизм
10 Президентский контроль.— 2005.— № 7.— С. 3-11.
льгот оказывает людям персональную помощь, увеличивая за счет общественных (бюджетных) средств их денежные доходы. В дальнейшем каждый получатель социального трансферта вправе расходовать полученные деньги исключительно по собственному решению. Сущность такого подхода проста и универсальна: государство, увеличивая денежные доходы определенных категорий населения, материализует их право на льготу-помощь либо льготу-награду без навязывания направлений и целей последующих расходов.
По мнению автора, в обозримой перспективе (5 — 8 лет) необходимо последовательно уменьшать число целевых социальных трансфертов, переключая эти финансовые бюджетные потоки на увеличение именно денежных доходов россиян, прежде всего пенсий и пособий. Тогда целевые привязки социальных трансфертов будут постепенно поглощены приоритетом повышения среднего дохода на душу населения. Приемлемый средний доход позволит каждому гражданину без напряжения собственных финансов и без дополнительных обязательств перед государством приобретать на рынке необходимые товары и услуги. В рамках такой финансовой стратегии сокращение целевых социальных трансфертов до минимума будет способствовать оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов.
5. Проблема эффективности государственного механизма социальной поддержки. Системно связанные четыре вышеозначенные проблемы накладываются на многозвенный, громоздкий, инерционный механизм государственного аппарата, который призван реализовывать социальную политику.
Контрольным управлением Президента РФ совместно с аппаратами полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в 2005 г. была проведена проверка деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти ряда субъектов РФ, а также государственных внебюджетных фондов по вопросам монетизации льгот.10
Правительством РФ основная часть нормативных правовых актов, определяющих порядок исполнения законодательства в части монетизации льгот, была принята в конце декабря 2004 г., а более десяти не были приняты в течение первого полугодия 2005 г.
Например, отсутствовал порядок изменения суммы, направляемой на оплату предоставляемого гражданам набора социальных услуг. Не был разработан механизм предоставления гарантий и
установления размера надбавок к должностным окладам за работу в особо опасных для здоровья и тяжелых условиях труда для работников федеральных учреждений здравоохранения. В 2005 г. не был решен вопрос медикаментозного обеспечения льготников, временно пребывающих вне постоянного места жительства, которым требуется непрерывный прием лекарств.
Несвоевременное принятие в большинстве регионов нормативных правовых актов не позволило региональным органам государственной власти к моменту вступления федерального закона № 122 в силу в полном объеме предусмотреть в бюджетах средства на цели социальной поддержки ветеранов труда и приравненных к ним граждан, тружеников тыла, реабилитированных жертв политических репрессий.
В ряде субъектов РФ при отмене натуральных льгот по проезду в городском транспорте денежные компенсации предусмотрены не были, что послужило основной причиной протестных проявлений со стороны населения. В январе 2005 г. состоялось более 500 акций протеста, в которых приняли участие свыше четверти миллиона человек.11
В целях нейтрализации указанной проблемы в феврале-марте 2005 г. в ряде регионов были введены социальные карты для проезда на городском транспорте всех категорий льготников. Однако цены на эти карты в субъектах РФ значительно различаются и возмещают затраты транспортных организаций лишь частично. Например, в Республике Мордовия указанная карта стоила 100 руб. на 1 мес, а в соседней Челябинской области - 200 руб. В то же время затраты на перевозку одного пассажира составляли, соответственно, 465 и 720 руб.12
В 2005 г. в ряде региональных бюджетов не были в полном объеме предусмотрены денежные средства на компенсацию выпадающих доходов транспортных организаций, осуществляющих перевозки льготных категорий граждан. В Удмуртской Республике недостаток бюджетных средств оценивался в 80,7 млн руб., в Нижегородской и Пензенской областях - соответственно, в 114,6 и 354,0 млн руб.13 Выявлено, что социальные проездные карты пользуются ограниченным спросом, особенно в сельской местности, что также отрицательно сказывается на финансовом положении транспортных организаций. К середине 2005 г. в целом по стране
11 Президентский контроль.- 2005.- № 7.- С. 4.
12 Там же, с. 5.
13 Там же.
14 Там же.
было реализовано только 15,3 % транспортных карт для обеспечения доступности транспортных услуг для отдельных категорий граждан, включенных в федеральный регистр. Правительством РФ направлено регионам дополнительно более 8,5 млрд руб.
В 2005 г. не были в полной мере решены вопросы возмещения отдельным категориям военнослужащих и сотрудникам правоохранительных органов фактических затрат по проезду на всех видах общественного транспорта городского и пригородного сообщения. Повышение размера надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы лишь частично компенсирует расходы на эти цели. Не определен порядок реализации права на бесплатный проезд сотрудниками органов внутренних дел при реализации ими полномочий, возложенных законодательством РФ, по пресечению правонарушений, задержанию и доставлению лица, подозреваемого в совершении правонарушения.
Правительством РФ в бюджете пенсионного фонда РФ на 2005 г. не были предусмотрены финансовые ресурсы для осуществления ежемесячных денежных выплат (ЕДВ) в необходимом размере. На начало января 2005 г. получателей ЕДВ насчитывалось около 14,7 млн чел., на 1 марта - более 15 млн чел., в то время как расчетная сумма 99,8 млрд руб. была определена исходя из численности льготников 12,5 млн чел. В результате для выплаты ЕДВ с учетом их индексации потребовалось дополнительно выделить из федерального бюджета 13,4 млрд руб.14
Министерством здравоохранения и социального развития РФ своевременно не были приняты нормативные документы, касающиеся порядка льготного лекарственного обеспечения. Перечень лекарственных средств, отпускаемых по рецептам врача (фельдшера) при оказании дополнительной медицинской помощи отдельным категориям граждан был утвержден 02.12.2004. Фиксированные цены на лекарственные средства, входящие в Перечень лекарственных средств, определены Росздравнадзором 27.12.2004. Закономерно, что документы, необходимые для организации дополнительного лекарственного обеспечения, поступили в регионы в середине января 2005 г. При этом предельные торговые надбавки к ценам на лекарственные препараты зарегистрированы в Минюсте РФ только в феврале 2005 г.
Показательно, что органы здравоохранения субъектов РФ не участвовали в процедуре принятия решений о включении в перечень тех или иных лекарственных средств и не смогли повлиять на его
формирование. В итоге в Перечень лекарственных средств сначала было включено только 361 наименование препаратов (78,7 %) от входящих в ранее утвержденный Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств. Льготные категории населения остались не обеспеченными некоторыми препаратами для лечения варикозного расширения вен, онкологических, психиатрических и ряда других заболеваний, а также изделиями медицинского назначения.
В течение 2005 г. уполномоченные Минздрав-соцразвития РФ фармацевтические организации неудовлетворительно осуществляли поставки лекарственных средств для льготников. В отдельные регионы таких лекарств поступило менее 3/4 от предусмотренных в перечне, в том числе в Республику Мордовия и Удмуртскую Республику — 67 %, в Челябинскую область — 72 %, в Пензенскую область — 74,5 %. Причем около половины наименований поставлялись в недостаточном количестве. В то же время отдельные препараты поставлялись в регионы либо без заявок, либо в объемах, их превышающих. Например, в Удмуртскую Республику в январе-феврале 2005 г. были завезены 23 таких препарата на сумму 5,4 млн руб. В ряде регионов аптечные учреждения были вынуждены отпускать лекарства по льготным рецептам из собственных запасов, в Республике Мордовия их было отпущено на сумму 1,9 млн руб., Пензенской области — на 2,4 млн руб., в Удмуртской Республике — на 0,5 млн руб.15
К 01.04.2005 г. гражданами, имеющими право на государственную социальную помощь, предъявлено в аптечные учреждения 22 299,8 тыс. рецептов, из которых обслужено 21240,3 тыс. (95,2%). На гарантированном отсроченном обслуживании находилось 788,6 тыс. рецептов, а отказано в отпуске лекарственных средств по 268,9 тыс. рецептов.16
Постановлением Правительства РФ от 29.12.2004 № 864 были утверждены Правила финансирования расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи. В части оплаты поставленных лекарственных средств через страховые медицинские организации это постановление не было выполнено. Предложенная Росздравнадзором схема льготного лекарственного обеспечения с участием в ней страховых компаний не была реализована, так как территориальные фонды ОМС не провели конкурсы по отбору страховых компаний для участия в процессе льготного
15 Президентский контроль.— 2005.— № 7. — С. 6.
16 Там же.
17 Там же, с. 7.
лекарственного обеспечения. Почти на 3 мес была задержана оплата лекарств, поставленных уполномоченными фармацевтическими организациями. Тогда Правительство РФ разрешило территориальным фондам ОМС оплачивать счета поставщиков лекарств минуя страховые компании. На 01.04.2005 в регионы было поставлено препаратов по льготному лекарственному обеспечению на сумму 8 812,1 млн руб., но оплачено только 77,9 млн руб. (2,2 %).17
Правительством РФ в 2005 г. не были предусмотрены источники финансирования для дополнительного оснащения лечебных учреждений компьютерной техникой, программным обеспечением, а также бланками льготных рецептов и новыми учетными формами.
Минздравсоцразвития РФ были введены 7 новых учетных форм, которые должны заполняться врачом при каждом приеме пациента. Их оформление привело к увеличению времени приема пациента с 12 мин (норматив) до 20 мин, что существенно увеличило и без того немалые очереди в поликлиниках.
В большинстве субъектов РФ аптечные и лечебно-профилактические учреждения не обеспечены компьютерами и соответствующими программами. Например, практически во всех медицинских учреждениях Республики Мордовия, Челябинской области в 2005 г. отсутствовали автоматизированные рабочие места по учету отпущенных лекарств и программное обеспечение для формирования утвержденных отчетных форм по лекарственному обеспечению льготных категорий граждан. При этом в Удмуртской Республике имеющееся программное обеспечение не имело полного перечня лекарственных средств (наименования, дозировки), справочника лекарственных средств на латинском языке, коды льготных категорий граждан не совпадали с принятыми в установленном порядке. Логично, что потом затягивались сроки представления отчетности по отпущенным медикаментам и, как следствие, финансовое возмещение уполномоченным фармацевтическим организациям и аптекам затрат за оказанные услуги.
Правительством РФ в 2005 г. не было принято решение о выплате военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, денежной компенсации на санаторно-курортное лечение и проезд железнодорожным, воздушным, водным и автомобильным (за исключением такси) транспортом к месту использования основного отпуска, хотя указанная норма была введена в апреле 2004 г.
Справедливости ради надо отметить, что как временная мера на 2004 г. распоряжением Прави-
тельства РФ от 23.12.2004 № 1695-р была установлена денежная компенсация 150 руб. в месяц для проезда к месту отпуска и обратно и 50 руб. в месяц - на санаторно-курортное лечение. Однако в зависимости от места проведения отпуска, вида транспорта и состава семьи стоимость проезда может составлять до 60 тыс. руб., а стоимость путевки в санаторий Минобороны России - 8-9 тыс. руб.18
В соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» пересылка простых писем военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, а также простых писем, адресованных им, осуществляется за счет средств, предусмотренных на эти цели федеральным органам исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба. Однако с 2005 г. число приобретаемых для военнослужащих почтовых конвертов поставлено в зависимость от объема средств, выделяемых на эти цели из федерального бюджета. На 2005 г., например, в федеральном бюджете для Минобороны РФ предусматривалось 338 млн руб., что не обеспечило выдачу каждому военнослужащему достаточного числа конвертов ежемесячно.
В 2005 г. законодательно не был определен порядок реализации права получения в течение одного года жилой площади в виде отдельной квартиры или жилого дома семьями сотрудников милиции, погибших в связи с осуществлением служебной деятельности. Была отменена без компенсации льгота по уплате земельного налога для членов семей военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, погибших (умерших) во время прохождения службы.
Закупка вещевого имущества для военнослужащих из-за недостаточного финансирования в необходимых объемах не осуществляется. В 2004 г. на эти цели из федерального бюджета выделялось 8,2 млрд руб. (41 % от потребности). В 2005 г. направлено 8,5 млрд руб. В итоге кредиторская задолженность военнослужащим по выплате компенсации за невыданное вещевое имущество за 2004 г. выросла более чем в 1,5 раза, до 986,5 млн руб.19
Минобороны и пенсионным фондом РФ в 2005 г. не была должным образом организована работа по обеспечению ежемесячной денежной выплаты ветеранам боевых действий, гражданам из подразделений особого риска и другим взамен натуральных льгот. Особенно это касалось во-
18 Президентский контроль. - 2005. - № 7.- С. 9.
19 Там же. с. 10.
20 Там же. с. 8.
еннослужащих, проходящих военную службу на территории Чеченской Республики, на Украине, в Таджикистане, Армении, Грузии. Минфином РФ не были вовремя внесены соответствующие изменения в федеральный бюджет 2005 г., поэтому средства на осуществление таких выплат в Минобороны РФ поступили в конце марта 2005 г.
Минобороны РФ в нарушение постановления Правительства РФ от 31.12.2004 № 909 «О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим - гражданам РФ, проходящим военную службу по контракту, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей» в 2005 г. не разработало формы и перечень документов, необходимых для принятия решения о выплате денежной компенсации из федерального бюджета. Причем средства на выплаты этой компенсации в федеральном бюджете на 2005 г. изначально не были предусмотрены.
Правительством РФ не полностью решены вопросы обеспечения инвалидов и участников Великой Отечественной войны, имеющих соответствующие медицинские показания, специализированным автомобильным транспортом. На 01.01.2005 г. в органах социальной защиты населения субъектов РФ в списках на получение автомобилей состоят 89 578 инвалидов и участников Великой Отечественной войны. В федеральном бюджете на 2005 г. на эти цели предусмотрены средства в сумме 393,1 млн руб., что в 6,5 раза меньше, чем в 2004 г., и составляет 4 % от потребности. При сохранении таких объемов финансирования последние очередники получат транспортные средства примерно через 18 лет. При этом Минздравсоцразвития РФ на 2005 г. не утвердило порядок обеспечения инвалидов войны транспортными средствами. В результате поставленные в регионы автомобили на сумму свыше 100 млн руб. не могли передать очередникам.20
Как было отмечено, уровень социальной поддержки отдельных категорий граждан в регионах зависит от уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ, что разрушает единое социальное пространство страны.
В 2005 г. из-за повышения тарифов на оплату жилья и жилищно-коммунальных услуг и перехода на их стопроцентную оплату, совпавших по времени с началом денатурализации льгот, в ряде российских регионов материальное положение льготников серьезно ухудшилось. Так, в I квартале 2005 г. увеличение средневзвешенной величины тарифов для населения в сфере жилищно-коммунального хозяйства составило 28,8%, или 132,1 руб., в среднем
на 1 человека в месяц, в то время как за весь 2004 г. они выросли на 21,5 %. В 24 регионах увеличение стоимости жилищно-коммунальных услуг превысило среднероссийский показатель. За последние 1,5 — 2 года оплата коммунальных услуг выросла на 50 %, а в ряде регионов — на 80 % (Хабаровск, Краснодар и др.). В среднем затраты на оплату жилищно-коммунального обеспечения 2-комнатной типовой квартиры в 2005 г. для большинства пенсионеров составляли от 25 до 60% пенсии.21
Субвенции и субсидии бюджетам субъектов РФ на оплату жилья и коммунальных услуг в ряде регионов оказались недостаточными. Размер субвенции, выделенной Москве на оплату населением жилищно-коммунальных услуг в 2005 г., составил 2 539,2 млн руб. — 32,3 % от реальной потребности.22
В Волгоградской области, например, стоимость жилищно-коммунальных услуг составила в 2005 г. 41,05 руб. за 1 кв. метр общей площади, что в 1,6 раза выше федерального стандарта предельной их стоимости. В результате на возмещение расходов по предоставлению гражданам льгот необходимо было дополнительно 612,3 млн руб.23
Например, в Тульской области численность граждан, имеющих право на льготы, составляет 471,3 тыс. чел., в том числе по Федеральному закону «О ветеранах» — 323 тыс. чел., по Федеральному закону «О социальной защите инвалидов в РФ» — 148,3 тыс. чел. Льготы, установленные Законом «О ветеранах», в
2002 г. профинансированы из консолидированного бюджета на 48,2 %, в 2003 г. — на 34,7 % от потребности, в том числе лекарственное обеспечение — на 8,9 и 7,8 % соответственно. При этом реальные доходы населения области в период с 01.01.2001 г. по июль 2005 г. увеличились лишь на 26,4 %; число безработных выросло с 8,5 до 10,4 тыс. чел. Число проживающих в области сократилось в указанный период с 1 716,2 тыс. чел. до 1 644,8 тыс. чел. и продолжает уменьшаться в среднем на 1 % в год.24
Бесспорно, монетизация социальных льгот, а именно — передача денежных средств каждому льготнику лично обеспечит полноценные, здоровые финансовые отношения. Следовательно, вырастет платежеспособный спрос, который даст позитивный импульс всей российской экономике, улучшит общественный климат. Современная экономическая стратегия удвоения валового внутреннего продукта России к 2010 г. предполагает прежде всего существенное увеличение промышленного производства. Однако в любом обществе именно население — мощнейший фактор потребительского спроса, движущая сила прогресса. Следовательно, увеличение реальных доходов домашних хозяйств является важнейшим и перспективным экономическим ресурсом. При этом вся реформа финансирования социальных льгот должна быть целиком увязана со стратегий экономического роста российской экономики.
21 Президентский контроль. — 2005. — № 7. — С. 11.
22 Там же.
23 Там же.
24 Президентский контроль. — 2005. — № 9. — С. 13-14.
