CC BY
31
Финансирование трансфертов
ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ ТРАНСФЕРТОВ
М.В. ГОНЧАРОВА, кандидат экономических наук, ведущий инспектор Волгоградского отделения Сбербанка России
Социальные трансферты - бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.1 Сущность данной систематической государственной (муниципальной) финансовой работы состоит в том, что определенным гражданам персонально переводятся деньги на расходы, которые подлежат оплате не за счет собственных доходов этих граждан, а за счет общественных (бюджетных) средств. При этом целевое назначение расходов для получателей социальных трансфертов определяется также через общественные механизмы — нормативные правовые акты.
В современной российской практике бюджетного финансирования проявился целый комплекс проблем в связи с началом денежных выплат прежним получателям так называемых натуральных льгот. До 2005 г. значительная часть жителей страны пользовалась правом бесплатного получения некоторых товаров и услуг, предоставлявшихся им хозяйствующими субъектами. Последние по мере реализации товаров и услуг льготникам предъявляли счета государственным (муниципальным) учреждениям для получения денежных средств за проданные товары и оказанные услуги. Как оказалось, такое долгосрочное взаимодействие государства и бизнеса приводит к тому, что производители льготируемых товаров и услуг имеют
' Бюджетный кодекс РФ. Ст. 75.
устойчиво неудовлетворительное финансовое состояние, а бюджетных средств, которые этим хозяйствующим субъектам регулярно выделяются, всегда не хватает. В этом контексте можно выделить четыре наиболее крупные проблемы финансирования социальных расходов.
1. Проблема достоверной оценки потребности льготников в бесплатных товарах и услугах.
Невозможно рассчитать точное количество товаров и услуг, которое в силу общественных решений будет предоставлено бесплатно некоторой части населения, равно как невозможно рассчитать, сколько товаров и услуг этими людьми будет фактически использовано. Товар или услуга имеют экономический смысл только в случае реализации, потребления. Однако люди, как правило, используют имущественные права по своему усмотрению, принимают повседневные решения под влиянием огромного массива внешних и внутренних факторов. Поэтому возникает значительная погрешность в определении количества трансакций потребления льготниками товаров и услуг, даже бесплатных для них. В финансовых (денежных) отношениях это недопустимо.
Данная проблема до последнего времени не замечалась. Хозяйствующие субъекты производят товары и услуги для всех участников потребительского рынка и для тех, кто платит деньги за себя сами, и для льготников, за которых расплачиваются государственные (муниципальные) учреждения из соответствующих бюджетов. Льготники получают товары и услуги как бы с отсрочкой платежа, остальные граждане эти же товары и услуги обменивают на деньги в момент получения. В российской
реальности указанная отсрочка платежа часто затягивается на длительное время, причем твердых гарантий получения денег за льготников из бюджета продавец товаров и услуг не имеет никогда. В результате хозяйствующим субъектам приходится выстраивать свой бизнес таким образом, чтобы иметь товарные и финансовые ресурсы на постоянное кредитование потребителей-льготников, причем их количество и объем спроса — переменные величины. Здесь очевидны два обременения: отпуск неизвестного объема товаров и услуг в кредит; обязательные запасы-излишки товаров и услуг также неизвестного объема.
Чтобы компенсировать указанные обременения, хозяйствующие субъекты будут придерживаться финансовой стратегии формальной максимизации издержек посредством высоких цен товаров и услуг для льготников. Невозможность достоверного учета как реальных затрат хозяйствующего субъекта на эти трансакции, так и фактически предоставленных льготникам товаров и услуг обусловливает неизбежное принятие к оплате предъявленных счетов (но не фактических расходов льготников) государственными (муниципальными) учреждениями. Здесь очевидны два взаимосвязанных искажения финансовых отношений: необоснованный перерасход бюджетных денежных средств (либо недофинансирование) и генерация фиктивного ВВП.
Конечно, пределы возможных финансовых требований хозяйствующих субъектов существуют и ограничены численностью населения в целом. Граждане, получающие бюджетные трансферты, учтены в федеральном, региональных регистрах, и на начало каждого квартала их число известно. Хотя и это регистровое число льготников — переменная величина, поскольку может ежедневно увеличиваться (рост количества инвалидов, потерпевших, социально незащищенных и др.) и уменьшаться (смертность, лишение гражданства и др.).
В 2005 г. государственная бюджетная политика содержит определенные подходы к нейтрализации означенной проблемы. Исполнительные органы государственной власти, местного самоуправления и отдельные государственные учреждения как пос-редники-оптовики заключают с конкретными хозяйствующими субъектами гражданско-правовые соглашения о том, что бюджетными средствами оплатят товары и услуги этих субъектов, а последние будут готовы предоставить их всем потребителям-льготникам на соответствующей территории. Стороны таких соглашений изначально предполагают,
что фактически понадобится примерно половина объема товаров и услуг исходя из максимального регистрового числа льготников.
Такие «макро» соглашения отражаются на микроуровне каждого человека, включенного в регистр льгот особыми документами: единый проездной документ, бланк-рецепт врача, специальная санаторно-курортная путевка и т.п. Вместо персональных денежных выплат известным получателям начинается «эмиссия» документов, которыми деньги подменяются. Социальный бартер, как и прежде, крепко удерживает свои позиции, не пропуская денежные бюджетные потоки к персональным адресатам. На первый взгляд может показаться, что при таком подходе («эмиссия» документов) бюджетные расходы будут более эффективны, так как оптовые, а тем более регулярные закупки товаров и услуг предполагают значительные скидки с розничных цен. С другой стороны, органы государственной власти и местного самоуправления втягиваются в системные хозяйственные операции, что противоречит основополагающим принципам формирования рыночных цен. На практике административно-коммерческие соглашения о поставках льготируемых товаров и услуг приводят к росту цен. Кроме того, налицо отклонение от главной цели бюджетной реформы — персонификации и адресного финансирования социальных трансфертов. Современное государство может оказывать денежную поддержку каждому нуждающемуся человеку, при этом должно, прежде всего, властвовать, а не выступать посредником на рынке.
2. Проблема участия физических лиц в распределении бюджетных потоков.
Вторая проблема неразрывно связана с первой. Неизбежны потери денежных средств по линии движения трансфертных потоков из-за возникновения на этой линии ряда посреднических пунктов. Наличие указанных препятствий в целом снижает эффективность бюджетного финансирования. Деньги в ходе финансового перераспределения из общественных (бюджетных) средств конвертируются в собственные средства их получателей-льготников. Реальную ценность приобретает возможность стать членом регистра, предоставляющего имущественное право пожизненного получения денег без особых усилий. Несомненно, данная «спросовая ниша» мгновенно заполнится предложением соответствующих услуг. Учитывая охват федеральным и региональными регистрами нескольких десятков миллионов фа-
милий льготников по всей стране, следует осознавать, что не все зарегистрированные должны состоять в этих регистрах на самом деле.
Теоретически социальный работник среднего должностного статуса может организовать пункт назначения доходов, так как включение гражданина в регистр производится на основании проверки и оформления нескольких личных документов. 15-20 фиктивных льготников, включенных в соответствующий регистр, позволят за счет незаконного получения бюджетных средств заметно улучшить финансовое положение участников такой группы. Данная проблема хотя и замалчивается, но, не утрачивая остроты, требует скорейшего развертывания института социального аудита.
Врач поликлиники, являющийся квалифицированным, профессиональным специалистом по медицинской помощи, может превратить свой кабинет в аналогичное доходное место. «Эмиссия» бланков-рецептов на бесплатное получение лекарств в аптеках представляет собой не что иное, как эмиссию ценных бумаг, обеспеченных товарным покрытием. Льготники закономерно постараются реализовать свои имущественные права на получение бесплатных лекарств, которые отпускает обыкновенный человек, имеющий сугубо индивидуальные представления о морали и чести. Назначение пациенту тех или иных лекарственных препаратов иногда может не соответствовать фактическому состоянию его здоровья, вполне возможно, бесплатно полученные, но не нужные пациенту лекарства вторично поступят на рынок для реализации за деньги. Очевидно, что финансовые средства перераспределятся не так, как предусмотрено бюджетным законом. В показанной ситуации жизненно необходим медицинский аудит, о котором в современной экономической литературе практически нет публикаций.
Служащие органов государственной власти, органов местного самоуправления, отдельных учреждений в силу личной материальной заинтересованности могут присваивать часть бюджетного финансового потока, распределяя денежные средства за реализованные льготникам товары и услуги. Вариации посреднического вмешательства служащих возможны как по избранию коммерческих организаций для работы в льготном секторе, так и по ценам заказываемых товаров и услуг. Представляются вполне возможными различные комбинации, например, санаторно-курортного обслуживания льготника-фантома, созданного на
2 Эксперт. 2005. № 3. С. 14 - 17.
бумаге, — такие схемы обнародованы в России еще со времен творчества Н.В. Гоголя.
Выявленная проблема корнями уходит в прошлую, советскую экономику. Льготы никогда не финансировалось полностью за счет бюджетных средств: система перекрестного субсидирования тарифов всегда позволяла компенсировать убытки от производства товаров и услуг для льготников за счет других потребителей. Движение бюджетных трансфертов для населения в целом, без персонификации и адресности платежей, обусловливает финансовые злоупотребления отдельных физических лиц и неэффективность таких социальных расходов. Кроме того, административное давление в рыночной экономике («цена проездного билета не должна превышать размера получаемых льготниками выплат!») ведет к массовой финансовой несостоятельности хозяйствующих субъектов.
3. Проблема дезинтеграции населения и экономического пространства.
Региональная финансовая политика с началом массовых социальных денежных выплат развивается в трех направлениях. Практика субъектов Федерации определяется уровнем их финансовой обеспеченности. В одних областях просто отложили денежные выплаты, в других введены единые проездные документы за счет региональных бюджетов, третьи ждут помощи из федерального центра. Вместе с тем на региональное финансирование переданы льготы самых многочисленных групп льготников, это — ветераны труда, труженики тыла и пострадавшие от политических репрессий. При этом с 2005 г. увеличена федеральная часть в распределении налога на добычу полезных ископаемых с 85 до 95 %, налога на прибыль с 5 до 8,5 %. Рост расходных обязательств регионов составил более 400 млрд руб., федеральный бюджет за счет перераспределения полномочий по финансированию льгот получил около 40 млрд руб. дополнительных доходов. Фактически доходы федерального бюджета приближаются к 60 % от консолидированных, однако Бюджетный кодекс РФ устанавливает соотношение 50/50 между бюджетными доходами регионов и Федерального центра.
С начала 2005 г. население дифференцировано на «федеральных», «региональных» льготников и всех остальных. Социальная поддержка первых финансируется из федерального бюджета, вторые получают социальную помощь от бюджетов своих территорий. Финансовые условия поддержки льготников, включенных в региональные регистры, существенно различаются в масштабах страны.2
В Санкт-Петербурге льготники получают 230
— 350 руб. при стоимости проездного на все виды городского транспорта 600 руб.
В Саратове льготный проездной билет на электротранспорте стоит 80 руб., единый проездной
— 105 руб. — втрое дешевле рыночной стоимости.
В Нижнем Новгороде для всех пенсионеров установлен льготный проездной билет по цене, равной сумме компенсации — 100 руб.
В Петрозаводске денежные выплаты ветеранам труда составили 250 руб., кроме того для них в муниципальном транспорте снижена стоимость проезда с 6 до 3 руб.
В Ижевске выплаты ветеранам труда и труженикам тыла составляют 125 руб. на покупку специального проездного для поездок в городском транспорте.
В Стерлитамаке льготный проездной билет в электротранспорте стоит 300 руб. 27,7 млн руб. в бюджете города на дотации транспортным компаниям не предусмотрены.
В некоторых областях Урала и Западной Сибири (Свердловская, Челябинская, Тюменская область, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа) сохранены прежние финансовые отношения бюджетов с хозяйствующими субъектами и льготы оставлены в натуральном виде.
Мэрия Кургана разрешила федеральным льгот-никам ездить бесплатно на городском транспорте, несмотря на получение ими денежных выплат из федерального бюджета. При этом в бюджете города на покрытие расходов по льготным перевозкам предусмотрены 32 млн вместо 74 млн руб.
В Кемеровской области на весь 2005 г. всем Лдготникам предоставлено право бесплатного проезда в городском общественном транспорте. Для обыкновенных пенсионеров: в Кемерове и Новокузнецке стоимость проезда с 50 % скидкой; в других городах и райцентрах с 20 % скидкой.
В Калининграде, Красноярском крае, Волгоградской области единые денежные выплаты региональным льготникам отложены, и социальная под-
Категория Прежние льготы Меры социальной поддержки в 2005 г.
Труженики тыла Проезд городским и пригородным транспортом; лекарственное обеспечение; зубопро-тезирование; изготовление и ремонт протезов. 50%-я оплата обшей площади жилых помещений в пределах социальной нормы; 50%-я оплата коммунальных услуг в пределах нормативов потребления; бесплатный проезд всеми видами городского транспорта (кроме такси), на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных маршрутов внутрирайонных и внутриобластных; 50%-я оплата стоимости лекарств, приобретаемых по рецептам врачей; бесплатное зубопротезирование; общее протезирование (кроме драгметаллов и металлокерамики)
Ветераны труда Проезд городским и пригородным транспортом; лекарственное обеспечение; зубопроте-зирование; оплата ЖКУ; абонентская плата за телефон. 50%-я оплата общей площади жилых помещений в пределах социальной нормы. Льготы по оплате жилья распространяются на нетрудоспособных членов семьи ветерана труда, проживающих совместно с ним и находящихся на его содержании; 50%-я оплата коммунальных услуг в пределах нормативов потребления; бесплатный проезд всеми видами городского транспорта (кроме такси), на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных маршрутов внутрирайонных и внутриобластных; 50%-я оплата проезда на ж/д и водном транспорте с 1 октября по 15 мая (в сроки действия сезонных тарифов); 50%-я оплата услуг связи, радиоточки, коллективной телеантенны; бесплатное зубопротезирование (кроме драгметаллов и металлокерамики)
Пострадавшие от политических репрессий Проезд городским, пригородным и междугородным транспортом; оплата ЖКУ; абонентская плата за телефон и его установка; зубопро-тезирование; пересылка и доставка компенсаций; возмещение имущественного ущерба. 50%-я оплата общей площади жилых помещений в пределах социальной нормы. Льготы по оплате жилья распространяются на членов семьи жертв политических репрессий, проживающих совместно с ним; 50%-я оплата коммунальных услуг в пределах нормативов потребления; бесплатный проезд всеми видами транспорта городского и пригородного сообщения на территории области; компенсация за установку стационарного телефона; бесплатное зубопротезирование (кроме драгметаллов и металлокерамики)
Меры социальной поддержки льготников Волгоградского областного регистра
держка предоставляется в натуральном выражении. В Красноярском крае зарегистрированы 228 тыс. федеральных и 370 тыс. краевых льготников. Инвалиды войны (11 тыс. человек) в 2005 г. в пределах социальной нормы освобождены от оплаты коммунальных услуг и платы за жилье. В Красноярске постоянно проживающие инвалиды и участники Великой Отечественной войны (4 тыс. человек) в 2005 г; ездят в городском транспорте бесплатно.
В соответствии с постановлением Главы администрации Волгоградской области от 30.12.2004 № 1223 «О предоставлении отдельным категориям граждан мер социальной поддержки за счет средств областного бюджета в 2005 году» с 1 января по 1 июля 2005 г. льготы в натуральном выражении предоставляются указанным лицам согласно приведенной таблице.
Следует особо отметить, что единый билет на проезд в городском транспорте, например Волгограда, не имеет никакого юридического и финансового значения, как, допустим, в Москве или Санкт-Петербурге. То есть волгоградский ветеран труда не является ветераном труда в другом субъекте Федерации. Очевидно, что социальный бартер ведет к дезинтеграции единого рыночного экономического пространства на удельные анклавы, что деформирует финансовые отношения и противоречит ст. 8 Конституции РФ о том, что «В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности».
4. Проблема обязывания получателя целевым исполнением социального трансферта.
Четвертая проблема предопределена тремя предыдущими.
Оказывая социальную поддержку, государство финансирует льготника средствами, которые получатель обязан использовать на заранее установленные цели. Общество считает, что некоторой категории населения нужны деньги на определенные товары и услуги, поэтому все социальные трансферты отмечены каким-то целевым назначением. Однако не вызывает сомнений, что человек только по своему усмотрению использует собственные деньги, тем более что механизмов контроля целевого расходования трансфертов не существует в принципе. Вместе с тем в трансфертном финансовом
отношении, хотя бы и декларативно, получатель обязан исполнить определенные расходы, причем «кредитором» в таком финансовом отношении выступает некая абстрактная сторона — государство. Социальный бартер, не допуская денег до льготников, вуалирует и смягчает данную проблему. Напротив, денежный трансферт, полученный человеком и израсходованный на иные цели, более важные, по его мнению, вызывает внутреннее чувство вины от неисполнения возложенной обязанности, что формально на самом деле является нарушением бюджетного закона.
Следует признать, что невозможно достичь абсолютной целевой исполнительности получателей социальных трансфертов. Очевидно, в этом и нет необходимости. Государство должно осуществлять адресную социальную поддержку нуждающихся, но не должно вмешиваться в повседневные финансовые операции частных лиц. Общество через государственный финансовый механизм льгот оказывает людям персональную помощь, увеличивая за счет общественных (бюджетных) средств их денежные доходы. В дальнейшем каждый получатель социального трансферта вправе расходовать полученные деньги исключительно по собственному решению. Сущность такого подхода проста и универсальна: государство, увеличивая денежные доходы определенных категорий населения, материализует их право на льготу-помощь либо льготу-награду без навязывания направлений и целей последующих расходов.
По нашему мнению, в обозримой перспективе (5 — 8 лет) необходимо последовательно уменьшать количество целевых социальных трансфертов, переключая эти финансовые бюджетные потоки на увеличение именно денежных доходов россиян, прежде всего, пенсий и пособий. Тогда целевые привязки социальных трансфертов будут постепенно поглощены приоритетом повышения среднего дохода на душу населения. Приемлемый средний доход позволит каждому гражданину без напряжения собственных финансов и без дог1олнительных обязательств перед государством приобретать на рынке необходимые товары и услуги. В рамках такой финансовой стратегии сокращение целевых социальных трансфертов до минимума будет способствовать оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов.
