CC BY
219
ББК 65.240
Н. С. Землянухина Саратовский государственный технический университет
ЛЬГОТЫ ОТМЕНИТЬ НЕЛЬЗЯ СОХРАНИТЬ
Введение
Федеральным законом 122-ФЗ отменено понятие «льготы», отменены и монетизированы сами льготы у большого числа категорий льготников, введено новое понятие - «социальная поддержка» [1].
Проанализируем структуру мер социальной поддержки, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом 122-ФЗ от 22.08.04 г. с 1 января 2005 г., и сравним ее с отмененной системой льгот. К числу типовых мер социальной поддержки отнесены: ежемесячные денежные выплаты; социальный пакет; льготы по квартирной плате; льготы по оплате коммунальных услуг; денежные выплаты и обеспечение техническими средствами реабилитации в связи с компенсацией ущерба здоровью.
Ежемесячные денежные выплаты представляют собой некоторую фиксированную сумму, закрепленную в Федеральном законе и уменьшенную на величину стоимости так называемого социального пакета (определенную в 450 руб.). Федеральный закон 122-ФЗ затрагивает интересы большого числа категорий льготников. Ограничимся анализом только двух - инвалидов войны, как самой социально признанной, уважаемой и, бесспорно, заслуженной категории, а также ветеранов труда, как одной из самых массовых и тоже заслуженных категорий льготников.
Величина ежемесячной денежной выплаты инвалидам войны, установленная в размере 2 000 руб., за вычетом социального пакета составляет 1 550 руб. Следовательно, социальные льготы, отмененные изменениями, внесенными в законодательство 122-ФЗ, оценены в общую сумму 1 550 руб. Проанализируем перечень отмененных натуральных льгот и сопоставим его с означенной суммой.
Согласно Федеральному закону 122-ФЗ с 01.01.2005 г. отменен целый перечень (состоящий из 21 пункта) льгот инвалидам войны, установленных в соответствии с действовавшими ранее положениями Федерального закона «О ветеранах» [2]:
Все отмененные льготы можно условно разделить на 3 группы:
- монетизированные льготы;
- льготы, частично монетизированные, частично сохраненные в виде социального пакета. Так, например, ранее был предусмотрен бесплатный проезд инвалида войны и лица, сопровождающего инвалида войны I группы, на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения, в то время как в социальном пакете сохранилась льгота по бесплатному проезду только на пригородном железнодорожном транспорте и только самого инвалида;
- льготы, утратившие актуальность.
Количество, разнообразие, региональная специфика монетизированных льгот не позволяют определить точную полную стоимость льгот, однако порядок суммы очевиден.
Федеральным законодателем провозглашен принцип замены льгот денежной компенсацией - «сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан» [1]. Можно с уверенностью констатировать, что в принятой редакции 122-ФЗ (включая имевшие место еще до вступления закона в силу изменения и дополнения) этот принцип не выполнен, по крайней мере с формальной точки зрения. Очевидно, что существует целая группа льготников, потери которых от монетизации велики (например, очередники на получение бесплатного транспортного средства). Конечно, если рассматривать не формальную сторону вопроса (права на конкретные льготы), а фактическую -их реализацию на местах, ситуация может быть любой: фактический уровень социальной защиты льготников может быть повышен, сохранен или понижен. Очевидно также, что для тех льготников, которые ранее по каким-либо причинам не пользовались всеми этими льготами или большей их частью, предложенные денежные выплаты предпочтительны. Из этого следует, что принятый закон нельзя оценить однозначно как социально позитивный или негативный, по крайней мере с позиции конкретных льготников. Имеющиеся преимущества и недостатки еще долго будут обнаруживаться в процессе социальной практики.
Следует отметить, что льготополучатель не имеет права выбирать между сохранением отмененного пакета социальных льгот и предлагаемыми денежными выплатами, что потенциально допускает возможность их неэквивалентности и нарушает сформулированный законодателем и прописанный в преамбуле 122-ФЗ принцип: «При замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств» [1]. Явные несоответствия отмененных льгот и предложенных взамен сумм, имевшие место на начало введения данного закона в действие, вылились в повсеместные массовые социальные акции протеста. Возможность выбора и практические предпочтения граждан легко разрешили бы проблему адекватности подобной замены, и монетизация льгот осуществлялась бы в ситуации социального спокойствия. Параллельно была бы решена и другая актуальная проблема - проблема организации процедуры монетизации на местах, когда ответственные структуры и должностные лица были бы вынуждены действовать путем убеждения и пропаганды новой системы, а не традиционным формально-бюрократическим способом.
Таким образом, анализ особенностей монетизации льгот относительно наиболее «льготной» категории граждан - инвалидов войны не дает однозначной (положительной или отрицательной) оценки.
Что касается ветеранов труда, то, согласно Федеральному закону 122-ФЗ, полномочия по установлению, отмене, монетизации льгот переданы на уровень субъектов Российской Федерации: «Меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации» [1, ст. 44]. Следовательно, правительство Российской Федерации передало свои обязательства (в том числе и законотворческую функцию) перед данной категорией льготников на места, требуя, в общем виде, не ухудшать их положение. Вместе с тем федеральный центр все же сохранил за собой отдельные элементы влияния - согласно 122-ФЗ к категории «ветераны труда» относятся лица «награжденные орденами или медалями, либо удостоенные почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденные ведомственными знаками отличия в труде» [1, ст. 44]. Это означает, что федеральный центр по-прежнему контролирует процесс, не неся при этом никаких финансовых обязательств по его обеспечению. Данное обстоятельство явно противоречит идее разделения полномочий.
Проанализируем перечень отмененных натуральных льгот и сопоставим его с перечнем натуральных льгот и компенсационных денежных выплат, установленных региональным законодательством - законом Саратовской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов в Саратовской области» [3].
Согласно Федеральному закону 122-ФЗ, с 01.01.2005 г. отменены льготы ветеранам труда, установленные в соответствии с действовавшими ранее положениями Федерального закона «О ветеранах» [2].
Одновременно, или почти одновременно, в соответствии с положением Федерального закона 122-ФЗ о разделении расходных обязательств между бюджетами различных уровней, вступает в действие региональный механизм, призванный обеспечивать право на государственную социальную поддержку льготных категорий граждан [4]. Никакой реальной самостоятельности в вопросе установления льгот региональные законодатели не имеют, фактически они выполняют установки центра, причем, в связи со сложившимися условиями, не столько по монетизации и отмене льгот, сколько по их сохранению и обеспечению (очевидно, временному) в целях смягчения социального недовольства, вызванного действием Федерального закона 122-ФЗ.
Льготы (меры государственной социальной поддержки), установленные для ветеранов труда за счет средств областного бюджета Саратовской области:
«1) оказание медицинской помощи по программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в поликлиниках и других медицинских учреждениях;
2) бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения по месту жительства;
3) возмещение расходов в размере 50 процентов на услуги связи по абонентной плате за телефон и за пользование радио в пределах установленного тарифа указанных услуг;
4) снижение на 50 процентов оплаты жилья и коммунальных услуг в соответствии с законом области;
5) ежемесячная денежная выплата на оплату проезда транспортом общего пользования в размере 150 рублей» [3].
Таким образом, почти все имевшиеся в Федеральном законе «О ветеранах» льготы для ветеранов труда сохранены в региональном законе. Как и для инвалидов войны, для ветеранов труда, согласно, например, региональному закону Саратовской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов в Саратовской области» [3], установлена ежемесячная денежная выплата (ее размер определен в 150 руб.). Следовательно, социальные льготы, отмененные изменениями, внесенными в законодательство 122-ФЗ, оценены саратовскими законодателями в общую сумму 150 руб. Согласно распространенной Правительством Саратовской области «Памятке ...» [4], это «ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату проезда транспортом общего пользования» [4, с. 16]. Данная величина указанной компенсации явно не обоснована и не соответствует действительным расходам, к тому же по необъясненным причинам аналогичная компенсационная выплата другой категории региональных льготников - реабилитированных граждан оценена в 200 руб. [4, с. 17]. Реальная стоимость данных расходов не поддается точной оценке по причине отсутствия научно обоснованных нормативов производства и потребления гражданами услуг городского и пригородного общественного транспорта, ее величина по разным данным колеблется в пределах 500-800 руб. на человека [5]. Региональным законодателем натуральная льгота по оплате проезда транспортом общего пользования фактически сохранена - льготники имеют возможность приобретения льготных проездных билетов из расчета выделенной суммы: 50 руб. - трамвай, троллейбус; 50 руб. - автобус; 50 руб. - пригородный автобус.
Это означает, что в данном случае монетизирован всего один вид льгот - и то частично. При этом производственно-хозяйственные и финансовые проблемы, связанные с функционированием льгот, оказались не только не решенными, но и потребовали еще больших совокупных затрат, сопровождающихся многочисленными организационно-правовыми неурядицами, что, в свою очередь, ухудшило положение льготников и вызвало их справедливое недовольство действиями властей. Истинные цели Федерального закона 122-ФЗ - отмена натуральных льгот (с монетизацией или без) - фактически оказались недостигнутыми как на уровне Федерации, так и на местах: фактический размер монетизированной части всего только одного вида льгот (по проезду на городском общественном транспорте) составляет не более 25 %, общие же расходы на финансирование льготных перевозок этих категорий граждан увеличились.
Исключение составляют 50 %-е льготы по пользованию пригородным железнодорожным и водным транспортом - такие льготы, отмененные в Федеральном законе 122-ФЗ на федеральном уровне, региональным законодательством в начале 2005 г. не были установлены, а затем ветераны труда получили полностью бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, т. е. льготы были не только сохранены, но и расширены. У федеральных же льготников льготы по проезду пригородным железнодорожным транспортом по непонятным причинам отнесены к социальному пакету и, таким образом, сохранены у некоторых льготных категорий граждан в прежнем виде. В начале 2006 г. все федеральные льготники получили (или, по крайней мере, должны были получить) по почте «Карточки транспортного обслуживания», и с 15.02.2006 г. все федеральные льготники, выбравшие вариант «социальный пакет», могут воспользоваться правом бесплатного проезда на пригородном железнодорожном транспорте. Федеральные льготники, выбравшие денежную компенсацию в размере 450 руб., оплачивают свой проезд на общих с нельготниками основаниях.
Еще одно исключение относится к сфере трудовой деятельности -отменены: «предоставление ежегодного отпуска в удобное для работающих ветеранов труда время и предоставление отпуска без сохранения заработной платы сроком до 30 рабочих дней в году», а также «сохранение прав членов трудовых коллективов тех предприятий, учреждений, организаций, в которых они работали до установления (назначения) пенсии: право на улучшение жилищных условий, пользование объектами социальнобытовой сферы и услугами культурно-просветительных учреждений». Данные трудовые льготы просто отменены без предоставления каких-либо компенсаций, их сохранение возможно как на уровне региона, так и отдельных отраслей, предприятий.
Следовательно, в основном попытка отмены льгот с монетизацией, другими компенсациями или без них на региональном уровне пока не реализована.
Социальный пакет (в Федеральном законе 122-ФЗ понятие «социальный пакет», получившее широкое распространение в средствах массовой информации, не используется, его аналогом является понятие «набор социальных услуг»), представляет собой попытку предоставить льготникам право выбора между некоторыми льготами и фиксированным денежным эквивалентом. В социальный пакет входит набор льгот: проезд на пригородном железнодорожном транспорте, проезд на междугородном транспорте к месту лечения и обратно, санаторно-курортное лечение (по медицинским показаниям - одна путевка в 3 года), лекарственное обеспечение. Общая стоимость пакета в Федеральном законе 122-ФЗ определена в 450 руб. в месяц, причем в региональном документе - без четкого указания «в месяц» или «в год» [4]. Исходя из логики Федерального закона 122-ФЗ, следует предположить, что в месяц, т. к. данная сумма составляет часть установленных этим документом ежемесячных выплат. Следовательно, каждый льготник, получивший это право (начиная с 2006 г., как указано в данном законе), имеет возможность выбора, что следует оценить как положительный момент.
Вместе с тем даже простое знакомство с составом набора социальных услуг этого пакета вызывает удивление. Если три последних пункта имеют логическую взаимосвязь, направлены на решение одной группы социальных проблем - связанных с медицинским обеспечением, и их объединение в единый пакет обосновано, то первый пункт - проезд на пригородном железнодорожном транспорте - не укладывается в общую схему, являясь самостоятельной, независимой от остальных элементов пакета проблемой. Так, конкретный льготник, нуждающийся в восстановлении здоровья и желающий воспользоваться предоставленными санаторнокурортными и медицинскими льготами, может вовсе не нуждаться в льготном проезде на пригородном железнодорожном транспорте, и наоборот.
Можно предположить, что недоумение автора настоящей статьи по поводу состава набора услуг социального пакета вызвано неверным прочтением или интерпретацией соответствующей статьи Федерального закона 122-ФЗ, поэтому приведем ее полностью:
«В состав предоставляемого гражданам из числа категорий, указанных в статье 6.1 настоящего Федерального закона, набора социальных услуг включаются следующие социальные услуги:
1) дополнительная бесплатная медицинская помощь, в том числе предусматривающая обеспечение необходимыми лекарственными средствами по рецептам врача (фельдшера), предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемые в соответствии с законодательством об обязательном социальном страховании;
2) бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно» [1, ст. 6.2].
Действительно, смысл фрагмента текста «бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно» допускает интерпретацию -«бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте к месту лечения и обратно». В этом случае претензий к логике состава набора услуг социального пакета нет (но тогда получается, что существовавшая ранее льгота по бесплатному проезду на пригородном железнодорожном транспорте просто отменена без каких-либо компенсаций). Однако грамматика русского языка однозначно соответствует нашему прочтению и пониманию, в противном случае между словами «междугородном транспорте» и «к месту лечения и обратно» обязательно должна стоять запятая. Еще одним аргументом в пользу нашей трактовки этого пункта Федерального закона может являться его аналогичное понимание другими авторами, а также региональными властями Саратовской области [4]. Так, например, комментируя Федеральный закон 122-ФЗ, В. Р. Захарьин указывает, что «часть денежной компенсации (450 руб.) в 2005 г. будет удерживаться автоматически с каждого получателя компенсаций ежемесячно для финансирования стоимости проезда (только в пригородных поездах), лекарственного
и санаторно-курортного обеспечения» [7]. Правительство Саратовской области также совершенно однозначно разъясняет гражданам состав набора услуг социального пакета в специально выпущенной Памятке: «проезд на пригородном железнодорожном транспорте, проезд на междугородном транспорте к месту лечения и обратно, санаторно-курортное лечение (по медицинским показаниям одна путевка раз в три года), лекарственное обеспечение» [4]. Для особо непонятливых граждан в этой Памятке то же самое разъяснение изложено не только в табличной форме, но и в виде вопроса и ответа на него: «Что такое социальный пакет? В социальный пакет входит набор льгот по проезду на пригородном железнодорожном транспорте, проезд на междугородном транспорте к месту лечения и обратно, санаторно-курортному лечению (по медицинским показаниям одна путевка раз в три года), а также лекарственному обеспечению» [4, с. 14]. Такое подробное цитирование одного из положений Федерального закона 122-ФЗ нами предпринято для того, чтобы показать единство понимания и прочтения явно нелогичной, возможно, просто ошибочной формулировки.
Еще один аспект проблемы социального пакета: совершенно непонятно, каким образом возможно обеспечить выбор льготника между получением денег и социальным пакетом в контексте одного из пунктов -санаторно-курортное лечение по медицинским показаниям - одна путевка в 3 года (в условиях очевидной неопределенности - неизвестно, положена ли конкретному льготнику эта самая путевка, когда именно она будет предоставлена, какие имеются варианты отдыха и оздоровления и устроят ли они льготника), а также устанавливаемая неразрывная связь между путевкой и лекарственным обеспечением.
Высокая степень потребности данных категорий граждан в лекарственном обеспечении и современные цены на лекарственные препараты обусловливают самостоятельную значимость данного компонента для подавляющего числа льготников. В то же время поездка в санаторий будет востребована не всеми, часть льготников просто не в состоянии физически предпринимать какое-либо путешествие или имеют медицинские противопоказания. Очевидно, что подобная жесткая связанность санаторно-курортного лечения и лекарственного обеспечения неудобна для граждан, может противоречить их интересам, да и просто нелогична. А ведь предыдущая редакция Закона «О ветеранах» позволяла легко монетизировать данную льготу: «По желанию инвалидов войны вместо путевок в санаторно-курортные организации один раз в два года им выдается соответствующая денежная компенсация» [2].
Стоимость набора социальных услуг (социального пакета) законодателем разделена на две прописанные в Федеральном законе 122-ФЗ составляющие: санаторно-курортное лечение и лекарственное обеспечение -400 руб. в месяц, услуги пригородного железнодорожного транспорта, а также междугородного - при проезде к месту санаторного лечения, определены в 50 руб. в месяц [1, ст. 125]. И без подробного подсчета оче-
видно, что фактическая стоимость данных услуг (натуральной льготы) по каждому из пунктов значительно выше (в разы) предложенной денежной компенсации. Если же льготник не нуждается в данных льготах и не пользовался ими и ранее, предоставление ему компенсации (за что?) выглядит вообще полным абсурдом. В этой связи следует отметить, что санаторные и лекарственные льготы выполняли также важную функцию дополнительной медицинской страховки.
Само название «социальный пакет» также мало соответствует его содержанию, требуется разъяснение цели его введения и обоснование набора составных элементов.
Таким образом, несмотря на позитивность самой возможности выбора между сохранением натуральных льгот или их монетизацией, реализация ее в форме предоставления социального пакета представляется неудачной: затратной для бюджета и неудобной для льготников.
Льготы по квартирной плате и льготы по оплате коммунальных услуг сохранены (также без объяснений этого) у всех социальных льготников, имеющих на это право. Федеральный закон 122-ФЗ пока не затрагивает льготы по квартирной плате и оплате коммунальных услуг, тем не менее дух закона не оставляет сомнений в том, что это будет сделано позднее. Жилищные льготы даже не упоминаются в новом Жилищном кодексе РФ [7], тем не менее они по-прежнему действуют и составляют 50 % стоимости квартирной платы и оплаты коммунальных услуг для большинства имеющих их льготников. «Отдельным категориям граждан (федеральным и региональным льготникам, прим. автора) в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет соответствующих бюджетов» [7, ст. 160, п. 1]. Однако представляется очевидным скорое фактическое преобразование льгот (предоставление которых осуществляется автоматически по категориальному признаку) в субсидии, получение которых льготниками лимитируется уровнем их совокупного семейного дохода (субсидируются семьи, размер платежей которых за жилье и услуги ЖКХ превышает 22 % семейного дохода). Получение субсидий также поставлено в зависимость от необходимости постоянного переоформления документов, отсутствия задолженностей по предыдущим оплатам, а также от факта уже произведенной полной оплаты выставленных счетов. Поскольку соотношение размеров доходов подавляющего большинства льготников (прежде всего пенсионеров) и уровень цен за услуги ЖКХ автоматически обеспечивают выполнение этого условия (22 %), конфликтов в этой связи не возникнет, чего нельзя сказать о проблеме задолженностей.
Новая федеральная жилищная политика предусматривает 100 %-ю оплату населением услуг ЖКХ, отмену всех льгот, принудительное выселение неплательщиков из занимаемых квартир [8]. На этом фоне Федеральный закон 122-ФЗ выглядит вполне социально лояльным документом.
Денежные выплаты и обеспечение техническими средствами реабилитации в связи с компенсацией ущерба здоровью также сохранены в 122-ФЗ. Это не льготы, а меры государственной компенсации за утраченное здоровье. Денежные выплаты предоставляются различным категориям граждан, подвергшихся радиационному воздействию.
Заключение
Таким образом, вопрос об отмене федеральных льгот является фактически решенным и его окончательное вступление в силу - лишь дело времени. Проблема сознательно переведена на уровень субъектов Федерации. Подобная децентрализация осложняет фундаментальную научную проработку вопроса, ведет к волюнтаризму и местничеству, несоответствию и противопоставлению государственных федеральных, региональных и муниципальных интересов. Тем не менее и в таких условиях проблема установления и трансформации системы льгот по-прежнему сохраняет свою актуальность, оставаясь государственной проблемой.
СПИСОК ЛИТЕРА ТУРЫ
1. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 29 ноября, 21, 29, 30 декабря 2004 г.)
2. Федеральный закон от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» (в редакции Федерального закона от 2 января 2000 года № 40-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3, ст. 168; 2000, № 2, ст. 161; № 19, ст. 2023; 2001, № 33, ст. 3427; 2002, № 30, ст. 3033; № 48, ст. 4743; 2003, № 19, ст. 1750; 2004, № 19, ст. 1837).
3. Закон Саратовской области от 22 декабря 2004 г. № 66-ЗСО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов в Саратовской области».
4. Памятка для льготных категорий граждан, имеющих право на государственную социальную поддержку за счет средств федерального бюджета. - Саратов: Правительство Саратовской области, 2004.
5. Боу с Т. Проездные осложнят жизнь транспортников // Аргументы и факты. Саратов. - 2005. - № 9.
6. Захарьин В. Р. Краткий комментарий к Федеральному закону от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ.// Консультант бухгалтера. - 2004. - № 11.
7. Жилищный кодекс Российской Федерации. - М.: ЮРКНИГА, 2005.
8. Гуртов В. О состоянии жилищно-коммунального комплекса // Экономист. -2004. - № 7. - С. 53.
Статья поступила в редакцию 17.03.06
BENEFITS TO DELETE NOT TO KEEP
N. S. Zemlyanukhina
The structure of the social assistance activities according to the Federal Law N 122 in comparison with the abolished system of benefits is analyzed. The monetization of benefits both on the federal and regional levels is shown. There is a conclusion that the problem of the transformation of the benefit system has not been solved yet, especially on the regional level. The title of the article shows a vague situation of the benefits, so the reader himself is to decide where exactly to put a punctuation mark.
