CC BY
89Социальная политика институт льготирования в системе
социальной поддержки населения
М.В. ГОНЧАРОВА,
кандидат экономических наук, ведущий ревизор Волгоградского отделения Сбербанка России
Теоретические аспекты проблемы предоставления социальных льгот до последнего времени не рассматривались в финансовой науке и литера-туре.Очевидно, что такая необходимость назрела в связи с реализацией масштабной государственной задачи упорядочения трансфертов населению в составе текущих расходов из общественных фондов всех уровней.
Несомненно, подходы к трактовке социальных льгот должны быть основаны на анализе сущности финансов.Последняя проявляется в функциях финансов, которые образуют каркас организационной структуры и процесса аккумулирования и перераспределения денежных средств в любой социально-экономической системе.
Классическая теория финансов, исторически ограничиваемая временами Римской империи и серединой XX в., усматривает доминирующую роль государства в финансах, сосредоточиваясь при этом на государственных доходах.В этой связи весьма точно замечает В.А. Лебедев (1833—1909), что теория финансов средневековья сводилась к следующему несложному положению: «Бери, где можно и как можно больше»1. Позднее немецкие ученые камералисты Й. Юсти (1720—1771) и Й. Зонненфельс (1732—1817) рассматривали сущность финансов уже более широко, сформировав учение о доходах государства и его расходах.Впер-вые было обосновано правило организации государственных финансов о том, что расходы должны быть адекватны доходам и казенному имуществу, удовлетворять нужды как государства, так и его населения.Окончательно сложившаяся классическая теория финансов определяла финансы как средства государства и публичных союзов (муниципалитетов) в виде денег, услуг и имущества. Можно отметить, что классическая теория фи-
1 КовалевВ.В., КовалевВит.В. Финансы предприятий: Учебник. — М.: Велби, Изд-во «Проспект», 2004. — С. 268.
нансов в основном освещает публичные финансы и незначительно затрагивает вопросы правильного ведения государственных расходов.
Первые российские исследователи финансов, И.Т. Посошков (труд «О скудости и богатстве», 1724 г., издан в 1842 г.), Н.И. Тургенев (труд «Опыт теории налогов», издан в 1818 г.) большое внимание уделяют оптимизации налогообложения в го-сударстве.Г. Котошихин (труд «О России в царствование Алексея Михайловича», 1667 г., издан в 1840 г.) впервые анализирует отдельные виды государственных расходов на примере деятельности тридцати семи царских приказов.К этому же периоду следует отнести работу М.Ф. Орлова (труд «О государственном кредите», издан в 1833 г.).
Отмена крепостного права в 1861 г. положительно повлияла на развитие российской промышленности, торговли и капитализма в целом, что способствовало дальнейшему развитию отечественных финансов и финансовой науки.В этой связи следует отметить авторов, в числе которых: Е.Ф. Канкрин (труд «Краткое обозрение Российских финансов», 1880 г.), И.И. Янжул (труды «Основные начала финансовой науки», переизд. в 1904 г.; «Наша финансовая система», 1905 г.), М.И. Боголепов (труд «Финансы, правительство и общественные интересы», 1907 г.), С.Ю. Витте (труд «Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве», 1912 г.) и др.
В начале XX в. в России сложился значительный пласт теоретических исследований университетских ученых-финансистов: И.Я. Горлов (труд «Теория финансов», издан в 1841 г.); В.А. Лебедев (труд «Курс финансовой науки», издан в 1882 г.); И.Х. Озеров (труд «Основы финансовой науки», переиздан в 1923 г.); А.И. Буковецкий (труд «Введение в финансовую науку», издан в 1929 г.). Характерной особенностью ранней российской классической теории финансов была ее схожесть по содержанию с финансовым правом, причем
экономисты и финансисты в университетах того времени готовились на юридических факультетах.
Наиболее известными авторами, разрабатывавшими финансовую политику молодого Советского государства после Октябрьской революции 1917 г., были Д. Кузовков, Г. Сокольников, Я. Тар-гулов, К. Шмелев. В частности, в работе «Азбука финансовой политики» Д. Кузовков предлагал повысить значимость рыночного механизма в распределительных отношениях, по существу отрицая плановую систему организации народного хозяйства и плановое регулирование финансов государства. Автор отмечал, что рынок соединяет миллионы людей в одно народное хозяйство, при помощи цен рынок заставляет предпринимателей затрачивать их капиталы туда, где они более необходимы2.
Неоклассическая теория финансов, получившая импульс развития после второй Мировой войны в связи с разработками английских и американских ученых, акцентирует внимание на управлении финансовой триадой: рынки, ресурсы, отношения. Данная задача решается в системе нескольких субтеорий: теория полезности; теория арбитражного ценообразования; теория структуры капитала; теория портфеля и ценообразования на финансовом рынке; теория ценообразования на рынке опционов; теория предпочтения ситуаций во времени. Здесь можно отметить, что неоклассическая теория финансов в основном изучает частные негосударственные финансы, особо выделяя рынок капитала.
В эпоху советской власти в СССР основоположниками науки о социалистических финансах стали В.П. Дьяченко и А.М. Александров32. Советскую финансовую школу образовали и развили Б.Г. Болдырев; Э.А. Вознесенский; Н.В. Гаретовс-кий; А.П. Гокиели; Л.А. Дробозина; П.Н. Жевтяк; Д.С. Моляков; П.С. Никольский; Б.М. Сабанти; В.К. Сенчагов; Н.Г. Сычев; Г.М. Точильников; В.Г. Чантладзе; М.К. Шерменов и др.
При рассмотрении подходов советских и современных российских экономистов к пониманию сущности финансов выделяются основные два — воспроизводственный и распределительный.
Сторонники первого (Д.А. Аллахвердян, П.С. Никольский, В.К. Сенчагов и др.) 4 опреде-
2 Кузовков Д. Азбука финансовой политики. — М.: Главполи-тпросвет, 1923. — С. 47.
3 Финансы и кредит СССР / Под рук. проф. В. П. Дьяченко. — М.-Л.: Госфиниздат, 1938;
Александров А. М. Финансы и кредит СССР. — М.: Госфи-низдат, 1948.
4 Аллахвердян Д.А. Финансово-кредитная система СССР. — М.:
Наука, 1982. - С. 22-23.;
ляют финансы как категорию единого процесса производства, обмена, распределения, потребления и включают в содержание финансов все денежные отношения воспроизводства.
В этой связи заслуживает внимания позиция В.К. Сенчагова: «Финансы общества представляют собой совокупность производственных отношений, складывающихся в денежной форме в процессе... создания, распределения и перераспределения совокупного общественного продукта и образования на этой основе финансовых ресурсов, которые распределяются между государством, отдельными звеньями общественного производства и населением в целях обеспечения расширенного. воспроизводства, удовлетворения материальных и культурных потребностей трудящихся, содержания органов государственного управления и укрепления обороноспособности страны. Объектом финансовых отношений является образование и распределение финансовых ресурсов на стадиях создания, распределения и перераспределения совокупного общественного продукта и национального дохода»5.
Приверженцы распределительного подхода (Л.А. Дробозина, В.М. Родионова, Н.Г. Сычев, В.Г. Чантладзе и др.)6 отстаивают положение о том, что финансовые отношения ограничиваются рамками лишь одной стадии воспроизводственного процесса — распределением.
Компромиссную точку зрения сформулировал Э. А. Вознесенский:
- финансы обслуживают систему исключительно денежных отношений (натуральных отношений здесь нет);
- финансы опосредуют только процесс перераспределения различных частей стоимости уже распределенного национального дохода;
- финансы непосредственно обусловлены деятельностью государства, что придает им императивную форму;
- финансы реализуют отношения по формированию и использованию централизован-
Никольский П. С. Финансы в системе финансового механизма управления промышленностью. — М.: Финансы и статистика, 1982. — С. 18.; и др.
5 Финансовыересурсы народного хозяйства/Подред. В. К. Сенчагова. — М.: Финансы и статистика, 1982. — С. 11—12.
6 Финансы: Учебник для вузов / Под ред. проф. Л. А. Дробо-зиной. — М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999. — С. 8—22.; Финансы / В. М. Родионова, Ю. Я. Вавилов, Л. И. Гончаренко и др.; Под ред. В. М. Родионовой. — М.: Финансы и статистика, 1993. — С. 7—25; Чантладзе В. Г. Вопросы теории финансов. — Тбилиси: Изд-во Тбилис. ун-та, 1979. — С. 284; Финансы СССР: Учебник / Под ред. Н. Г. Сычева. — М.: Финансы, 1979. С. 7—8 и др.
ных и децентрализованных фондов денежных
средств7.
Итак, в среде отечественных экономистов до сих пор нет единого понимания сущности и функций финансов, по-разному решается вопрос отделения чисто финансовых отношений от денежных отношений, финансовых ресурсов от денежных ресурсов. Поэтому следует отметить, что в этом вопросе мы в целом придерживаемся позиции С.В. Барулина и Т.М. Ковалевой как наиболее приближенной, на взгляд автора, к реалиям современной глобальной экономики8. Сформулируем наиболее существенные для целей нашей работы положения экономического содержания финансов с позиций последних из названных авторов, с учетом дополнений в части адаптации к предмету исследования.
1. Как экономические категории деньги и финансы различаются способами существования и взаимодействуют между собой как содержание и форма. В действительности и денежные, и финансовые отношения реализуются в единой форме движения финансовых ресурсов. Современные деньги успешно функционируют лишь потому, что они принимают форму финансов. Финансовые механизмы и инструменты приводят деньги в движение, превращают их в финансовые ресурсы, обеспечивая непрерывность процесса формирования и использования доходов государства (муниципалитетов), предприятий и домашних хозяйств.
2. Деньги — первичная сущность финансов. Со временем, когда бумажные деньги потеряли связь с золотым обеспечением (полноценными деньгами), особенно в период глобализации экономики, деньги сами превратились в интегрированный финансовый инструмент, произошло тесное сращивание денег и финансов, стирание границ между ними. Современные бумажные деньги выступают финансовыми представителями полноценных денег, финансовыми ресурсами в их чистом виде, финансовыми заменителями, обслуживающими временные разрывы в товарном и нетоварном оборотах, а также процессы формирования доходов и их расходования всеми субъектами общественного производства. Современные деньги приняли форму финансовых расчетных,
7 Вознесенский Э.А. Финансы как стоимостная категория.
— М.: Финансы и статистика, 1985. — С. 84—91.
8 Подробно см.: Барулин С.В., Ковалева Т.М. Сущность финансов: новые реалии // Финансы и кредит. 2004. — № 5; Ковалева Т. М., Барулин С. В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: Учеб. пособие. — М.: КНОРУС, 2005.
- С. 22-28.
инвестиционных, кредитных, налоговых, страховых и платежных механизмов и инструментов. В современной глобальной экономике все денежные отношения суть финансовые отношения, все денежные ресурсы (кредитные, инвестиционные, платежные и т. п.) — финансовые ресурсы.
3. Финансы как экономическая категория опосредуют денежные отношения в процессе движения финансовых ресурсов в частноправовой и публично-правовой формах, образования и использования на этой основе частнохозяйственных и государственных доходов в результате приведения в действие финансовых инструментов и механизмов. Под финансовыми инструментами и механизмами мы понимаем векселя, ценные бумаги и операции с ними, электронные, инвестиционные и кредитные деньги, нормы амортизации и формы расчетов, кредит и кредитование, страховые платежи, проценты и дивиденды, налоги и налогообложение, дотации, субвенции, формы финансирования и т. д.
Как экономическая реальность с глобализа-ционных позиций финансы выступают в форме движения частных (децентрализованных) и государственных (централизованных) финансовых ресурсов. При этом финансовые ресурсы — это вся совокупность денежных средств, которые потенциально могут быть использованы и используются для осуществления финансовой деятельности и выполнения финансовых (денежных) операций субъектами хозяйствования и органами государственной (муниципальной) власти и управления. Отсюда система финансов включает в себя два крупных звена: частные (децентрализованные) и государственные (централизованные) финансы.
Государственные (муниципальные) финансы включают в себя бюджет (система бюджетов всех уровней), государственные внебюджетные фонды, государственный (муниципальный) кредит, финансы иных государственных и муниципальных учреждений. Все без исключения денежные операции государственных и муниципальных органов власти и институтов, вся их деятельность, связанная с обеспечением процесса движения централизованных денежных потоков и доходов, являются финансовыми.
Автор разделяет точку зрения Т.М. Ковалевой и С.В. Барулина о том, что в аспекте узкоцелевой направленности бюджет страны не следует считать классическим фондом, хотя признак фон-довости финансовых отношений наиболее часто употребляется экономистами. Бюджет представ-
ляет собой централизованный счет государства (включая органы местного самоуправления) как макроэкономического юридического лица, на котором по принципу единства кассы аккумулируются и расходуются разнообразные финансовые ресурсы (денежные средства в налоговой и неналоговой формах), чаще всего не имеющие конкретного целевого назначения (за исключением немногочисленных целевых налогов, внебюджетных фондов и целевых бюджетных фондов). В странах с развитой рыночной экономикой и у домашних хозяйств денежные средства хранятся на депозитных счетах, вкладываются в ценные бумаги и т. д. И государство, и частные организации, и домохозяйства стремятся не фондировать средства, а через денежные средства превращать финансовые ресурсы в доходы и получать экономический эффект.
В составе системы финансов существует особое централизованное звено — государственные (муниципальные) финансы, основным элементом которых является бюджет (система бюджетов). Экономическое содержание государственных финансов состоит в движении финансовых ресурсов в публично-правовой форме, использование на этой основе доходов органов государственной власти и местного самоуправления в результате приведения в действие соответствующих финансовых механизмов и инструментов. Финансовыми механизмами и инструментами в таком случае выступают налоговые и неналоговые платежи, государственные (муниципальные) займы, средства финансовой помощи регионам и муниципалитетам, государственные заказы и программы, бюджетные кредиты, дотации, субсидии, субвенции, социальные трансферты.
Сущность государственных (муниципальных) финансов наиболее полно реализуется через категорию бюджета, в основе которой лежат бюджетные отношения, возникающие в процессе движения бюджетных ресурсов в форме образования и использования государственных (муниципальных) доходов. Экономическое содержание бюджета как категории государственных финансов состоит в движении бюджетных и внебюджетных ресурсов в публично-правовой форме, образования и использования на этой основе государственных (муниципальных) доходов в результате работы бюджетно-налоговых механизмов и инструментов.
Возвращаясь к проявлению сущности финансов через их функции, согласимся с позицией Т.М. Ковалевой и С.В. Барулина, что финансы ре-
ализуют три функции: образование централизованных и децентрализованных доходов; использование централизованных и децентрализованных доходов; контрольная функция. При этом государственные финансы как звено общей системы финансов, обеспечивая централизованную сферу движения финансовых ресурсов (денежных доходов и расходов государства), также выполняют три функции: образование централизованных доходов, использование централизованных доходов, контроль9.
Упомянутые выше сторонники распределительной теории (Л.А. Дробозина, В.М. Родионова, В.Г. Чантладзе и др.) утверждают, что финансовые отношения имеют место только на одной стадии воспроизводственного процесса — распределения и перераспределения стоимости общественного продукта. Если деньги, будучи всеобщим эквивалентом, являются категорией всех стадий воспроизводственного процесса и могут проявлять себя в разных условиях с разных сторон, то действие производных от денег экономических форм — финансов и бюджета ограничивается рамками только одной стадии воспроизводственного процесса — распределением10.
В свою очередь сторонники воспроизводственной теории (Д.А. Аллахвердян, П.С. Никольский, В.К. Сенчагов и др.) определяют финансы как категорию всего процесса воспроизводства (производство, обмен, распределение, потребление), включая в состав финансов все денежные отношения, возникающие на этих стадиях воспроизводственного процесса.
Аналогично авторскому мнение Д.С. Мо-лякова, что распределительная теория является дискуссионной. Если к государственным финансам, осуществляющим свою распределительную функцию (на стадии распределения), она вполне применима, то к финансам предприятий, функционирующим на всех стадиях сферы материального производства, спорность распределительной теории очевидна11.
Бюджет по отношению к государственным финансам представляет собой частную категорию. С одной стороны, он не может существовать
9 ковалева Т.М, Барулин с.В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие. — М.: КНОРУС, 2005. — С. 27.
10 родионова В.М. Государственный бюджет СССР и его роль в сбалансированном развитии экономики. — М.: Финансы и статистика, 1985. — С. 21.
11 Моляков Д.с. Финансы предприятий отраслей народного хозяйства. — М.: Финансы и статистика, 1999. — С. 9.
отдельно от государственных финансов, с другой стороны, являясь формой проявления финансовых отношений, имеет собственные специфические функции. Еще А.И. Буковецкий (труд «Введение в финансовую науку», 1929 г.) справедливо указывал, что в финансовом хозяйстве не доходы, а расходы имеют решающее значение. Частное хозяйство не может истратить больше, чем у него будет доходов. Финансовое хозяйство в случаях необходимости может увеличить свои доходы путем изъятия необходимых средств у частных хозяйств. При этом автор под финансовым хозяйством понимал только государственные финансы, отвергая существование частного финансового хозяйства. Следовательно, в составе функций государственных финансов сущность бюджета проявляется в следующих специфических функциях:
- обеспечение доходными источниками органов государственной (муниципальной) власти для реализации расходных полномочий;
- финансирование функциональных обязанностей органов государственной (муниципальной) власти;
- контрольно-регулирующая функция.
В целом и исследования российских ученых до 1917 г., и научные разработки представителей советской финансовой школы, к сожалению, не касались вопросов сущности социальных льгот, хотя в хозяйственном социалистическом механизме распределительные отношения охватывали подавляющую часть общественных отношений. Вероятно, данный вопрос считался идеолого-политическим, но не проблемой финансовой науки и практики.
После выхода из СССР, с начала 1990-х гг., российское государство в своих публичных решениях пыталось активно поддерживать граждан социальными льготами, как это было в стране прежней социалистической формации. По данным Минфина России, которые неоднократно обнародовал Президент РФ В.В. Путин, в указанный период законодателями ежегодно принимались социальные обязательства на сумму около 6,5 трлн руб. Только на федеральном уровне было установлено около 120 видов льгот
- примерно для 200 категорий населения. Различными льготами охвачено более 103 млн человек из 145 млн общей численности россиян. Основными направлениями поддержки населения в современной России являются: транспортные услуги (395,2 млрд руб.), медицинские услуги (133,8 млрд руб.), санаторно-курортные услуги (123,6 млрд руб.) и жилищно-коммунальные услуги (123,3 млрд руб.)12.
12 Эксперт. - 2004. - № 22. - С. 48.; № 24. - С. 15.
Можно выделить крупные группы населения, получающие гарантированную государственную поддержку, к ним относятся:
1) льготы социально незащищенным слоям, их получают: инвалиды I—III групп; инвалиды труда; дети-инвалиды; дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; дети, нуждающиеся в санаторно-курортном лечении; дети, находящиеся под опекой и попечительством; воспитанники детских интернатских учреждений; матери-одиночки; многодетные семьи; беременные женщины, граждане, имеющие детей; женщины, имеющие детей в возрасте до 3 лет, уволенные в связи с ликвидацией предприятий, учреждений, организаций; пенсионеры; безработные; беженцы и вынужденные переселенцы; учащиеся; работники, совмещающие работу с обучением; пострадавшие от вооруженного конфликта в Чеченской Республике; пострадавшие в результате борьбы с терроризмом;
2) льготы лицам, пострадавшим от радиации, их получают: граждане РФ, подвергшиеся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча; граждане, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне; граждане, получившие или перенесшие лучевую болезнь, другие заболевания, и инвалиды вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (ЧАЭС); семьи граждан, погибших в результате катастрофы на ЧАЭС, умерших вследствие лучевой болезни и других заболеваний, возникших в связи с чернобыльской катастрофой, а также семьи инвалидов, умерших вследствие чернобыльской катастрофы; участники ликвидации последствий катастрофы на ЧАЭС в зоне отчуждения; граждане, занятые на работах в зоне отчуждения ЧАЭС; граждане, занятые на работах в зоне отселения ЧАЭС (не проживающие в этой зоне); граждане, постоянно проживающие (работающие) в зоне отселения ЧАЭС до их переселения в другие районы; граждане, выехавшие в добровольном порядке на новое место жительства из зоны проживания ЧАЭС с правом на отселение; граждане, постоянно проживающие (работающие) на территории зоны проживания ЧАЭС с правом на отселение; граждане, переселенные с территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на ЧАЭС (из зоны отселения); граждане, постоянно проживающие (работающие) на территории зоны проживания ЧАЭС с льготным социально-экономическим статусом;
3) льготы участникам, ветеранам Великой Отечественной войны и пострадавшим от нее, их получают: ветераны Великой Отечественной войны (ВОВ); инвалиды ВОВ; члены семей погибших инвалидов ВОВ, участников ВОВ и ветеранов боевых действий на территории других государств; участники обороны Москвы в период ВОВ; бывшие несовершеннолетние узники фашизма; лица, пережившие блокаду Ленинграда; лица, работавшие на предприятиях и организациях города Ленинграда в период блокады и награжденные медалью «За оборону Ленинграда»; лица, проработавшие в тылу в период с 22.06.1941 г. по 09.05.1945 г.; военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22.06.1941 г. по 03.09.1945 г. не менее 6 месяцев; военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в период с 22.06.1941 г. по 03.09.1945 г.; лица, работавшие на военных объектах в пределах тыловых границ действующих фронтов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог;
4) льготы государственным служащим, их получают: государственные служащие и их семьи; сотрудники милиции; ветераны труда; ветераны органов внутренних дел, юстиции, судов; исполнители судебных решений (судебные приставы); работники налоговой полиции; работники прокуратуры; работники служб безопасности; члены семьи лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел и учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы в других государствах; сотрудники противопожарных служб; работники таможенных органов; члены семей работников таможенных органов; работники учреждений исполнения наказаний; члены семей работников учреждений исполнения наказаний;
5) льготы военнослужащим и членам их семей, их получают: военнослужащие; военнослужащие, проходящие военную службу по контракту; члены семьи военнослужащего; ветераны военной службы; ветераны боевых действий и члены их семей; военнослужащие внутренних войск и члены их семей; военнослужащие, командированные в Афганистан и члены их семей; лица, проходившие военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях уголовно-исполнительной системы; члены семей военнослужащих, пропавших без вести при выполнении задач в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике;
6) льготы другим категориям граждан России, их получают: Герои Советского Союза, России, полные кавалеры ордена Славы; Герои Социалистического Труда, полные кавалеры ордена Трудовой Славы; граждане из подразделения особого риска; работники местностей Крайнего Севера; работники метрополитена и предприятий железнодорожного транспорта; работники образовательных учреждений; работники угольной промышленности; лица, переселяющиеся в сельскую местность; доноры крови; казаки; врачи-психиатры; лица, награжденные орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период ВОВ; сельхозтоваропроизводители; работники, осуществляющие лечение ВИЧ инфицированных; рабочие и служащие лесной промышленности; спасатели и члены их семей; сотрудники государственных научных центров; лица, переселяющиеся на постоянное место из Киргизской республики в Россию.
Столь внушительный перечень категорий людей, обеспечиваемых государственной поддержкой, без дополнительных комментариев подтверждает необходимость разработки эффективных и научно обоснованных подходов к финансовому обеспечению социальных адресных трансфертов.
Советская экономика, насквозь пронизанная дотациями и перекрестными субсидиями, в силу господствующей идеологии предоставляла населению огромные объемы «бесплатных» товаров и услуг. Денежное перераспределение — деление и частичное изъятие полученного дохода в денежной форме, долгие годы подменялось ценовым перераспределением. В СССР более 30 лет розничные цены на большинство товаров оставались стабильными, хотя закупочные цены на сельскохозяйственное сырье и оптовые цены в промышленности периодически повышались. Как великое завоевание развитого социализма рассматривались низкая квартплата, бесплатные квартиры, здравоохранение и образование.
Получение населением без денежной оплаты льготных товаров и услуг отнюдь не означает, что они бесплатны. В конечном счете в любой стране основной вклад в производство ВВП делают домашние хозяйства. Именно домохозяйства являются первичным, коренным источником всех ресурсов экономики. Безусловно, и в советской экономической системе само население оплачивало все социальные льготы, причем именно денежными средствами, только деньги эти не про-
ходили персонального перераспределения. Миф о «натуральности» и «бесплатности» социальных льгот, которые в 2005 г. якобы решено монетизиро-вать, нужно признать уходящим, выдающимся достижением советской пропагандистской машины. В этой связи широчайший отклик летом-осенью 2004 г. вызвал законодательный акт о компенсациях (денежном покрытии) социальных льгот, ранее предоставляемых в течение десятков лет явочным порядком.
Термин «монетизация», мгновенно получивший общественный резонанс из-за злободневности самого вопроса упорядочения льгот, нужно воспринимать лишь как акцент на их строго денежное содержание, при этом главная часть проблемы — персонификация и целевой характер социальной поддержки. Также необходимо принять во внимание, что развитые западные страны, в том числе и благодаря длительному влиянию идеологии стран социалистического блока, вполне активно проводят перераспределение денежных доходов и осуществляют масштабные целевые выплаты бедным слоям, но критерием социальной поддержки за рубежом является исключительно уровень финансовой состоятельности гражданина, но не его заслуги или профессия.
В каждом развитом обществе более активные и сильные его члены через государственные финансовые механизмы оказывают социальную поддержку менее адаптированным к рыночной экономике, и тем более людям с ограниченными физическими возможностями. Такие гарантии соответствующим слоям населения предоставляются именно как персональная финансовая поддержка в виде систематических бюджетных денежных выплат. Конечно, технические вопросы своевременного и адресного доведения социальных трансфертов до каждого получателя существуют, но они не являются архисложными.
Согласно ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.На первый взгляд может показаться, что 103 млн человек-льготников (в 2004 г.) — это реализация конституционного императива при исполнении экономической функции современным российским государством. Однако безадресная и неэффективная социальная поддержка, которая носит еще и инерционный характер, провоцирует иждивенчество, консервирует всякую активность трудоспособного населения, а экономическую
особенно. Ведь неслучайно экономический рост последних лет обеспечивают компании-гиганты, представляющие преимущественно добывающие сырьевые отрасли, а не малый и средний бизнес.
Традиционное предоставление социальных льгот явочным порядком или как бы в «натуральной» форме принципиально не отличается от бартерных расчетов хозяйствующих субъектов. Такие нефинансовые формы отношений получили широкое распространение в нашей пореформенной экономике также с начала 1990-х гг. Однако товарно-меновые операции при всех усилиях заменить ими товарно-денежные отношения всегда заканчиваются продажей последнего полученного товара за деньги. При этом реальный (денежный) финансовый результат получается отрицательным, а номинальный (бартерные цены) — завышенным. Подобные перекосы характерны и для финансирования российским государством масштабных «натуральных» льгот, однако население было всегда отстранено от влияния на эту проблему.
До последнего времени очень многие российские социальные льготы не обеспечивались источниками финансирования. Этим подходом нарушается основополагающий бюджетный принцип общего (совокупного) покрытия расходов, определяющий, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Кроме того, нередко социальные обязательства носят откровенно популистский характер и вообще не включаются в законы о бюджете. Попытки истребовать обещанное в судебном порядке заходят в тупик, поскольку обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего возмещение в размере недофинансирования, в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета. Очевидно, что взыскание с бюджета не заложенных в нем денежных средств произвести невозможно.
В условиях фактического разделения российской бюджетной системы соответственно исполнительной вертикали власти федеральный центр — регионы — муниципалитеты, хроническое недофинансирование социальных льгот из бюджетов всех уровней отягощает экономический механизм и дестабилизирует финансовую систему.
С одной стороны, хозяйствующие субъекты производственного сектора (транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство) в полном
объеме не получают денежные средства за фактически оказанные услуги и проданные товары. Экономически это реализуется завуалированно повышенными ценами для тех, кто платит деньги и не пользуется льготами (платит за себя и за льготника), а также отрицательными финансовыми результатами соответствующих предприятий. Например, с марта 2003 г. по март 2004 г. просроченные дебиторская и кредиторская задолженность предприятий жилищно-коммунального хозяйства продолжала расти и достигла соответственно: 286, 4 млрд и 314,2 млрд руб. Хотя в указанный период только из федерального бюджета на финансирование отрасли было выделено более 37 млрд руб.13
С другой стороны, заранее не определенные льготные обязательства (медицинские услуги, лекарственные средства) в итоге ложатся бременем просроченной задолженности на все уровни бюджетов. Известно, что «льготные» лекарства, как правило, существенно дороже продаваемых за деньги: например, в г. Кирове лекарства для льготников получаются на 40% дороже лекарств, продаваемых за деньги в Нижнем Новгороде14.
Помимо деформаций собственно финансовых отношений, ведущих к теневизации экономики и устойчивому преобладанию наличных расчетов, беспорядочный поиск источников финансирования социальных льгот путем установления налогов и иных общеобязательных платежей в границах территорий в те годы отражал опасную перспективу на дезинтеграцию государства в целом.
В 2005 г. вступило в силу установленное Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) разграничение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Новой редакцией ст. 84 БК РФ определен исчерпывающий перечень вариантов возникновения расходных обязательств федерального центра и источников их исполнения. Аналогично в ст. 85, 86 БК РФ определены соответствующие расходные обязательства и источники исполнения для регионов и муниципальных образований.
На взгляд автора, монетизация социальных льгот, а именно передача денежных средств каждому льготнику лично обеспечит полноценные, здоровые финансовые отношения. Следовательно, вырастет платежеспособный спрос, который даст позитивный импульс всей российской экономике и улучшит социально-общественный климат.
13 Цены и тарифы в ЖКХ. - 2004. - № 2. - С. 60.
14 Эксперт. - 2004. - № 22. - С. 48.
А.В. Улюкаев справедливо отмечает, что по действующему российскому законодательству более 70% населения (в 2004 г.) имело право на получение одной или нескольких социальных льгот, включая денежные и натуральные пособия, например, на оплату услуг жилищно-коммунального хозяйства и транспорта, приобретение лекарств и т.п.К 2000 г. федеральные органы власти установили 156 видов социальных трансфертов - выплат, льгот, пособий и дотаций. Среди них преобладала натуральная помощь - льготы на получение товаров и услуг бесплатно или с частичной оплатой. Федеральное законодательство России определило 236 категорий граждан, имеющих право на получение социальных льгот, в 2000 г. их число составляло примерно 100 млн человек. Но в действительности различные социальные льготы и пособия получают только 33-37% домохозяйств, что связано с недофинансированием социальной сферы из бюджетов различных уровней. Принципы, положенные в основу определения льготников, в абсолютном большинстве случаев никак не соотносятся с уровнем их обеспеченности15.
В обозримой исторической ретроспективе льготы всегда были присущи российскому обществу, даже на его первичных (более 10 - 15 веков назад) этапах формирования. С.И. Ожегов в Словаре русского языка определяет, что «льгота - это облегчение кому-нибудь, предоставляемое как исключение из общих правил», и в качестве толкования приводит словосочетание льготные условия16. Бесспорно, что и в первобытных славянских племенах кто-то имел отличающиеся от общих условия труда и быта, а в дальнейшем число привилегий стало еще больше расти. Вместе с тем автор считает, что в полном объеме явление льгот имманентно высокому уровню развития общества и государства (как специального аппарата системной реализации социальных потребностей).
Страны, обладающие значительными финансовыми ресурсами, имеют большие возможности финансового перераспределения общественного продукта и выравнивания до некоего приемлемого уровня экономического положения своих соотечественников. В данном контексте не обойти острый вопрос социальной справедливости, который непременно имеет место при реализации льгот. Часть членов общества изначально лишается са-
15 УлюкаевА.В. Проблемы государственной бюджетной политики: Науч.- практич. пособие. — М.: Дело, 2004. — С. 488.
16 Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. - М.: Рус. яз., 1982. - С. 294.
мим обществом того, что будет иметь другая часть общества, хотя подразумевается, что у нельготи-руемой части положение заведомо лучше. Тогда рациональным и становится прием перераспределения финансовых ресурсов через государственный механизм социальной поддержки. Сначала государство изымает у хозяйствующих субъектов часть их дохода, затем уже из бюджета организует помощь тем, кто получил на это право.
Таким образом, льготы всегда отражают часть общественного продукта, в большей части заработанную одними, а полученную другими социальными субъектами.
Неотделимый от предыдущего следующий теоретический вопрос о том, сколько давать ресурсов получателю льготы и как определить, хватает ли ему этой помощи. В этой ситуации общество (через государственный аппарат) определяет виды и количество средств, которые систематически получает некая укрупненная категория населения. Но человек, пусть по формальным признакам и являющийся представителем такой категории населения, не имеет возможности по своему усмотрению использовать льготу, предоставленную ему явочным порядком, например, в неденежной форме. Таким образом, льготы всегда отражают отклонения от основной линии существования обыкновенного человека. Исключений из правил в любом процессе должно быть принципиально мало, иначе правила и исключения неизбежно придется поменять местами.
В число основных отличительных признаков социальных льгот необходимо включить следующие:
- льготы присущи экономически развитым обществам с эффективно работающим государственным аппаратом;
- льготы опосредуют процесс перераспределения общественного продукта от одних членов общества к другим через государственный механизм социальной поддержки;
- льготы отражают конкретные различия в социально-экономическом положении одних членов общества по сравнению с другими;
- льготы выражают компенсацию отклонения от нормального общепризнанного положения членов общества;
- льготы достигают своего социально-компенсационного предназначения, будучи денежными по содержанию.
Последний из приведенных признаков, на взгляд автора, является важнейшим в понимании сущности самого явления. Деньги как общеобя-
зательный универсальный обменный эквивалент обеспечивают все финансовые трансакции, связанные с движением товаров и услуг в любой социально-экономической системе. Значит, если какой-то член общества в силу тех или иных причин выделяется обществом как исключение из правил, это исключение наиболее рационально и справедливо может быть закреплено именно деньгами. Такое закрепление исключительности возможно как выплатой ему денег, так и уменьшенным их изъятием из его доходов. Затем государственный аппарат, реализуя решение о той или иной льготе конкретным социальным субъектам, будет на практике осуществлять доведение до них денежных средств в рамках бюджетных расходов либо оставлять им больше заработанных денег в процессе налогообложения.
Таким образом, социальные льготы есть государственный финансовый (денежный) механизм выравнивания за счет доходов большинства населения экономического положения меньшинства населения до уровня, принятого за нормальный. Этот механизм основывается на двух базовых принципах. Государство либо дает человеку деньги, изъятые у других людей и организаций, либо отказывается изымать у него часть заработанных денег, уменьшая налоги на его доходы.
Следует согласиться с С.И. Лушиным, что четко отделить действительно нуждающихся от имитирующих нужду симулянтов не всегда возможно. Кроме того, нужно учесть громадную инерцию уже принятых решений, сложившихся традиций. Например, во многих странах, в том числе и в России, имеются дотации сельскохозяйственным товаропроизводителям. Все попытки сократить эти выплаты, поставить их в зависимость от реальной эффективности производства пресекаются аграрным лобби, сложившимся в парламентах большинства стран. Получатели этих денег не желают расставаться с ними, приводя в свою защиту всевозможные аргументы. Такие ситуации возникают очень часто и по другим поводам, и не только в России. Пусть когда-то была введена льгота по важной причине, позднее обстоятельства изменились, и надобность в помощи отпала. Но прежние получатели категорически против отмены льготы, они будут получать ее до тех пор, пока общество не предпримет самых решительных мер. Льготы легко вводить, но трудно отменять17.
17 Финансы: Учебник / Под ред. д-ра экон. наук, проф. С.И. Лушина, д-ра экон. наук, проф. В.А. Слепова. — 2-е изд.,перераб. и доп. — М.: Экономистъ, 2003. —С. 145—146.
Автор считает единственно правильной такую долгосрочную государственную финансовую политику, которая год от года обеспечивала бы уменьшение числа финансово несостоятельных и малоимущих членов общества. Для этого бюджетные расходы должны возрастать на следующих направлениях: образование и наука; укрепление здоровья населения и достационар-ная профилактика заболеваний, чтобы не росло число инвалидов от рождения; обеспечение внутренней общественной безопасности, чтобы не росло число инвалидов от противоправных деяний; поддержание стабильного международного положения страны, не допускающего войн и конфликтов; предупреждение техногенных катастроф во избежание роста инвалидов вследствие таких событий. Кроме того, усилия государства стратегически должны быть направлены на уменьшение бедной части населения, чтобы люди, в том числе и государственные служащие, имели возможности без бюджетных трансфертов оплачивать большинство социальных благ из собственных доходов. Автор не отрицает необходимости существования социальных льгот вообще, поскольку, как ранее было отмечено, еще большая часть российского населения нуждается в социальной поддержке.
Все социальные льготы можно классифицировать на два вида. Первый вид — социальная финансовая субсидия; второй вид — социальное финансовое поощрение.
Социальная финансовая субсидия - это целевая денежная выплата, предоставляемая определенной категории людей для выравнивания их экономического положения до уровня большинства населения.
К указанному виду льгот относятся: все трансферты инвалидам, пострадавшим в вооруженных конфликтах, безработным, лицам из неполных и многодетных семей, другим социально незащищенным слоям; льготы лицам, пострадавшим от радиационного воздействия; льготы участникам, ветеранам Великой Отечественной войны и пострадавшим от нее; льготы государственным служащим; льготы военнослужащим и членам их семей; льготы иным категориям граждан России.
В части предоставления социальных финансовых субсидий государственным служащим и военнослужащим очевиден спорный момент. Военные и госслужащие (сотрудники органов власти и управления, милиционеры, прокурорские работники, судьи и др.), как правило, люди вполне
здоровые, трудоспособные, могут из собственных заработков платить за соответствующие социальные блага. В данном случае налицо неверный государственный подход привлечения к военной и государственной службе людей путем обозначения их исключительности относительно основной массы населения, но не путем установления высокой зарплаты.
Социальное финансовое поощрение - это денежное вознаграждение за заслуги, предоставляемое определенной категории людей для закрепления их экономического положения выше уровня большинства населения.
К указанной категории населения относятся: Герои Советского Союза, Герои России, полные кавалеры ордена Славы; Герои Социалистического Труда, полные кавалеры ордена Трудовой Славы, почетные доноры, другие лица. Общество за выдающиеся заслуги пожизненно предоставляет этим людям определенный набор особых возможностей, которых лишено большинство населения.
Например, существует особый порядок предоставления ежегодной денежной выплаты гражданам, награжденным нагрудным знаком «Почетный донор России», и распространяющийся на граждан, награжденных нагрудным знаком «Почетный донор СССР». Этим лицам предоставляется ежегодная денежная выплата в размере 6 тыс. руб. (с последующей индексацией)18.
Оба вида социальных льгот имеют подвид административные льготы. К административным льготам относят — таможенные, налоговые, льготы по уплате государственной пошлины.
Например, согласно подп. 13 п. 1 ст. 333.35 НК РФ физическое лицо - гражданин РФ, являющийся единственным автором программы для ЭВМ, базы данных и топологии интегральной микросхемы и правообладателем на нее, испрашивающим свидетельство о регистрации на свое имя, в случае если такое физическое лицо является ветераном Великой Отечественной войны, освобождается от уплаты части государственной пошлины за совершение действий, предусмотренных п. 4—7 ст. 333.30 НК РФ19. Здесь очевиден дискуссионный момент: насколько реальной является ситуация, что ветеран войны, которая окончена более 60 лет назад, может быть автором
18 Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2004 г. № 663 «О порядке награждения граждан нагрудным знаком «Почетный донор России» и предоставления ежегодной денежный выплаты гражданам, награжденным нагрудным знаком «Почетный донор России»/ СЗ РФ. 2004. № 48. Ст. 4793.
19 СЗ РФ. - 2004. - № 45. - С. 4377.
программы для ЭВМ, но льгота по уплате государственной пошлины все равно имеется.
Социальные налоговые льготы в свою очередь подразделяются на стандартные налоговые вычеты, социальные налоговые вычеты, имущественные налоговые вычеты. Хотя имущественные налоговые вычеты спорно считать социальными, так как эти гарантии реализуются чаще всего состоятельными людьми, которые имеют финансовые возможности купить квартиру или дом. Как правило, все лица, получающие социальные финансовые субсидии и социальные финансовые поощрения, как налогоплательщики одновременно имеют право на получение стандартных налоговых вычетов (подп. 1, 2 п. 1 ст. 218 НК РФ).
Причем налогоплательщикам, имеющим в соответствии с указанной статьей НК РФ право более чем на один стандартный налоговый вычет, предоставляется максимальный из соответствующих вычетов. При этом никак не учитывается их фактическая финансовая состоятельность и нуждаемость в помощи.
Реорганизация государственной финансовой политики как часть глобальной задачи модернизации российской экономики для обеспечения ее устойчивого роста предполагает системные меры по оптимизации социальных расходов. Понимание сущности социальных льгот и их классификация имеют в этой связи важное научно-практическое значение.
