CC BY
50
Раздел 2. Проблемы государственного и муниципального строительства
МОДЕРНИЗАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В СВЕТЕ ПОСЛАНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ СОБРАНИЮ (12 НОЯБРЯ 2009 г.)
А.В. Изингер
(преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Тюменского юридического института МВД России, кандидат юридических наук; [email protected])
В статье рассматриваются вопросы модернизации политической системы современной России в свете Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, обнародованного 12 ноября 2009 г. Проводится краткий анализ основных положений Послания в сфере реформирования политической системы Российской Федерации на региональном уровне. Исследуется преемственность в модернизации политической системы президентами РФ с 2000 года по настоящее время.
Ключевые слова: Послание Президента РФ, политическая система, модернизация, реформирование, региональный уровень.
Рубеж 80-90-х годов прошлого столетия стал в истории Российского государства переломным моментом. Во многом он был обусловлен крушением устоявшегося советского общественного строя и авторитарного политического режима на фоне активного формирования демократических и рыночных начал политической и экономической жизни, которое продолжается и в настоящее время.
Современный этап общественного развития в Российской Федерации воспринимается как весьма специфический, характеризующийся переходом государства в качественно иное состояние под воздействием процессов реформирования. Данные процессы затронули все без исключения области государственной деятельности, в том числе развитие политической системы.
Безусловно, реформирование или модернизация политической системы России - весьма противоречивое явление, которое влечет за собой не только позитивные, но и негативные последствия. Вместе с тем модернизация данной системы на сегодняшний день - объективное явление, и остановить ее невозможно. При этом следует отметить, что развитие институтов гражданского общества в России позволяет оперативно выявлять определенные недо-
работки в законодательном регулировании или практической реализации процессов реформирования политической системы. Это в свою очередь влечет выработку путей и способов преодоления данных негативных для развития государства последствий модернизации со стороны органов власти.
Эффективность реформирования различных сфер государственного управления, в том числе и политической, предполагает определенную системность. В связи с этим необходимо отметить, что государственная политика в этой области, инициируемая президентами России начиная с 2000 года, носит строгий системный порядок. Данный процесс можно проследить по докладам глав государства, представляемым на ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию является конституционно закрепленной обязанностью (ст. 83 Конституции РФ). В Толковом словаре русского языка под посланием понимается «письменное обращение государственного деятеля к другому государственному деятелю по какому-нибудь важному государственному, политическому вопросу» [1, с. 557]. Заслуживает
Раздел 2. Проблемы государственного и муниципального строительства кой сферах. Ежегодно, в зависимости от
внимания тот факт, что Конституция РФ не определяет статус ежегодного Послания Президента РФ Федеральному Собранию и не наделяет его обязательной юридической силой, а лишь упоминает его как причину для совместного заседания палат федерального парламента (п.«е» ст. 84,
ч. 3 ст. 100). Но говорить о Послании как о некой формальности, осуществляемой лишь в силу обязанности, нельзя. Совет Федерации РФ определяет обращение как политико-правовой документ, устанавливающий приоритеты, программные цели и задачи деятельности органов государственной власти Российской Федерации [2, с. 315].
Практика показывает, что президентское Послание носит характер базисного документа, как для органов государственной власти, так и для общества в целом. Послание Президента РФ Федеральному Собранию позволяет главе государства довести до сведения Государственной Думы и Совета Федерации основополагающие цели и задачи, ставящиеся на будущее перед государственными органами. Необходимо также отметить, что, помимо реализации указанной функции, Президент РФ посредством Послания доводит основные направления государственной деятельности практически во всех областях до ветвей власти и, что главное, до сведения граждан Российской Федерации.
Четкая функциональная направленность Послания Президента РФ позволяет в дальнейшем не только представить направления реформирования, модернизации государства, но и сформировать конкретные цели деятельности, сформулировать задачи, на реализацию которых будут направлены все ветви власти.
Безусловно, послания Президента Федеральному Собранию не являются закостенелыми с точки зрения структуры. Они характеризуются различными параметрами - сложностью поставленных в них задач, а также формой представления информационно-аналитических материалов. Обращение включает в себя анализ положения дел в стране и основные задачи в социальной, экономической и политичес-
целей и задач государства, глава государства, рассматривая основные направления государственной и социальной политики, выделяет вопросы, посвященные экономике, социальной сфере, вопросам реформирования государственного устройства и др. При этом Президент РФ особо отмечает сферы, представляющие интерес на данном этапе развития государства, определяя дальнейшее направление в решении проблем, возникающих в конкретной области.
Политическая система и вопросы реформирования в данной сфере занимают особое место во всех обращения Президента РФ к Федеральному Собранию. Не стало исключением и Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 года. В частности, одним из наиболее важных аспектов дальнейшего развития политического устройства Дмитрий Анатольевич отметил именно вопрос ее модернизации.
Следует отметить, что процесс модернизации политической сферы для России не является новым. В силу различных причин с конца прошлого века реформирование в данной области проводилось неоднократно. Вместе с тем политика по развитию данного направления, на основе принципов демократии, начиная с 2000 года, приобрела четкую системную направленность.
Проводя анализ Посланий Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации, начиная с 2000 года, когда главой государства являлся В.В. Путин, и до сегодняшнего дня, когда Президентом является Д.А. Медведев, необходимо отметить четкую линию укрепления и развития политической системы России. В частности, в своем Послании 8 июля 2000 года В.В. Путин отмечал, что «...за прошедшее десятилетие в стране произошли принципиальные перемены - Конституцией гарантированы права и свободы личности, сформирована демократическая политическая система, стала реальностью многопартийность. Однако буква закона и реальная жизнь подчас далеки друг
Юридическая наука и правоохранительная практика от друга. В России построен лишь каркас гражданского общества. Сейчас требуется совместная терпеливая работа, чтобы оно стало полноценным партнером государства» [3]. Следует отметить, что на протяжении всего периода нахождения В.В. Путина на должности главы государства он строго следовал целям и задачам модернизации и реформирования политической системы, поставленным в 2000 году.
С приходом к власти Д.А. Медведева процесс реформирования политической системы в Российской Федерации не прервался. В своем Послании в 2008 году Дмитрий Анатольевич уделил этому аспекту много внимания. Он отмечал, что прежде всего необходимо принять меры по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти, способного обеспечить большую включенность граждан в политическую жизнь. В связи с этим были сформулированы вполне конкретные решения по развитию гражданского общества и демократического государства. Это и дальнейшие децентрализация и гуманизация социального устройства и политической системы, выражающиеся прежде всего в доверии все большего числа социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению.
При этом необходимо особо отметить, что реформирование, проводившееся на протяжении восьми лет, с 2000 по 2008 гг., в большей степени было направлено на развитие и реформирование политической системы на федеральном уровне, и лишь незначительно затрагивало региональную сферу. Но, как представляется, истинно демократическим государством является только то государство, в котором демократические принципы и ценности представлены на всех уровнях, центральном и региональном.
Этому вопросу значительное внимание уделил Д.А. Медведев в своем Послании 12 ноября 2009 г. В частности, им было отмечено, что политические партии, которые сегодня действуют в нашей стране, прошли испытание временем, и на следующем этапе необходимо уделить особое
внимание укреплению демократических институтов на региональном уровне.
В связи с этим Президентом РФ были предложены следующие меры:
1. Ввести единый критерий установления численности депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации.
2. Все партии, представленные в региональных парламентах, должны получить возможность формировать фракции. Всем должно быть гарантировано, что из их представителей будут замещаться депутатские вакансии для работы на постоянной основе и на руководящих постах.
3. Там, где это еще не установлено, партии, за которые на региональных выборах проголосовало более 5 % избирателей, должны получить гарантии представительства в законодательном органе субъекта Федерации.
4. Партии, не представленные в Государственной Думе, но имеющие фракции в законодательных собраниях субъектов Федерации, следует освободить от сбора подписей для участия в региональных выборах в соответствующих регионах и для муниципальных выборов, а в перспективе вообще отказаться от сбора подписей как метода допуска партии к выборам.
5. Органы законодательной власти всех уровней как минимум одно заседание в году должны посвящать заслушиванию и обсуждению сообщений и предложений партий, не представленных в законодательных органах.
6. Следует навести порядок с досрочным голосованием на местных выборах, проанализировать практику использования открепительных удостоверений и принять необходимые меры для предотвращения незаконных манипуляций в данной области.
7. Рекомендовать во всех субъектах Российской Федерации принять законы о гарантиях равного освещения в средствах массовой информации деятельности партий, представленных в региональных парламентах.
8. В уставы и конституции субъектов Российской Федерации включить статьи о
28
Раздел 2. Проблемы государственного и муниципального строительства
дусмотреть гибкий порядок постепенного
ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед местным парламентом по аналогии с Конституцией России.
9. Выработать программу перехода к выборам в представительные органы власти всех уровней исключительно по партийным спискам.
10. Продолжить и активизировать работу по «технологическому обеспечению» политической конкуренции.
Анализ пунктов последующей модернизации политической сферы России показывает обеспокоенность Президента Российской Федерации соблюдением прав и свобод политических партий, их реальной возможностью реализации стоящих перед ними целей, и прежде всего представительством интересов граждан.
При этом Президент РФ, отстаивая интересы политических партий, особый акцент делает на законности деятельности самих общественно-политических формирований.
В чем заключается суть предлагаемых Президентом РФ мер по модернизации политической системы России?
Часть из них следует отнести скорее к техническим вопросам, например, касающиеся численности депутатов. Отсутствие нормы федерального законодательства, устанавливающей максимальное количество депутатов в законодательном органе субъекта Федерации, как это сделано, например, в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» [4, ст. 35] для органов местного самоуправления, позволяет субъектам самостоятельно определять эту численность. При этом чаще всего обоснованного критерия установления ее численности нет. На это обратил внимание и глава государства: «.. .многомиллионное население экономически сильной Москвы представлено в городской думе 35 народными избранниками, а в Народном Хурале Республики Тыва (экономические возможности которой, к сожалению, куда как более скромные по сравнению с Москвой, а население в 30 с лишним раз меньше) заседает 162 депутата» [5]. Таким образом, предложение Д.А. Медведева о необходимости пре-
выравнивания этих перекосов является рациональным.
Кроме того, в целях соблюдения законности Президент РФ предлагает также сделать работу законодательных органов и порядок их формирования более открытыми. В частности, на это направлены предложения о введении практики освещения в средствах массовой информации деятельности партий, представленных в региональных парламентах, и внедрение электронных средств подсчета голосов и обработки информации на избирательных участках, что будет способствовать борьбе со злоупотреблениями в ходе избирательных кампаний, сделает избирательную систему на региональном уровне более прозрачной. Предусмотренное правительственными планами продвижение широкополосного Интернета в российские провинции откроет новые перспективы для свободных общественных дискуссий на любые темы и получения всесторонней информации о событиях в стране и мире.
Что касается возможности представлять интересы избирателей партиям, набравшим 5 % голосов избирателей на региональных выборах, то здесь Президент РФ предлагает ввести гарантии представительства их в законодательных органах субъектов Федерации, что позволит данным органам соответствовать понятию «представительный» в большей степени. Кроме того, по мнению Д.А. Медведева, органы законодательной власти всех уровней как минимум одно заседание в год должны посвящать заслушиванию и обсуждению сообщений и предложений партий, не представленных в законодательных органах. Таким образом, эти меры позволят улучшить качество народного представительства и создать дополнительные условия для свободной, справедливой и цивилизованной конкуренции между партиями.
Кроме того, еще одним направлением модернизации политической системы является предложение об отмене сбора подписей как метода допуска партии к выборам. Как подчеркнул Д.А. Медведев,
Юридическая наука и правоохранительная практика «Наше законодательство и без того достаточно требовательно к качеству партийного строительства. Оно обязывает партии иметь значительную численность, это прямо зафиксировано в законе, и действовать в большинстве регионов страны. Так что дополнительные тесты на массовую поддержку и организационные способности им проходить не нужно» [5]. Данная мера является продолжением предложенного главой государства в 2008 году отказа от использования денежного залога на выборах всех уровней и позволит, во-первых, сократить расходы в ходе предвыборной кампании, а во-вторых, акцентировать внимание партий на разработке и реализации их программы, а не на соблюдении излишних формальных требований.
Важным моментом Послания является также предложение о введении ежегодного отчета руководителей исполнительной власти перед местным парламентом по аналогии с Конституцией России. Данная мера тоже направлена на повышение уровня законности в деятельности указанных органов. Однако необходимо учитывать, что в связи с отсутствием возможности применения мер ответственности к руководителю исполнительного органа субъекта Федерации со стороны регионального парламента, данная мера будет носить скорее информационный характер. В связи с этим представляется целесообразным данному отчету законодательно придать статус Послания главы субъекта Российской Федерации законодательному органу соответствующего субъекта Федерации. При этом необходимо отметить, что данная практика применяется в отдельных субъектах уже давно. В частности, ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию дали импульс высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации к подготовке своих собственных политических обращений к нормотворческим органам о социально-экономическом положении, бюджетной политике и основных направлениях развития регионов [6, с. 15].
Подводя итог, следует отметить, что процесс модернизации политической сис-
темы Российской Федерации переживает очередной виток. Многопартийная система в Российской Федерации в целом сложилась. Она стала стабильно функционирующим общенациональным политическим институтом, важнейшим инструментом, обеспечивающим фундаментальные права и свободы народа, в том числе и его исключительное право на власть. В то же время многие аспекты политической жизни подвергаются общественной критике: проблемы в организации выборов, низкий уровень политической культуры, дефицит глубоко проработанных альтернативных предложений по конкретным вопросам социально-экономического развития. Таким образом, процесс модернизации политической системы России, заключающийся в продолжении совместной работы по улучшению качества народного представительства и созданию дополнительных условий для свободной, справедливой и цивилизованной конкуренции между партиями является обоснованной необходимостью.
1. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук; Российский фонд культуры. 2-е изд., испр. и доп. М.: АЗЪ, 1995.
2. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М.: Совет Федерации, 2008.
3. Сайт В.В. Путина [Электронный ресурс]. URL: http://www.putin2004.ru/putin/press (дата обращения: 30 нояб. 2009).
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. N° 131-Ф3 (ред. от 28.11.2009) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
5. Ц^: http://www.kremlin.ru (дата обращения: 30 нояб. 2009).
6. Брюнин В.В. Послания высших должностных лиц субъектов Российской Федерации как фактор, определяющий стратегическое планирование законодательной деятельности // Адвокат. 2008. № 9.
