CC BY
70
УДК 329.8:342.511.7
АЛЕКСАНДРОВ К.А. Проблемы партийного
строительства в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию страны
В статье излагаются актуальные проблемы формирования и развития партийной системы в Российской Федерации. На примере Посланий Президента страны Федеральному Собранию рассматривается роль исполнительной власти и проправительственных партий в реализации идеи партийного строительства в России.
Ключевые слова: президент, парламент, политическая партия, партийная система.
Важной составной частью политического процесса является создание эффективно функционирующей партийной системы, следствием чего может стать формирование политического и идеологического плюрализма, повышение результативности представительства интересов граждан. Актуальные вопросы партийного строительства находят отражение не только в декларациях неправительственных организаций, законопроектах депутатских фракций представительных органов власти, но и в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.
Традиционным в российской политической практике стало обращение Президента к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Тематика партийного строительства была затронута уже в первом в истории новой России Послании Президента 1994 года, причем в дальнейшем она получила неравномерное освещение в текстах очередных обращений к парламенту.
В Послании Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина Федеральному Собранию 24 февраля 1994 года широко освещались проблемы построения многопартийности. Президент России, критически оценивая результаты выборов 12 декаб-
ря 1993 г., очертил контуры складывающегося в России нового институционального дизайна партийной системы, заявил о необходимости консолидации ее субъектов, исходя из преимущественного участия в выборах крупных избирательных блоков. Впервые в новейшей истории России в официальном документе самого высокого уровня было заявлено о слабости и аморфности действующих в стране партийных организаций.
Выступление Президента перед Федеральным Собранием отнюдь не осталось пустым звуком и повлекло за собой очевидные политико-правовые последствия в сфере партийного строительства. Оценивая итоги драматических событий сентября-октября 1993 г., Б.Н. Ельцин призвал впредь не допускать деятельность партий, движений, иных объединений, посягающих на основы конституционного строя, проповедующих и сеющих социальную, национальную и религиозную вражду и ненависть. Также он указал на необходимость принятия закона о политических партиях, который наряду с другими нормативными актами должен дать импульс развитию многопартийности. При этом подчеркивалась целесообразность обеспечения согласованности и взаимной дополняемости законодательства о политических партиях и законов о проведении
парламентских выборов. Президент призвал разрабатывать законы о выборах исходя из критического осмысления опыта избирательной борьбы осени-зимы 1993 г., когда проправительственные партии потерпели сокрушительное поражение1.
Необходимость принятия закона о политических партиях назрела сразу же после принятия Конституции России и стала еще более актуальной на фоне становления постсоветской политической системы. В стране наблюдалось социальное и духовное размежевание прежде монолитного общества, что нашло отражение и в области политической борьбы.
Напомним, что до подписания Президентом России В.В. Путиным в июле 2001 года Федерального закона «О политических партиях» общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии, регулировались до 1995 г. Законом СССР от 9 октября 1990 г «Об общественных объединениях», а после 1995 г. Федеральным законом Российской Федерации «Об общественных объединениях». Важность принятия Федерального закона «О политических партиях» обосновывается Президентом необходимостью разведения собственно политической активности и деятельности организаций и граждан, направленной на решение неполитических проблем.
В Послании 1995 г. Президент обращает внимание на те же проблемы партийного строительства и пробелы в области правового регулирования деятельности политических партий, что и в предыдущем обращении. Так, Президентом вновь ставится задача принятия закона о политических партиях и формирования стабильной партийной системы через ускоренное формирование ее организационно устойчивых и имеющих широкую социальную поддержку институтов.
В Послании 1996 г., носившем название «Россия, за которую мы в ответе», отсутствовали конкретные предложения и замечания в области партийного строительства. Основное содержание упомянутой декларации сводилось к критике советской политической системы и привилегированного места в нем КПСС. Можно
однозначно предположить, что результаты выборов в Государственную Думу 17 декабря 1995 г. повлияли не только на характер данного обращения, но и на отношение правящей элитарной группировки к тематике партийного строительства в целом. Итоги выборов в нижнюю палату российского парламента показали, что попытки искусственно создать управляемую двухпартийную систему не достигли успеха. Возглавляемые представителями новой государственной номенклатуры политические партии «Наш дом - Россия» и Социалистическая партия Ивана Рыбкина оказались аутсайдерами избирательной борьбы. Ввиду этого в развернувшейся вскоре кампании по выборам главы государства команда действующего Президента России опиралась преимущественно на поддержку влиятельных финансово-промышленных групп, корпоративных объединений творческой интеллигенции и печатных и электронных масс-медиа.
Обусловленное поражением на парламентских выборах 1995 г. индифферентное отношение к проблеме построения дееспособной партийной системы со стороны президентской власти проявлялось на протяжении последующих двух лет. Так, Послание 1997 г. практически не затрагивает вопросы партийного строительства; в нем лишь единожды употребляется слово «партия», причем в контексте, не имеющем прямого отношения к тематике парто-генеза в современной России.
Вновь призыв к консолидации партийной системы прозвучал в Послании Президента 1998 г. В нем приводились данные по количеству партийных и других общественных структур, официально зарегистрированных на тот момент и имеющих право участвовать в избирательном процессе. Во всероссийском масштабе указанным критериям соответствовало 90 партий и около 50 общественных движений. Такое многообразие, по мнению Президента, дезориентировало избирателя, затрудняло создание влиятельных федеральных партий, способных взять на себя в полной мере ответственность за формирование политического курса страны, его реализацию, за выдвигаемых ими по-
литических лидеров. Вновь было заявлено о необходимости принятия закона о политических партиях, а также о совершенствовании избирательного законода-тельства2.
Пожалуй, самым информативным стало последнее Послание Президента Б.Н. Ельцина Федеральному Собранию. Накануне нового избирательного цикла в выступлении перед парламентариями говорилось об угрозе реставрации диктатуры одной партии. Активно обсуждалась тема расширения полномочий Федерального Собрания, в частности права Государственной Думы влиять на формирование кабинета министров, создавая правительство парламентского большинства. В связи с этим главой государства были поставлены следующие актуальные вопросы: 1) что считать парламентским большинством; 2) нужна ли специальная конституционная норма, закрепляющая положение о таком правительстве, 3) будет ли лидер победившей на выборах партии претендовать на роль Председателя Правительства; 4) какова юридическая и политическая мера ответственности парламента за деятельность сформированного им правительства3.
Таким образом, в своих посланиях Федеральному Собранию Президент России Б.Н. Ельцин акцентирует внимание прежде всего на двух ключевых направлениях формирования российской многопартийности:
- принятие закона о политических партиях;
- совершенствование избирательного законодательства с целью консолидации партийной системы.
Представляется, что в подходе президентской власти к проблеме партийного строительства на протяжении 1990-х гг. главенствовал утилитарный интерес. Несмотря на официальные декларации, правящие круги имели в виду скорее не создание подлинно демократической многопартийности, а формирование системы проправительственных партий, представители которых должны были бы нейтрализовать активность политической оппозиции в стенах Государственной Думы. По этой же причине, видимо, не были реализованы призывы о принятии Закона о политичес-
ких партиях, а также о создании правительства парламентского большинства. Доминирование в Государственной Думе фракций КПРФ и их союзников не оставляло шансов для утверждения законопроектов, предложенных президентской стороной.
Первое Послание Президента России В.В. Путина достаточно широко освещало проблематику партийного строительства в России. В частности, как и его предшественник, В.В. Путин обосновывал необходимость принятия закона о политических партиях. Уже в 2001 г., спустя 7 лет после первых призывов об издании такого нормативного акта, Федеральный закон «О политических партиях» был утвержден Федеральным Собранием и подписан Президентом. Несомненно, подобное стало возможным благодаря появлению в Государственной Думе парламентского большинства, созданного после объединения партий «Единство» и «Отечество - вся Россия».
Послания Президента 2001-2002 гг. не содержат в себе информации, относящейся к проблемам партийного строительства. Причиной тому можно назвать принятие давно назревшего Закона о политических партиях, который временно снял необходимость обращения к вопросам правового регулирования деятельности данных субъектов политики, а также перерыв в проведении избирательных кампаний.
Только в преддверии нового избирательного цикла Послание Президента Федеральному Собранию 2003 г. широко затрагивает проблематику функционирования партийной системы. В.В. Путин констатировал, что с усовершенствованием избирательной системы в стране созданы условия для развития полноценного гражданского общества, в том числе для становления в России дееспособных политических партий4.
В то же время в Послании акцентировалось внимание на механизмах финансирования политических партий, степени прозрачности их сотрудничества с другими акторами социально-политических отношений.
Мнение гаранта российской Конституции по затронутым вопросам с предельной откровенностью выражено в следую-
щей цитате: «Непрозрачность финансовых операций на политической сцене часто дополняется и невнятностью идеологических позиций, а иногда, прямо скажем, определенной политической неискренностью. Я поясню, что имею в виду: иногда депутаты, слывущие либералами и сторонниками прогрессивных экономических теорий, на практике голосуют за законопроекты, разорительные для государственного бюджета. И понимают, что делают. А те, кто не стесняется публично называть предпринимателей не иначе как «грабителями» и «кровопийцами», беззастенчиво лоббируют интересы крупных компаний»5.
Вновь серьезное внимание главы государства к проблемам партийного строительства было продемонстрировано в Послании Федеральному Собранию 2005 г. Президент уделил пристальное внимание гарантиям деятельности политических партий в парламенте.
В.В. Путин отмечал, что каждая фракция должна иметь возможность в равной мере высказывать свою позицию по ключевым вопросам развития страны, предлагать своих представителей в руководство комитетов и комиссий, добиваться включения в повестку дня интересующих её проблем. Президент также предлагал законодательно урегулировать процедуру парламентских расследований. Следует отметить, что порядок проведения парламентских расследований был регламентирован федеральным законом уже к концу 2005.
В том же Послании глава государства настаивал на необходимости обсуждения Государственным Советом России вопроса об уточнении нового порядка наделения полномочиями глав исполнительной власти субъектов Федерации. Высказывалось мнение о предоставлении партии, победившей на региональных парламентских выборах, права предлагать своего кандидата Президенту для последующего его утверждения на пост руководителя соответствующего края, области или республики.
Из анализа содержания выступления Президента перед Федеральным Собранием 2006 г. следует: поднятые в предыдущем обращении проблемы из сферы партийного строительства - о парламент-
ском расследовании, об участии победившей на региональных выборах партии в наделении полномочиями глав субъектов Федерации - продолжают оставаться в сфере внимания исполнительной власти.
Послание Федеральному Собранию 2007 г. предшествовало началу нового электорального цикла, поэтому по традиции заметное место в нем заняла проблематика партийного строительства. Предстоявшие выборы в Государственную Думу впервые должны были пройти в соответствии с принципами пропорциональной избирательной системы, что должно было усилить социальные позиции и общественный статус политических партий. Именно в президентском Послании 2007 г. впервые было объявлено и о таком важном грядущем нововведении, как финансирование парламентских партий со стороны.
Заменой смешанной избирательной системы на пропорциональную были реализованы планы по консолидации партийной системы, озвученные почти за десятилетие до избирательной кампании 2007 г.
Анализируя содержание ежегодных выступлений Президента России перед Федеральным Собранием в период 20002007 гг., следует указать на определенную коррекцию методологии обращения президентской власти к проблемам развития партийной системы в стране. С одной стороны, продолжала сохраняться взаимосвязь между акцентированием внимания на вопросах партийного строительства и наступлением той или иной стадии избирательного цикла. С другой стороны, практически все инициативы, озвученные Президентом России, в последующем находили конкретное воплощение в практике законодательного регулирования функционирования партийной системы.
Таким образом, наличие в российском парламенте конституционного большинства у фракции проправительственной партии «Единая Россия» позволило перевести в практическую плоскость идеологию партийного строительства, разработанную экспертами президентской администрации.
Отмеченная тенденция сохранилась и после избрания в марте 2008 г. Президентом Российской Федерации Д.А. Медведева.
Первое его выступление перед парламентариями оказалось наполнено реальными предложениями в области совершенствования функционирования партийной системы страны. Комплекс политико-правовых мероприятий, предлагаемый Д. Медведевым, сводился к следующим положениям:
- партии, получившие от 5 до 7 процентов голосов, должны гарантированно рассчитывать на 1-2 депутатских мандата;
- предложения по кандидатурам будущих руководителей исполнительной власти субъектов Федерации должны представлять Президенту только партии, набравшие наибольшее число голосов на региональных выборах;
- использование денежного залога на выборах всех уровней должно быть отменено;
- возможность поэтапного снижения количества подписей избирателей, собираемых для участия в выборах в Государственную Думу;
- партии, которые в ходе следующих выборов в Государственную Думу смогут набрать более 5 процентов голосов либо создавшие фракции в более чем трети региональных парламентов, надо полностью освободить от сбора подписей;
- поэтапное снижение минимального количества членов организации, требуемых для регистрации новой политической партии;
- внесение поправок в Федеральный закон «О политических партиях», обязывающих производить ротацию руководящего партийного аппарата, согласно которым одно и то же лицо не может занимать определённую руководящую должность в аппарате партии дольше определённого срока;
- парламентские партии должны иметь чётко сформулированные гарантии освещения их работы в государственных СМИ6.
Уже в начале 2009 г. парламентское большинство поддержало ряд законодательных инициатив главы государства, направленных на решение первоочередных задач партийного строительства. Были скорректированы параметры барьера для прохождения партий в Государственную Думу, поддержаны инициативы Президента об отмене избирательного залога на выборах всех уровней и о поэтапном снижении обязательной минимальной численности членов
политических партий с 50 до 45, а затем до 40 тысяч членов. Оказались изменены требования к уставу политической партии в части ротации кадров в его центральных и региональных руководящих органах и единого критерия установления численности депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Отменено использование денежного залога на выборах всех уровней. Партии получили право выдвигать кандидатов на должности руководителей субъектов Федерации, а также получили гарантии равного освещения их деятельности в государственных средствах массовой информации.
Дальнейшие инициативы Д. А. Медведева, оглашенные в 2009 г., нацелены на совершенствование качества народного представительства и создание дополнительных условий для свободной, справедливой и цивилизованной конкуренции между политическими партиями. В частности, Президентом предложено: введение единого критерия установления численности депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации; получение всеми партиями, представленными в региональных парламентах, возможности формировать фракции; установление гарантии представительства в законодательном органе субъекта Федерации для партий, за которые на региональных выборах проголосовало более 5 процентов избирателей.
По мнению гаранта российской Конституции, политические партии, не представленные в Государственной Думе, но имеющие фракции в законодательных собраниях субъектов Федерации, следует освободить от сбора подписей для участия в региональных выборах в соответствующих регионах. Такой же принцип целесообразно установить и для муниципальных выборов.
Помимо этого предлагается в перспективе отказаться от сбора подписей как метода допуска партии к выборам; заслушивать сообщения и предложения партий, не представленных в законодательных органах, как минимум на одном заседании в году; непарламентским партиям гарантировать возможность постоянного участия в работе Центральной и региональных избирательных комиссий.
По мнению, выраженному главой государства, целесообразно проанализировать практику использования открепительных удостоверений, принять необходимые меры для предотвращения незаконных манипуляций ими; предоставить всем партиям равные возможности в использовании муниципальных зданий для проведения агитационной работы в ходе избирательных кампаний. Субъектам Российской Федерации рекомендовано принять законы о гарантиях равного освещения в средствах массовой информации деятельности партий, представленных в региональных парламентах6.
Таким образом, прослеживается последовательность действий гаранта российской Конституции: если президентское Послание Федеральному Собранию 2008 г. было ориентировано на демократизацию действующего федерального законодательства, то новые инициативы призваны оптимизировать функционирование региональных партийных систем.
Большинство из инициатив, оглашенных Президентом России, нашло свое отражение в принятых в течение 2009-2010 гг. нормативных актах. Так, введен единый критерий установления численности депутатов органов законодательной власти субъектов РФ; все партии, представленные в региональных парламентах, получили возможность формировать фракции; партии, за которые на региональных выборах проголосовало более 5% избирателей, получили гарантии представительства в законодательном органе субъекта Федерации. Партии, не представленные в Государственной Думе, но имеющие фракции в законодательных собраниях субъектов Федерации, освобождены от сбора подписей для участия в региональных выборах в соответствующих регионах. Законодательно установлено, что органы законодательной власти всех уровней как минимум одно заседание в году должны посвящать заслушиванию и обсуждению сообщений и предложений партийных организаций, не представленных в законодательных органах.
Таким образом, во всех ежегодных обращениях к Федеральному Собранию Президент Д.А. Медведев отводит значительное место вопросам реформирования
партийной системы. Фактически впервые в истории новой российской государственности внимание президентской власти к проблемам партийного строительства носит не ситуативный, обусловленный текущими политическими потребностями, а систематический, последовательный характер. Следует отметить, что в данный период не проходили выборы в Государственную Думу, т.е. фактор борьбы за обладание публичной властью практически не оказывал влияния на отношение главы государства к проблемам современного российского партогенеза. Следовательно, тенденция волнового всплеска интереса к вопросам партийного строительства в зависимости от нахождения российского общества в той или иной стадии избирательного процесса постепенно преодолевается высшим политическим руководством России.
Подводя итог, хотелось бы отметить, что именно федеральная исполнительная власть в лице Президента России - гаранта Конституции страны продолжает оставаться ведущим актором процесса партийного строительства в Российской Федерации. За последние 8-10 лет пожелания главы государства, излагаемые в его посланиях Федеральному Собранию, по сути, имеют директивный характер, без существенных поправок воплощаясь в законодательных актах российского парламента. Специфика развития российской партийной системы, отмечаемая в процессе политической модернизации России, заключается в очередной попытке «демократизации сверху», реализуемой в том числе при поддержке проправительственной партии, доминирующей в федеральном и региональных парламентах.
1 http://www.intelros.org/lib/elzin/1994.htm
2 http://www.intelros.org/lib/elzin/1998.htm
3 http://www.intelros.org/lib/elzin/1999.htm
4 http://archive.kremlin.ru/text/appears/ 2003/05/44623^^
5 http://archive.kremlin.ru/text/appears/ 2003/05/44623^^
6 Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2008. № 230. 6 ноября.
7 Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2009. № 214. 13 ноября.
