Проблема формирования законодательных органов власти в субъектах Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

Кудряшов Валентин Евгеньевич

аспирант кафедры конституционного и муниципального права Елецкого государственного университета имени И.А.Бунина

(e-mail: [email protected])

Проблема формирования законодательных органов власти в субъектах Российской Федерации

Аннотация

В статье рассматривается вопрос о необходимости установления единого критерия определения максимально допустимой численности депутатов в законодательных органах власти субъектов Российской Федерации.

Annotation

In the article the question on necessity of an establishment of uniform criterion of definition of as much as possible admissible number of deputies in a legislature of the power of subjects of the Russian Federation is considered.

Ключевые слова: законодательные органы власти, субъекты Российской Федерации, Президент, критерий, депутаты, определение численности.

Key words: рower legislature, subjects of the Russian Federation, the President, criterion, deputies, number definition.

12 ноября 2009 г. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев выступил со своим вторым Посланием Федеральному Собранию. В своем послании Президент затронул практически весь спектр современных проблем российского общества и государства, начиная с низкого уровня жизни большей части населения нашей страны и необходимости модернизации сырьевой экономики, заканчивая повсеместной коррупцией и не прекращающимся ростом террористической активности на территории России. Кроме вышеперечисленных проблем, одним из наиболее важных вопросов, затронутых в Послании, стал вопрос дальнейшей модернизации политической системы Российской Федерации. На этот раз предложения, высказанные Президентом, не выглядели столь революционно, как это было в прошлом году, когда Д.А. Медведев предложил внести изменения в действующую Конституцию РФ, однако, не стоит сомневаться в том, что большая их часть получит законодательное закрепление уже в самое ближайшее время.

Основной акцент дальнейших политических преобразований в России, по мнению главы государства, должен быть направлен на усовершенствование политической системы, сложившейся в субъектах Российской Федерации. Президентом было предложено: "на следующем этапе уделить особое внимание укреплению демократических институтов на региональном уровне" [1]. С предложением

президента трудно не согласиться, действительно необходимость модернизации политических институтов на уровне субъектов Федерации назрела уже давно и видна не вооруженным глазом. В связи с этим унификация законодательства субъектов Российской Федерации особенно в части норм, регулирующих избирательное законодательство, а также систему построения высших органов власти того или иного субъекта, является первостепенной задачей государства. Решение поставленной задачи позволит, наконец, наладить в России четкую и продуктивную систему взаимодействия федеральных органов власти с органами власти субъектов Российской Федерации.

На наш взгляд, одним из наиболее важных предложений, высказанных Президентом, и направленных на укрепление демократических институтов на региональном уровне стало предложение: "Ввести единый критерий установления численности депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Сегодня это делается абсолютно произвольно, что иногда приводит к труднообъяснимым результатам. Например, многомиллионное население экономически сильной Москвы представлено в городской думе 35 народными избранниками, а в Великом Хурале Республики Тыва (экономические возможности которой, к сожалению, куда более скромные по сравнению с Москвой, а население в 30 с

91

лишним раз меньше) заседает 162 депутата. Необходимо предусмотреть гибкий порядок постепенного выравнивания этих перекосов. Представительство должно быть более универсальным" [1].

Действительно, на сегодняшний день в России не существует универсального порядка формирования законодательных органов власти в субъектах Российской Федерации. Решение этого вопроса целиком и полностью отдано на откуп местным органам власти. Так, в части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации закреплено: "Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается самостоятельно субъектами Российской Федерации в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом" [2]. Из приведенной конституционной нормы следует, что повлиять каким либо законным образом на ситуацию, сложившуюся в некоторых законодательных органах субъектов Федерации, будет достаточно сложно, а порой и вовсе невозможно. Однако, ни для кого не секрет, что на сегодняшний день в абсолютном большинстве законодательных собраний субъектов Федерации вся полнота законодательной власти принадлежит представителям пропрезидентской партии "Единая Россия". Следовательно, предложение, высказанное Президентом в послании Федеральному Собранию, довольно скоро может найти свое отражение в нормативно-правовых актах, регулирующих порядок формирования законодательных органов власти в некоторых субъектах Российской Федерации.

Поскольку сомнений в том, что предложение Президента РФ вскоре будет реализовано, практически нет, то остается решить лишь одну задачу, а именно, необходимо подобрать тот самый критерии, который позволит унифицировать порядок формирования законодательных органов власти во всех субъектах Российской Федерации. Проанализировав ситуацию, сложившуюся на сегодняшний день в законодательных органах власти субъектов Российской Федерации, целесообразно выделить два основных направления, которые в скором времени могут привести к установлению единого критерия их формирования.

Первое направление, на наш взгляд заключается в установлении максимально

допустимого порога численности депутатов во всех без исключения законодательных органах субъектов Российской Федерации. В настоящее время средняя численность депутатов в законодательных собраниях субъектов Федерации составляет приблизительно 50 человек. В связи с этим, считаем возможным установить во всех субъектах Федерации единый максимально допустимый порог численности депутатов в количестве 50 человек.

У данного предложения есть один очевидный плюс, а именно, установление единого максимально допустимого порога численности депутатов для всех субъектов Российской Федерации позволит в короткие сроки решить ту самую проблему труднообъяснимых перекосов, о которой говорил Президент в своем послании. Действительно, введение единого порога поможет в будущем избежать неконтролируемого роста численности депутатского корпуса в субъектах Федерации. Однако, несмотря на один очевидный плюс у данного предложения существуют и небольшие минусы. Во-первых, установление максимального порога численности депутатов не позволит применить дифференцированный подход к установлению количества народных избранников, например в зависимости от численности населения того или иного субъекта. Во-вторых, некоторые субъекты Федерации, в которых численность депутатов в настоящее время ниже, чем предлагаемый максимальный порог, воспользуются этой ситуацией и постараются увеличить количество депутатских мест до максимально допустимого. В-третьих, насильно заставить законодательные органы некоторых субъектов Федерации сократить численность депутатов до 50 человек не позволяет действующая Конституция. Однако, если на то будет политическая воля первых лиц государства, представители "Единой России", имеющие большинство, практически, во всех законодательных органах субъектов Федерации, несомненно, справятся с поставленной задачей, пусть даже в ущерб своему представительству. В-четвертых, если большинство законодательных органов субъектов Российской Федерации доведут численность своих депутатов до максимально установленной квоты, то общее количество представителей законодательной власти в России существенно не изменится, что в свою очередь не приведет к сокращению бюджетных ассигнований на содержание депутатского корпуса.

Второе, и пожалуй наиболее оптимальное направление дальнейшего реформирования порядка формирования законодательных органов

____________________________________92

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 1 (28)

власти в субъектах Российской Федерации заключается в повсеместном применении дифференцированного подхода к установлению численности депутатского корпуса в том или ином субъекте. В качестве основного критерия определения максимально допустимой численности народных избранников в том или ином субъекте Федерации наиболее целесообразно и справедливо, количество депутатов, избираемых в законодательный орган власти напрямую, увязывать с численностью населения этого субъекта.

Проанализировав данные о численности населения и количестве депутатских мест в каждом из субъектов Российской Федерации, считаем возможным, предложить следующую систему определения количества законодателей: в субъектах с численностью населения до 100 тысяч человек - не менее 10 и не более 15 депутатов;

в субъектах с численностью населения от 100 до 500 тысяч человек - не менее 15 и не более 25 депутатов;

в субъектах с численностью населения от 500 тысяч до 1 миллиона человек не менее 25 и не более 35 депутатов;

в субъектах с численностью населения от 1 миллиона до 5 миллионов человек не менее 35 и не более 45 депутатов;

в субъектах с численностью населения свыше 5 миллионов человек не менее 40 и не более 50 депутатов.

Если говорить о том, насколько обоснованны вышеприведенные цифры, то можно привести несколько простых примеров. Так, в Российской Федерации на сегодняшний день существуют лишь два субъекта с численностью населения менее 100 тысяч человек - это Ненецкий автономный округ, Окружное собрание которого состоит из 11 депутатов и Чукотский автономный округ, в Думу которого входят 12 депутатов. Столь незначительное количество народных избранников в законодательных органах вполне оправдано, поскольку и в том и в другом субъектах Российской Федерации численность населения не превышает 50 тысяч человек и необходимости в увеличении количества депутатов просто не существует.

Если говорить о субъектах, численность населения в которых превышает 5 миллионов человек, то таких субъектов в настоящее время три: Москва, Московская область и

Краснодарский край. Средняя численность депутатов в законодательных органах власти данных субъектов составляет 52 депутата, что также укладывается в предлагаемую систему

определения максимально допустимой численности народных избранников.

Что касается основной массы субъектов Российской Федерации, численность населения в которых составляет от одного до пяти миллионов человек, то следует отметить, что среднее количество депутатов в большинстве законодательных органов составляет порядка 50 человек и лишь немного превышает предлагаемый предел.

Однако следует отметить, что далеко не все законодательные органы соответствуют предложенной системе. Основные сложности возникают в группе субъектов Федерации с численностью населения от 100 до 500 тысяч человек. Именно в этих субъектах наблюдается самый большой разброс по количеству депутатов. Так, Законодательное Собрание Еврейской автономной области состоит из 16 депутатов, а Великий Хурал республики Тыва, как уже было отмечено ранее, состоит из 162 депутатов. Подобная разница не может оставаться незамеченной и нуждается в обоснованной корректировке.

Рассматривая последнюю группу субъектов Российской Федерации, численность населения в которых составляет от 500 тысяч до одного миллиона человек, следует заметить, что средняя численность депутатов в законодательных органах некоторых субъектов волне сопоставима с предлагаемыми цифрами, что же касается остальных субъектов, то им не помешало бы серьезно уменьшить численность своего депутатского корпуса, сократив тем самым расходы на его содержание.

Реализация подобной схемы построения законодательных органов власти в субъектах Российской Федерации позволит в ближайшее время существенно сократить общую численность народных избранников и тем самым снизить расходы на их содержание, что в свою очередь приведет к повышению эффективности работы законодателей, а следовательно, и к повышению качества принимаемых ими законов.

Однако не все так просто. Для того, чтобы вышеперечисленные предложения оказались работоспособными, необходимо решить еще одну задачу.

Ни для кого не секрет, что в некоторых субъектах Российской Федерации существуют двухпалатные законодательные органы власти. Что же делать с ними, какая система определения численности законодательного корпуса приемлема для них? Для ответа на поставленный вопрос попытаемся выявить и проанализировать те причины, которые привели к появлению

93

палаты в вышеперечисленных субъектах и определять численность народных избранников пропорционально количеству населения того или иного субъекта.

Подводя итог, следует отметить, что несмотря на то, какая система определения максимально допустимой численности депутатского корпуса в субъектах Российской Федерации в скором будущем возымеет действие, хорошо уже то, что над этой проблемой задумались на самом высоком государственном уровне. Решение этой проблемы действительно важно, поскольку установление единого критерия определения численности депутатов на всей территории страны позволит укрепить сложившуюся вертикаль власти.

Литература

1. Послание Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию // Российская газета. 2009. 13 нояб.

2. Конституция Российской Федерации. // Российская газета. 1993. 25 декабря.

3. Конституция Чеченской республики. //http:/ /chechnya.gov.ru/page.php?r=63

___________________________________________94

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 1 (28)

двухпалатных законодательных органов власти в этих субъектах. В настоящее время двухпалатные законодательные органы существуют лишь в трех субъектах Федерации, а именно в Республике Тыва, Чеченской Республике и Свердловской области. Из выше перечисленных субъектов Федерации, только в одном субъекте, а именно в Чеченской Республике наличие двухпалатного законодательного органа можно считать действительно обоснованным. Так, согласно статьям 78 и 79 Конституции Чеченской Республики "Парламент Чеченской Республики состоит из двух палат - Совета Республики и Народного Собрания. Совет Республики состоит из 21 депутата, представляющих административно-территориальные единицы Республики (города Республики и районы). Народное Собрание состоит из сорока депутатов" [3]. В двух оставшихся субъектах никакой необходимости в существовании двухпалатных законодательных органах просто не существует. Следовательно, для установления единого критерия определения численности депутатов в законодательных органах субъектов Российской Федерации целесообразно упразднить вторые