CC BY
113DOI 10.24412/2076-1503-2021-5-148-152 КАЛЛАГОВ Таймураз Эльбрусович,
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Горский государственный аграрный университет»,
e-mail: [email protected]
МОДЕРНИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. Модернизация муниципального управления с учётом внедрения инновационных методов развития муниципального образования требует новых походов к планированию работы органов местного самоуправления. Специфика муниципального управления определяется прежде всего особенностями муниципального образования как объекта управления, включающего все стороны жизни людей. К примеру, говоря об эффективности муниципального управления, невозможно ограничиться лишь экономической эффективностью, оставляя вне рассмотрения социальную, «нравственную» эффективность тех или иных управленческих решений.
Ключевые слова: муниципальная служба, местное самоуправление, государственное управление, муниципальные акты, муниципальное образование.
KALLAGOV Taimuraz Elbrusovich,
candidate of legal sciences, associate professor, head of the Department of constitutional law of the federal state budgetary educational institution of higher education "Gorsky state agrarian university"
MODERNIZATION OF MUNICIPAL ADMINISTRATION IN THE RUSSIAN FEDERATION
Annotation. Modernization of the municipal administration, taking into account the introduction of innovative methods for the development of the municipality, requires new approaches to planning the work of local governments. The specifics of municipal administration are determined primarily by the features of the municipality as an object of management that includes all aspects of people's lives. For example, speaking about the effectiveness of municipal administration, it is impossible to limit itself to economic efficiency, leaving out of consideration the social, «moral» effectiveness of certain managerial decisions.
Key words: municipal service, local self-government, state administration, municipal acts, municipality.
Планы работы органов местного самоуправления должны определять последовательность управленческих действий или мероприятий, нацеленных на решение вопросов местного значения, реализацию переданных государственных полномочий, повышение качества оказываемых муниципальных услуг, обеспечение комплексного социально-экономического развития территорий и базирующихся на задачах, сформулированных в посланиях Президента РФ, комплексных планах социально-экономического развития страны и области, федеральных и областных комплексных целевых программах, а также содержать в себе перечень мероприятий по организации и активизации процесса
управления, обеспечению контрольных процедур [13].
Специфика муниципального управления определяется прежде всего особенностями муниципального образования как объекта управления, включающего все стороны жизни людей. К примеру, говоря об эффективности муниципального управления, невозможно ограничиться лишь экономической эффективностью, оставляя вне рассмотрения социальную, «нравственную» эффективность тех или иных управленческих решений. При этом жители муниципального образования одновременно являются как объектом, так и субъектом управления по отношению к системе органов муниципального управления, так как населе-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2021
ние управляет своими делами или непосредственно (через выборы, референдум), или опосредованно (осуществляя контроль за деятельностью органов муниципального управления).
Технология планирования. Планирование по вертикали: планы администрации, планы структурных подразделений (органов МС), планы работы специалистов. Планирование по времени: планы годовые, квартальные, месячные. Планирование по направлениям: сессии представительного органа; заседания комиссий представительного органа;
заседания коллегии администрации; план нормотворческой деятельности; план оказания государственных и муниципальных услуг;
план работы с обращениями граждан и организации личного приёма;
организационные и массовые мероприятия (семинары, совещания, конференции, слушания, сходы граждан, мероприятия в сфере культуры и спорта и др.)
контрольные мероприятия; планы работы с кадрами [3]. После того, как изменился порядок избрания главы региона, проблема легитимности власти на региональном уровне стала актуальной опять. Её необходимо наполнять общественной составляющей, которая будет компенсировать утрату выборной составляющей. Для местного уровня власти такой проблемы нет. Легитимность органов местного самоуправления гораздо выше, чем органов государственной власти. Федеральная власть получила абсолютного легитимного союзника, потенциально способного противостоять стихийной децентрализации на региональном уровне [6].
В основном на территории Российской Федерации органы местного самоуправления муниципального образования избираются на всеобщих выборах. Но поддерживать в межвыборный период достаточную степень легитимности местных органов власти могут только институты гражданского общества, а формирование институтов гражданского общества составляет необходимую предпосылку формирования самих самоуправляющихся структур. Опыт прошедших лет показывает, что высокая степень легитимности достигается только на всеобщих выборах. Практика избрания главы муниципального образования из числа депутатов имеет очень серьезные недостатки. Во-первых, срок полномочий главы муниципального образования всегда привязан к сроку полномочий представительного органа. Во-вторых, роспуск представительного органа автоматически прекращает и полномочия главы муници-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2021
пального образования [10]. В-третьих, глава муниципального образования в своей деятельности будет работать с депутатским корпусом, который наделяет его полномочиями главы муниципального образования, а не с избирателями. В-четвертых, легитимность органов местного самоуправления, особенно на уровне муниципального района, может иметь крайне опасный нижний уровень, если представительный орган муниципального района формируется из числа депутатов от поселений, а глава муниципального образования избирается из числа этих депутатов.
Сегодня приоритет при выборах местных органов власти должен отдаваться мажоритарной системе выборов. Переход на смешанную или пропорциональную систему выборов на местном уровне имеет свои достоинства и недостатки [8].
Целью создания концепции развития будет создание механизмов управления, которые должны гибко реагировать на возможные изменения ситуации в обществе, то есть стратегия должна адаптировать развитие к внешним изменениям. Внутренние процессы должны ориентироваться на цели концепции, а не на решение текущих местных задач. Стоит сказать, для реализации концепции выделяются определенные этапы развития и специфические задачи с точки зрения создания необходимых предпосылок для дальнейшего развития. Концепция должна быть ориентирована не только на простое наращивание потребления ресурсов, но и на повышение эффективности использования существующего потенциала [9].
Можно выделить четыре основных этапа создания концепции развития.
Анализ проблем:
— выявление системных диспропорций и вызывающих их факторов;
— анализ механизмов возникновения и воспроизводства диспропорций;
— установление связей и взаимозависимостей между проблемами территории;
— выявление ключевых проблем, деление проблем на внешние, характерные для всей страны, и внутренние, присущие только данной конкретной территории;
— сформулировать границы возможного вмешательства властей данного уровня управления для решения возникших проблем;
— определить факторы, воздействуя на которые можно разрешить проблемы;
— установить время, необходимое для решения той или иной проблемы;
— если в результате анализа выявлены проблемы, возникшие из-за диспропорций во внешних по отношению к данному территориальному уровню механизмах, то они фиксируются и с крат-
ким анализом передаются на вышестоящие уровни, вместе со своим видением оптимального разрешения.
Формулирование целей и стратегий:
— на базе произведенного анализа внутренних проблем производится формирование множества целей развития;
— осуществляется проверка сформулированных целей на предмет непротиворечивости друг другу, а также целям развития вышестоящих уровней;
— производится выработка максимального числа направлений, на которых возможно достижение поставленных целей;
— осуществляется анализ альтернативных источников ресурсов, хозяйственных рычагов, структурных сдвигов, экономических и иных стимулов и т.д., их возможное комбинирование и последовательность использования для достижения целей.
Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что одновременно с разработкой возможных направлений достижения каждой цели формируются и обосновываются требования к ее реализационным механизмам. Общая цель данного этапа — выделение наиболее существенных мер и обеспечение достаточной концентрации ресурсов на приоритетных направлениях, предотвращен их распыление [11].
Оценка возможных последствий
На данном этапе производится анализ стратегий с позиции:
— достижения ранее сформулированных целей;
— изменения состояния решаемых проблем территории;
— возможного возникновения новых проблем и обострения существующих.
Оценка последствий предполагает выявление возможной реакции всех элементов системы данного уровня на оказываемые стратегические воздействия. Данный процесс может быть оптимизирован с помощью всестороннего моделирования последствий реализации различных стратегий. При моделировании ситуации целесообразно учитывать возможную реакцию не только внутренних элементов системы, но и возможную реакцию вышестоящих и соседних органов управления. В случае если оценка показывает, что сформулированные цели недостижимы, нужно уточнить поставленные цели, решаемые проблемы, изменить стратегии или изменить сроки достижения поставленных целей. В результате из множества допустимых стратегий отбираются только те, которые удовлетворяют целям по качеству последствий [5].
«Муниципальное управление» и «местное самоуправление» - равнозначные понятия. Местное управление представляет собой составной элемент общей системы управления в государстве, для которого законодательно определяются сферы деятельности, полномочия и ответственность. Для муниципального управления характерно относительно самостоятельное (с учетом интересов населения) формирование целей и задач, органов власти и управления, бюджета, ресурсной базы и т.д. [7]
Субъект муниципального управления - это население муниципального образования и образованные им органы местного самоуправления.
Объект муниципального управления - это муниципальное образование со всеми его структурами, связями, отношениями, ресурсами.
Основными целями управления муниципальным образованием, по мнению автора, являются: во-первых, налаживание партнерских отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, частным капиталом и населением; во-вторых, организация защиты социально-экономических интересов жителей муниципального образования; в-третьих, согласование интересов различных субъектов, расположенных на территории муниципального образования; создание условий для их жизнедеятельности; в-четвертых, привлечение самих граждан и их объединений к управлению и финансированию программ развития территории; в-пятых, эффективное использование местных ресурсов; и, наконец, формирование местной инфраструктуры, достаточной для нормального функционирования и развития территории. В идеале эффективное муниципальное управление должно привести к самодостаточности территории [12].
В связи с этим основными задачами муниципального управления как основы реализации муниципальной службы, прежде всего, являются следующие:
1) создание и развитие местного хозяйства как совокупности предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности;
2) координация их деятельности и объединение их общими социально-экономическими интересами в целях наиболее полного удовлетворения общественных интересов и потребностей;
3) создание благоприятных условий для формирования достаточной инфраструктуры, в том числе и для комплексного социально-экономического развития территории;
4) разработка прогнозов развития муниципального образования в целом, так и входящих в его состав населенных пунктов;
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2021
5) образование единого экономического, социального, культурного, информационного пространства;
6) учет сочетания различных факторов производства, необходимых для осуществления хозяйственной деятельности;
7) обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня удовлетворения потребностей людей в жизненных благах;
8) привлечение непосредственно населения к процессу управления муниципальным образованием, финансированию социально-экономических программ развития территории и другие [1].
Одно из главных мест в управленческом цикле, осуществляемом в муниципальном управлении, занимает планирование, и именно планирование определяет цели и способы действия, обеспечивающие достижение этих целей. Вместе с тем именно планирование определяет нормативы контроля, ибо нельзя контролировать незапланированные действия [4].
План - это официальный документ, в котором отражаются прогнозы развития организации (муниципального образования) в будущем, промежуточные и конечные цели и задачи действия органов муниципального управления. Выполнение функции организации в муниципальном управлении обеспечивается формированием и функционированием системы органов управления муниципальным образованием, их внутренней структуры, связей как внутри этих органов, так и между ними. Кроме этого, реализация данной функции управления обеспечивается согласованием действий между муниципальными образованиями, а также с региональными и федеральными органами власти.
Функция руководства направлена на объединение усилий муниципальных служащих для достижения целей органов муниципального управления. Содержание контроля как завершающей функции управления состоит в том, чтобы, сравнивая полученные результаты деятельности органов муниципального управления с плановыми, определять корректирующие меры. Все рассмотренные функции муниципального управления взаимосвязаны и взаимообусловлены [2].
Итак, муниципальное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие местных органов власти на общественную жизнедеятельность населения муниципального образования в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на их властную силу.
Обладает признаками критерия:
- возможность самостоятельного существования территориального образования (автоном-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2021
ный бюджет, административный контроль над подведомственными ему территориями);
- отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему органу государственной власти;
- участие населения территории муниципального образования в процессах принятия решений по вопросам местного значения;
- выборность местных органов власти, их подотчетность населению;
- гарантии социальной защиты населения со стороны органов местного самоуправления.
Список литературы:
[1] Албогачиев А.А. Вузовское образование и наука / Материалы Всероссийской научно-практической конференции / ФГБОУ ВО «Ингушский государственный университет». 2017.
[2] Албогачиев А.А. Вузовское образование и наука / Материалы Всероссийской научно-практической конференции / 2016.
[3] Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., Омега-Л, 2009.
[4] Гандалоев Р.Б. Права и обязанности сторон и третьих лиц // Государственная служба и кадры. 2020. № 3. С. 54-57.
[5] Гандалоев Р.Б., Эльджаркиев И.А.Н. Правовые основы противодействия распространению идеологии экстремизма // Вестник Московского университета МВД России. 2020. № 1. С. 59-63.
[6] Головин В.А. Должно ли местное самоуправление быть партийным? // Муниципальная Россия. 2012. № 1 (27).
[7] Жарова А.К. О соотношении персональных данных с ip-адресом. Российский и зарубежный опыт // Вестник УрФО. Безопасность в информационной сфере. 2016. № 1 (19). С. 61-67.
[8] Жарова А.К. Обеспечение информационной безопасности прав личности, общества и государства при использовании информационно-коммуникационных технологий // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2016. № 3. С. 76-88.
[9] Жарова А.К., Мальцева С.В. Защита интеллектуальной собственности. Учебник / Москва, 2016.
[10] Каллагов Т.Э. История формирования муниципальной службы в условиях реформирования местного самоуправления // Новый юридический журнал. 2014. № 3. С. 148-159.
[11] Каллагов Т.Э. Муниципальная служба в условиях реформирования местного самоуправления в Российской Федерации // Образование и право. 2014. № 9 (61). С. 20-36.
[12] Каллагов Т.Э. Формирование и развитие муниципальной службы в условиях модернизации местного самоуправления в современной России
// Образование и право. 2014. № 11-12 (63-64). С. 112-123.
[13] Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. - М., Юристъ, 2006.
Spisok literatury:
[1] Albogachiev A.A. Vuzovskoe obrazovanie i nauka / Materialy Vserossijskoj nauchno-praktich-eskoj konferencii / FGBOU VO «Ingushskij gosu-darstvennyj universitet». 2017.
[2] Albogachiev A.A. Vuzovskoe obrazovanie i nauka / Materialy Vserossijskoj nauchno-praktich-eskoj konferencii / 2016.
[3] Atamanchuk G.V. Teoriya gosudarstvennogo upravleniya. - M., Omega-L, 2009.
[4] Gandaloev R.B. Prava i obyazannosti storon i tret'ih lic // Gosudarstvennaya sluzhba i kadry. 2020. № 3. S. 54-57.
[5] Gandaloev R.B., El'dzharkiev I.A.N. Pravo-vye osnovy protivodejstviya rasprostraneniyu ide-ologii ekstremizma // Vestnik Moskovskogo universi-teta MVD Rossii. 2020. № 1. S. 59-63.
[6] Golovin V.A. Dolzhno li mestnoe samouprav-lenie byt' partijnym? // Municipal'naya Rossiya. 2012. № 1 (27).
[7] Zharova A.K. O sootnoshenii personal'nyh dannyh s ip-adresom. Rossijskij i zarubezhnyj opyt // Vestnik UrFO. Bezopasnost' v informacionnoj sfere. 2016. № 1 (19). S. 61-67.
[8] Zharova A.K. Obespechenie informacionnoj bezopasnosti prav lichnosti, obshchestva i gosu-darstva pri ispol'zovanii informacionno-kommunika-cionnyh tekhnologij // Trudy Instituta gosudarstva i prava Rossijskoj akademii nauk. 2016. № 3. S. 76-88.
[9] Zharova A.K., Mal'ceva S.V. Zashchita intell-ektual'noj sobstvennosti. Uchebnik / Moskva, 2016.
[10] Kallagov T.E. Istoriya formirovaniya munic-ipal'noj sluzhby v usloviyah reformirovaniya mest-nogo samoupravleniya // Novyj yuridicheskij zhurnal. 2014. № 3. S. 148-159.
[11] Kallagov T.E. Municipal'naya sluzhba v usloviyah reformirovaniya mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii // Obrazovanie i pravo. 2014. № 9 (61). S. 20-36.
[12] Kallagov T.E. Formirovanie i razvitie munic-ipal'noj sluzhby v usloviyah modernizacii mestnogo samoupravleniya v sovremennoj Rossii // Obrazovanie i pravo. 2014. № 11-12 (63-64). S. 112-123.
[13] Chirkin V.E. Sistema gosudarstvennogo i municipal'nogo upravleniya. - M., Yurist», 2006.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2021
