МОДЕЛЬ РЕФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ (НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ НАЛОГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА) Текст научной статьи по специальности «Право»

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

см

см см

УДК 342.9

Б01: https://doi.Org/10.17308/law/1995-5502/2022/2/208-224

МОДЕЛЬ РЕФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ

ОТВЕТСТВЕННОСТИ (НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ НАЛОГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА)

Е. В. Овчарова

Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова Поступила в редакцию 10 апреля 2022 г.

Аннотация: полная унификация, системность и комплексность в правовом регулировании обязательных требований, государственного контроля и административной ответственности являются необходимыми условиями успеха проводимых реформ. Связующей основой такого подхода к реформированию должен являться риск-ориентированный подход с градацией как требований по степени определенности и по рискам их несоблюдения, так и рисков по степени их вреда регулируемым и охраняемым общественным отношениям. При этом уголовная ответственность должна устанавливаться в исключительных случаях, а административная ответственность не должна носить репрессивный характер, что предполагает ее применение только в тех случаях, когда цели превенции нарушений не достижимы другими способами. Стимулирование должно превалировать над принуждением. Заслуживает критической оценки как отраслевой дуализм в правовом регулировании, так и процессуальная де-кодификация административной ответственности как тенденции, разрушающие единство института и нарушающие принципы административной ответственности.

Ключевые слова: обязательные требования, государственный контроль, административная ответственность, налоговое администрирование, цифровизация, регуляторная гильотина, риск-ориентированный подход, налоговые риски, либерализация, административная реформа.

O Abstract: complete unification, consistency and comprehensiveness in the legal

regulation of mandatory requirements, state control and administrative liability

_ are necessary conditions for the success of the reforms being carried out. The

208 connecting basis for such an approach to reform should be a risk-oriented ap-

proach with the gradation of both the requirements for the level of certainty and the risks of their non-compliance, as well as the risks in terms of the level of their harm to regulated and protected public relationships. At the same time, criminal liability should be established in exceptional cases and administrative liability should not be repressive in nature, which supposes its application only in those cases when the aims of preventing violations are not achievable by other methods. Encouragement should prevail over coercion. Sector-based dualism in legal regulation deserves a critical assessment, as does the procedural decodifica-tion of administrative liability as trends destroying the unity of the institution and violating the principles of administrative liability.

© Овчарова Е. В., 2022

Key words: mandatory requirements, state control, administrative liability, tax administration, digitalization, regulatory guillotine, risk-oriented approach, tax risks, liberalization, administrative reform.

В рамках проводимой реформы административной ответственности обязательные требования, составы Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях, составы Особенной части Уголовного Ч кодекса РФ должны быть согласованы с учетом максимальной либерали- р зации правового регулирования, декриминализации уголовной и нере- S прессивности административной ответственности.

Традиционно административное правонарушение как основание ад- ° министративной ответственности отграничивается от преступления как л

основания уголовной ответственности по признаку общественной опасности, который в доктрине публично-правовой ответственности1, как прави-

О

ло, используется для разграничения административных правонаруше- °

ний, где этот признак отсутствует, и преступлений, где он обязательно м

наличествует. Так, в недавнем диссертационном исследовании Д. В. Ло- о

пашенко по уголовному праву, криминологии и уголовно-исполнитель- §

т

Q

го

ному праву «Соотношение частного и публичного в уголовном праве», в котором анализируются вопросы общественной опасности, делаются следующие выводы: «... сущность общественной опасности сводится к при- М чинению вреда обществу в целом путем негативного воздействия на об- т щественные отношения как объект преступления, что может разрушить т существующий правопорядок как основу жизнедеятельности общества. Т Общественная опасность — это не только признак преступления, но и ос нование публичности уголовного права. Поскольку общественная опас- 0 ность является сущностным признаком преступления, то публичность о уголовного права можно определить как сущностное свойство уголовного в права, заключающееся в обеспечении нормами уголовного права общих с публичных интересов государства и общества»2. ™

Институты публично-правовой (административной и уголовной) ответственности за нарушение налогового и иных отраслей законодательства в существующем их виде данный доктринально правильный вывод .

фактически опровергают, так как недоимка по налогам в крупном и осо-_

бо крупном размере, предусмотренном УК РФ, может одновременно ква- 209 лифицироваться и как административное правонарушение, являющее- _ ся основанием для возникновения административно-юрисдикционных правоотношений, в рамках которых реализуются установленные НК РФ нормы института административной ответственности за нарушение налогового законодательства, и как налоговое преступление, являющееся поводом для возбуждения уголовного дела.

CD Т Т

О

1 См. об этом: Кузьмин И. А. Специфика публично-правовой ответственности // Lex Russica. 2017. № 6.

2 Лопашенко Д. В. Соотношение частного и публичного в уголовном праве : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2018. С. 78.

Тенденция размывания разграничения уголовной и административной ответственности по признаку общественной опасности наметилась давно. Так, В. Ф. Ломакина в своем диссертационном исследовании по административному праву «Теоретические вопросы разграничения административных проступков и смежных с ними преступлений» «на основе анализа сходства и различий правовой природы административных проступков и смежных с ними преступлений» приходит к выводу, что «те административные проступки, которые граничат с преступлениями, тоже общественно опасны», но в то же время предлагает «уточнить критерии разграничения различных административных проступков и смежных с ними преступлений», так как «на основании изучения закрепленных в законодательстве признаков составов «пограничных» административных проступков и преступлений (по материалом судебной и административной практики, а также соответствующих теоретических положений)» ею «сделан вывод о том, что грани между административными проступками и смежными с ними преступлениями не всегда четки, а квалификация такого рода деяний при рассмотрении дел о правонарушениях порой вызывает значительную трудность»3.

Основной причиной отсутствия надлежащего разграничения при установлении и применении административной и уголовной ответственности, а вследствие этого и соразмерности как уголовной, так и административной ответственности, а также иных связанных с ними мер государственного принуждения является неопределенность в уголовном законе объективной категории «общественная опасность», присущей только преступлению и отличающей его от административного правонарушения в системе публично-правовой ответственности. По общему мнению специалистов по уголовному праву и криминологии, выраженному см А. С. Климовым, «игнорирование признака общественной опасности при о: криминализации как влечет за собой постановку под сомнение саму за. конность принятого решения, так и вызывает вопросы о его социальной необходимости и полезности»4. Это приводит к сбою всего механизма пра-см вового регулирования системы государственного принуждения, который в области налогов и сборов проявляется особенно очевидно.

Так, профессор М. А. Кауфман пишет: «Любой состав преступления, 210 при всей абстрактности этого понятия, выступает как юридическая конструкция, содержащая нормативную характеристику общественной опас-

3 Ломакина В. Ф. Теоретические вопросы разграничения административных проступков и смежных с ними преступлений : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1980. С. 6.

4 Климов А. С. Общественная опасность как признак, «препятствующий» эффективности уголовного закона на современном этапе развития государства // Эффективность уголовно-правового, криминологического и уголовно-исполнительного противодействия преступности : материалы XII Российского конгресса уголовного права, состоявшегося 28—29 мая 2020 г. (заочно). М., 2020. С. 114.

ности»5, основывая свой вывод на руководящих разъяснениях Пленума Верховного Суда РФ от 22 декабря 2015 г. № 58 «О практике назначения судами Российской Федерации уголовного наказания»6, в абз. 3 п. 1 которого указывается, что характер общественной опасности преступления Г

определяется уголовным законом и зависит от установленных судом при- . знаков состава преступления.

Таким образом, соразмерные составам административных правонару- §

шений и преступлений меры административных и уголовных наказаний о и иные меры государственного принуждения за их совершение должны §

быть предусмотрены в законодательстве об административных право- ^

нарушениях и в уголовном законе на основе объективных критериев ха- о рактера и степени общественной вредности составов административных Л правонарушений и общественной опасности составов преступлений. Эта общая рекомендация особенно актуальна в области налогов и сборов, где

признаком общественной опасности как критерием криминализации р

объективно обладает только налоговое мошенничество. Все остальные и

материальные составы нарушений налогового законодательства не ха- о

рактеризуются общественной опасностью даже при крупном и особо круп- а ной размере образуемой в результате совершения содержащих их деяний недоимки по налогам. Тем более этот размер подвержен довольно частым о

изменениям7. Размер недоимки не может быть единственным либо реша- и

тз

CD

-е-

т

ющим объективным критерием общественной опасности противоправного деяния в области налогов и сборов. Именно по этой объективной причине они должны быть полностью декриминализованы8. Такая декриминали- т

и

5 Кауфман М. А. О неопределенности категории «общественная опасность» и О

об опасности такой неопределенности // Эффективность уголовно-правового, криминологического и уголовно-исполнительного противодействия преступности : q материалы XII Российского конгресса уголовного права, состоявшегося

2020 г. (заочно). М., 2020. С. 89-93. q

6 URL: https://www.vsrf.ru/documents/own/8470 н

7 О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью о 28.1 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации : федер. закон от q 1 апреля 2020 г. № 73-ФЗ ; О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской .

Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с_

совершенствованием правового регулирования отношений, связанных с уплатой 211

страховых взносов в государственные внебюджетные фонды : федер. закон от-

29 июля 2017 г. № 250-ФЗ ; О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 3 июля 2016 г. № 325-ФЗ. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 29.08.2020), а также см. об этом: Ситникова А. И. Примечания к статьям главы

22 УК РФ как инструмент противодействия преступности в сфере экономики // Эффективность уголовно-правового, криминологического и уголовно-исполнительного противодействия преступности : материалы XII Российского конгресса уголовного права, состоявшегося 28-29 мая 2020 г. (заочно). М., 2020. С. 251 ; На-заренко Г. В. Особенности уголовно-правовой политики и ее законодательное регулирование // Среднерусский вестник общественных наук. 2011. № 1. С. 116-120.

8 См. об этом: Основания уголовно-правового запрета : криминализация и декриминализация / отв. ред.: В. Н. Кудрявцев, А. М. Яковлев. М., 1982. С. 177-188.

зация должна стать первым шагом на пути создания сбалансированной системы материальных и формальных составов административных правонарушений налогового законодательства как оснований для установления и применения соразмерных им мер административного принуждения с учетом характера и степени общественной вредности совершаемых нарушений налогового законодательства. Следует особо подчеркнуть, что на необходимость экономии репрессии в целом и в области налогов и сборов в частности, особенно в условиях неопределенности налогового законодательства, постоянно обращает внимание как Конституционный Суд РФ в своих постановлениях9, так и научное сообщество в лице видных ученых — специалистов в области уголовного права и криминологии10, административного и финансового права11.

С учетом вышеизложенного в области налогов и сборов уголовно наказуемым должно быть только налоговое мошенничество, существующую систему налоговых преступлений физических лиц следует перевести в разряд административно наказуемых деяний наряду с идентичными им административными правонарушениями налогового законодательства, совершенными организациями.

9 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации: от 27 мая 2008 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 188 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки М. А. Асламазян» ; от 13 июля 2010 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 188 Уголовного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 4.5, части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан В. В. Баталова, Л. Н. Валуевой, З. Я. Ганиевой, О. А. Красной и И. В. Эпова» ; от 17 июня 2014 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности CN части четвертой статьи 222 Уголовного кодекса Российской Федерации и статей 1, 3, 6, 8, 13 и 20 Федерального закона «Об оружии» в связи с жалобой гражданки Н. В. Урюпиной» ; от 16 июля 2015 г. № 22-П «По делу о проверке конституционен ности положения статьи 226.1 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи О с жалобами граждан Республики Казахстан О. Е. Недашковского и С. П. Яковлева». URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 28.08.2020).

_ 10 См.: Карпец И. И. Наказание. Социальные, правовые и криминологические

212 проблемы. М., 1973. С. 88—101 ; Климов А. С. Общественная опасность как при-знак, «препятствующий» эффективности уголовного закона на современном этапе

развития государства // Эффективность уголовно-правового, криминологического и уголовно-исполнительного противодействия преступности : материалы XII Российского конгресса уголовного права, состоявшегося 28—29 мая 2020 г. (заочно). М., 2020. С. 114.

11 См.: Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С. 8—9 ; Ломакина В. Ф. Теоретические вопросы разграничения административных проступков и смежных с ними преступлений : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1980. С. 8, 164 ; Административное право : в 10 т. Т. 6 : Административ-но-деликтное право / А. В. Кирин. М., 2015. С. 265—266, 276—277 ; Налоговое право : учеб. пособие / под ред. С. Г. Пепеляева. М., 2000. С. 453—454 ; Зарипов В. М. Направления совершенствования законодательства об ответственности за налоговые преступления // Налоговед. 2020. № 2. С. 18.

Систему административных правонарушений налогового законодательства, правовое регулирование которой в настоящее время характеризуется дуализмом в НК РФ и КоАП РФ, необходимо полностью кодифицировать и унифицировать именно в Кодексе РФ об административных Г правонарушениях и пересмотреть с точки зрения степени определенности .Г обязательных требований налогового законодательства и риск-ориентированного подхода при оценке вреда, причиненного административным § правонарушением. Если предписание либо запрет недостаточно опреде- О ленные и (или) риск охраняемым общественным отношениям средний, § должна быть предусмотрена выдача налоговым органом предписания с ^ разъяснением этого обязательного требования, порядка и срока его ис- о полнения, а также представления в налоговый орган информации о его Л исполнении в рамках мероприятий налогового контроля. Администра- р тивная ответственность в таком случае наступает только за неиспол- ф нение либо ненадлежащее исполнение выданного налоговым органом р предписания. При полной неопределенности предписания либо запрета, и к которым относится и норма ст. 54.1 НК РФ о пределах реализации субъ- о

СП

ективных прав при определении элементов юридического состава налога н и (или) низком риске охраняемым общественным отношениям, следует я предусмотреть выдачу налогового рулинга с разъяснением применяемо- о го обязательного требования, порядка и срока его реализации, а также и представления в налоговый орган информации о его выполнении. При 1 этом необходимо учитывать все обстоятельства финансово-хозяйственной р деятельности налогоплательщика, которые должностные лица налого- 1 вых органов обязаны досконально выяснить и исчерпывающим образом н установить при проведении мероприятия налогового контроля. Админи- §< стративная ответственность в таком случае вообще не может наступать. о Заметим, что должно быть надлежащим образом найдено и регла- е ментировано соотношение между мероприятиями государственного кон- О троля (надзора) либо муниципального контроля и производством по де- н лам об административных правонарушениях. Если в рамках контроля О выявленное негрубое административное правонарушение устраняется, 1 то нет необходимости переходить в производство по делу. Для этих це- § лей все административные правонарушения без каких-либо исключений

должны быть кодифицированы в КоАП РФ и классифицированы по сте-_3

пени риска на низко-, средне- и высокорисковые. В рамках проведения мероприятий государственного контроля (надзора) и муниципального контроля низкорисковые правонарушения могут устраняться в процессе информационного взаимодействия на основании рулинга без выдачи предписания об их устранении. Дело об административном правонарушении в таком случае не возбуждается, так как административное правонарушение является малозначительным. Среднерисковые правонарушения могут устраняться на основании соответствующего предписания. При его надлежащем исполнении дело об административном правонарушении не возбуждается, т. е. производство по делу не может быть начато. В таком случае административное правонарушение признает-

ся малозначительным. Неисполнение либо ненадлежащее исполнение предписания об устранении среднерискового правонарушения служит основанием для возбуждения дела. Высокорисковые правонарушения должны признаваться грубыми и являться основаниями для немедленного возбуждения дела об административном правонарушении.

Все составы административных правонарушений налогового законодательства и иного смежного с ним законодательства о контрольно-кассовой технике, системе прослеживаемости товаров и т. д. должны быть предусмотрены только в Особенной части КоАП РФ. Иной подход, которого законодатель придерживается начиная с правовой регламентации административной ответственности за нарушения налогового законодательства в Законе РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы Российской Федерации»12, противоречит конституционным принципам юридической ответственности, так как нарушает требования дифференциации, соразмерности, определенности, однократности, индивидуализации, обоснованности и нерепрессивности при установлении и применении административной ответственности. Именно поэтому нормы об административной ответственности, содержащиеся в указанном законе, были признаны Конституционным Судом РФ неконституционными13. К сожалению, пока законодатель не готов отказаться от дуализма в правовом регулировании административной ответственности за нарушения налогового законодательства, законодательства об обязательном социальном страховании и законодательства о банках и банковской деятельности. Поэтому административная ответственность непосредственных участников регулируемых упомянутыми отраслями законодательства отношений (налогоплательщиков, налоговых агентов, банков и иных кредитных организаций) определяется нормами налогового и банковского законодательства, а также законодательства об обязательном соци-01 альном страховании, а административная ответственность должностных лиц организаций, являющихся непосредственными участниками регули-см руемых теми же отраслями законодательства отношений, за те же адми-о нистративные правонарушения предусмотрена в КоАП РФ. Отраслевая кодификация в НК РФ административной ответственности непосред-

-ственных участников налоговых и иных связанных с ними правоотно-

214 шений за нарушение ими налогового и иных отраслей законодательства приводит к нарушению принципов административной ответственности, разрушению ее института и массовому незаконному привлечению к ней.

Правовое регулирование по вопросам Общей части КоАП РФ и производства по делам об административных правонарушениях должно быть исключительно предметом ведения Российской Федерации и только в

12 Рос. газета. 1992. 10 марта.

13 По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и законов РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» : постановление Конституц. Суда РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 30. Ст. 3988.

форме кодифицированного федерального закона, которым является Кодекс РФ об административных правонарушениях. Предпринимаемая в настоящее время попытка разделения его на два кодекса - материальный и процессуальный — свидетельствует о декодификации админи- Г стративной ответственности, которая нарушает единство этого правового Г института, ухудшает либо даже парализует механизм правового регулирования указанной ответственности и нивелирует гарантии прав и за- § конных интересов привлекаемых к ней лиц. Самая большая проблема ° здесь возникает с множественностью субъектов административной юрис- § дикции, чей правовой статус определяется материальным кодексом, а ^ порядок его реализации — процессуальным кодексом. о

Полномочия субъектов РФ, муниципальных образований и субъектов Л

публичной администрации по нормативному правовому регулированию р

административного принуждения должны быть ограничены либо в неко- ф

торых случаях даже исключены КоАП РФ путем четкого определения в р

этом же кодексе их содержания и пределов реализации. |

Презумпция невиновности как основной принцип публично-право- о

СП

вой, а именно административной и уголовной, ответственности должна н

быть сохранена в существующем в КоАП РФ (ст. 1.5) виде без отделения я

его материально-правовой основы от процессуально-правовой. Счита- о

ем целесообразным дополнить базовые положения о презумпции неви- и

новности нормой о том, что при надлежащем исполнении рулингов — 1

обязательных разъяснений компетентными органами и должностными р

лицами содержания предписания либо запрета в конкретной ситуации 1

правоприменения — как восстановительные, так и карательные меры н

административного принуждения не применяются, а также нормой об §<

обязательности учета уровня организации комплаенса, т. е. состояния о

внутреннего контроля за соблюдением обязательных требований при е

определении вины. При этом должен быть реализован принцип персо- о

нификации ответственности, особенно если речь идет о так называемом н

эксцессе исполнителя. о

Получатели бюджетных средств — органы государственной власти, 1 органы местного самоуправления, иные государственные и муниципальные органы, органы управления государственными внебюджетными

фондами, казенные учреждения14 — не могут быть субъектами админи-_5

стративной ответственности, поскольку, во-первых, как правило, не являются адресатами обязательных требований; во-вторых, во всех случаях самостоятельно не распоряжаются выделяемыми им денежными средствами.

Если должностному лицу не выделены средства на соблюдение обязательных требований, оно не может привлекаться к административной ответственности ни в публичном, ни в частном секторе.

14 Статья 6 Бюджетного кодекса РФ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823 (с изм. и доп.).

Виды и категории административных правонарушений должны быть четко определены в КоАП РФ, так как это позволит реализовать принципы однократности и соразмерности административной ответственности.

Установление в КоАП РФ принудительной ликвидации юридического лица (без банкротства) в качестве меры административного наказания за грубые и неоднократные нарушения им обязательных требований необходимо как дополнительная гарантия для того, чтобы обеспечить применение такой меры только в исключительных случаях по основаниям и в порядке, предусмотренным КоАП РФ и Процессуальным кодексом РФ об административных правонарушениях при отдельной процессуальной кодификации административной ответственности. Иными словами, необходимо обеспечить использование этой меры с учетом регламентированных одним единым кодифицированным федеральным законом либо двумя — материальным и процессуальным — кодифицированными федеральными законами об административной ответственности материально-правовых и процессуально-правовых гарантий лицу, привлекаемому к административной ответственности, а не как сейчас обстоят дела с применением ликвидации (без банкротства) за нарушение обязательных требований на основании ст. 61 части первой Гражданского кодекса РФ15 (с последующими изменениями и дополнениями) при отрицательных чистых активах16 и неоднократном непредставлении бухгалтерской и налоговой отчетности.

Относимость и допустимость доказательств надо более четко регламентировать в законодательстве о государственном и муниципальном контроле, а также об административных правонарушениях, чтобы не допустить опережения искусственным интеллектом правового регулирования в сфере обязательных требований, государственного контроля (над-см зора) и муниципального контроля и административной ответственности. о: В ходе и по итогам реформы нельзя создать ситуацию установления неопределенных обязательных требований, дискреционных норм федерального закона о государственном контроле и рамочных норм КоАП РФ, см которые позволят субъектам государственного контроля и административной юрисдикции на основе искусственного интеллекта без надлежащей правовой регламентации контрольных мероприятий и производства 216 по делу об административном правонарушении организовать работу автоматизированной информационной системы в режиме, позволяющем автоматически устанавливать критерии противоправного поведения и выявлять нарушения без надлежащей определенности в нормах законов критериев как правомерного, так и противоправного поведения, которые должны быть установлены надлежащим образом и полностью регламентированы именно в законодательных актах. В качестве такого негативного примера можно привести пример работы автоматизированной ин-

15 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.

16 См. об этом: Овчарова Е. В., Осипова Ю. А. Недостаточность чистых активов как основание для ликвидации? // Законодательство. 2010. № 6. С. 11—17.

формационной системы (АИС) «Налог-3» в системе налоговых органов17. Работающие в автоматическом режиме средства фиксации нарушений должны создаваться, устанавливаться, управляться и контролироваться государством в лице его уполномоченных органов и должностных лиц Г при полной готовности механизма правового регулирования к их вне- Г дрению. Недопустима ситуация передачи этих функций на аутсорсинг компаниям частного сектора18 либо публично-частного сектора, даже при § условии промежуточного решения по данному вопросу в виде аккредита- о ции и сертификации. §

Арбитражный процессуальный кодекс РФ не предназначен для ре- ^ гулирования производства по делам об административных правонару- о шениях, являющегося «квазиуголовным», а не «квазигражданским». Это Л не предполагает исковой формы и состязательности, а подразумевает направление материалов дела либо подачу жалобы или принесение протеста на постановление налогового органа по делу об административном

правонарушении и инквизиционный, т. е. исследовательский, принцип

тз

административно-юстиционного процесса охранительного типа по пе- о

ресмотру судом общей юрисдикции дела о нарушении налогового зако- §

нодательства, рассмотренного налоговым органом и пересмотренного в я

обязательном досудебном порядке вышестоящим налоговым органом. о

Реализация этого принципа как в административно-юрисдикционном 1

тз

CD

-е-

о тз

м

т х:

Г)

процессе по рассмотрению и пересмотру налоговыми органами дела об

административном правонарушении налогового законодательства, так и р

в административно-юстиционном процессе охранительного типа по пе- 1

ресмотру дела о нарушении налогового законодательства судами общей н

юрисдикции предполагает полное, всестороннее и объективное рассмо- §<

трение дела на любой стадии производства по нему для принятия закон- оо

ного и обоснованного решения по его результатам19. е

17 См. об этом: Алпатов П. С. Доказательственное значение сведений АИС н

т

«Налог-3» // Налоговед. 2019. № 10. C. 23-31. о

18 Об утверждении Регламента разработки паспортов функций и ведения q реестра паспортов функций : приказ Федеральной налоговой службы России от .

24 апреля 2014 г. № ММВ-7-12/253@. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-_

сультантПлюс» ; Об утверждении Положения об организации выполнения ра- 217

бот по развитию (модернизации) и оказания услуг по сопровождению автома--

тизированной информационной системы Федеральной налоговой службы (АИС «Налог-3» : приказ Федеральной налоговой службы России от 14 марта 2016 г.

№ ММВ-7-6/135@. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

19 См. об этом: Брокер Л. (Dr. Lars Brocker) Инквизиционный принцип в административном праве (административная процедура и административный процесс) // Ежегодник публичного права-2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства. М., 2018. С. 11-27 ; Старилов Ю. Н. Законность как принцип административных процедур и административного судопроизводства : развитие и юридическая конкретизация в отраслевом законодательстве на основе общей теории законности // Там же. С. 37-61 ; Шрайер А. (Dr. Axel Schreier) Принципы административного процесса помимо инквизиционного принципа // Там же. С. 93-107 ; Овчарова Е. В. Административное принуждение

Правосудие по таким делам должно вестись только в судах общей юрисдикции, так как правоохранительная деятельность налоговых органов по применению мер административного принуждения за нарушение налогового законодательства не имеет никакого отношения к сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в которую налоговые органы не могут вмешиваться при налоговом контроле за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов. На это неоднократно указывали как Конституционный Суд РФ в своих правовых позициях, так и Высший Арбитражный Суд РФ и арбитражные суды округов20.

При рассмотрении и пересмотре дел об административных правонарушениях арбитражными судами нарушаются следующие базовые принципы административной юрисдикции:

1. Полный пересмотр дела при обжаловании либо опротестовании. Пределы пересмотра дела - это базовая концепция арбитражного процесса, препятствующая реализации указанного принципа. При этом действующий АПК РФ ограничивает пределы проверки судом кассационной инстанции дел об административных правонарушениях, сумма штрафов по которым составляет не более 100 тыс. руб. для организаций и 5 тыс. руб. - для индивидуальных предпринимателей. Другими словами, суд кассационной инстанции проверяет только существенные нарушения норм материального и (или) процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов. Это позволяет арбитражному суду кассационной инстанции не заниматься полным пересмотром см дела, независимо от доводов жалобы либо протеста21.

за нарушение налогового законодательства в Российской Федерации : материаль-О но-правовое и процессуально-правовое исследование. М., 2019. С. 124—148.

20 Определения Конституционного Суда РФ: от 19.10.2010 № 1422-О-О ; от

_ 01.10.2009 № 1270-О-О ; от 16.12.2008 № 1072-О-О ; от 04.06.2007 № 320-О-П и

218 366-О-П. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 15.11.2019) ; Об оценке -арбитражными судами обоснованности получения налогоплательщиком налоговой выгоды : постановление Пленума ВАС РФ от 12.10.2006 № 53 ; постановления Президиума ВАС РФ : от 09.12.2008 № 9520/08 ; от 18.03.2008 № 14616/07 ; определение ВАС РФ от 28.12.2007 № 17310/07 ; постановления АС Московского округа: от 21.05.2012 по делу № А41-20291/11 ; от 18.05.2012 по делу № А40-79573/11-116-226 ; от 15.03.2012 по делу № А40-45819/11-140-202 ; от 21.02.2012 по делу № А40-31412/11-91-138 ; постановление АС Северо-Западного округа от 13.01.2012 по делу № А56-72453/2010 ; постановление АС Уральского округа от 17.01.2013 по делу № А60-6226/2012. URL: http://www.vsrf.ru (дата обращения: 20.09.2020).

21 Часть 4.1 ст. 206, ч. 5.1 ст. 211 и ч. 3 ст. 288.2 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 24.07.2002 № 95-ФЗ (с последующими изм. и доп.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. Недопустимость ухудшения положения лица, привлекаемого к административной ответственности, при пересмотре дела. Действующее правовое регулирование не ограничивает арбитражные суды в возможности применения более строгого административного наказания при пересмо- ™ тре судебных актов о привлечении к административной ответственности. F

3. Недопустимость привлечения к административной ответственно- О сти после истечения сроков давности. Действующий АПК РФ дает арби- а тражным судам, рассматривающим жалобы на постановления внесудеб- ° ных органов, возможность отменить решение, которым постановление § о привлечении к административной ответственности было отменено, а ^ производство по делу об административном правонарушении прекраще- о но, по истечении установленных сроков давности, что фактически приво- Л дит к неограниченной по времени возможности применения к лицу мер р административной ответственности22. ф

Указанные принципы полностью соблюдаются судами общей юрис- р

дикции в рамках производства по делам об административных правона- и

рушениях исключительно по КоАП РФ23. о

____ОЭ

Поэтому целесообразно лишить арбитражные суды, изначально пред- н

назначенные для разрешения коммерческих споров, всех полномочий по я

рассмотрению и пересмотру каких-либо публично-правовых споров, пе- о

редав эти полномочия судам общей юрисдикции. Прежде всего речь идет и

о делах об административных правонарушениях, которые должны рас- i

сматриваться и пересматриваться в судебной системе только судами об- р

щей юрисдикции. Руководствоваться суды должны специально для этого i

предназначенными процессуальными нормами Кодекса Российской Фе- н

дерации об административных правонарушениях или Процессуального §<

кодекса Российской Федерации об административных правонарушени- о

ях, которые должны быть предусмотрены в специальных главах об осо- е

бенностях рассмотрения и пересмотра дел об административных право- О

нарушениях судами общей юрисдикции в судебной системе Российской н

Федерации. о

Система исполнения административных наказаний и применения i иных мер административного принуждения должна быть самодостаточной. Она может опираться на общую систему исполнительного производства. Для повышения ее эффективности могут быть задействованы__

механизмы стимулирования к добровольному исполнению мер административного принуждения, например снижение в два или даже три раза размера административного штрафа при его уплате в течение половины либо трети срока для добровольного исполнения. В качестве модели

22 См. об этом: Овчарова Е. В. Необходимость принятия и концепция проекта нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Законодательство. 2016. № 10. C. 30—31.

23 О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (с последующими изм. и доп.) : постановление Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5. URL: http://www. vsrf.ru (дата обращения: 25.02.2020).

цифровизации для обеспечения принудительного исполнения мер административного принуждения за нарушение налогового законодательства может использоваться автоматизированная информационная система «Налог-3» в части межведомственного взаимодействия и международного автоматического обмена налоговой информацией, но при условии ее надлежащей легитимации.

Для обеспечения исполнения административных наказаний и реализации иных мер административного принуждения недопустимо субсидиарное применение институтов банкротства и гражданско-правовой ответственности. Объясняется это тем, что последняя является самостоятельным видом юридической ответственности, предназначенным для реализации в принципиально других по содержанию частноправовых отношениях, правовое регулирование которых преследует кардинально иные цели24. Принципы гражданско-правовой25 и публично-правовой ответственности прямо противоположны друг другу. Субсидиарное правоприменение гражданско-правовой ответственности для обеспечения реализации мер административного принуждения не согласуется с политикой либерализации в едином комплексе системы обязательных требований, мероприятий государственного и муниципального контроля, а также мер административного принуждения. Система мер административного принуждения должна быть самодостаточной и применяться самостоятельно.

Библиографический список

Административное право : в 10 т. Т. 6 : Административно-деликтное право / А. В. Кирин. М. : Евразийская академия административных наук, 2015.

Алпатов П. С. Доказательственное значение сведений АИС «Налог-3» // ^ Налоговед. 2019. № 10. C. 23-31.

ol Брокер Л. (Dr. Lars Brocker) Инквизиционный принцип в администра-Z тивном праве (административная процедура и административный процесс) // cn Ежегодник публичного права — 2018 : Принципы административных процесс дур и административного судопроизводства. М., 2018.

Гражданское право : учебник : в 4 т. / под ред. Е. А. Суханова. Т. 1 : Общая _часть.

220 Зарипов В. М. Направления совершенствования законодательства об от-ветственности за налоговые преступления // Налоговед. 2020. № 2. С. 18.

Карпец И. И. Наказание. Социальные, правовые и криминологические проблемы. М. : Юрид. литература, 1973.

Кауфман М. А. О неопределенности категории «общественная опасность» и об опасности такой неопределенности // Эффективность уголовно-правового, криминологического и уголовно-исполнительного противодействия пре-

24 См. об этом: Koziol Helmut. Basic Questions of Tort Law from a Germanic Perspective. Wien.: Jan Sramek Verlag KG, 2012 ; Ягельницкий А. А. О тенденциях судебной практики по делам об убытках // Закон. 2019. № 3. C. 47—55.

25 См.: Гражданское право : учебник : в 4 т. / под ред. Е. А. Суханова. Т. 1 : Общая часть. С. 518—546 (автор — А. А. Ягельницкий).

т х:

Г)

ступности : материалы XII Российского конгресса уголовного права, состоявшегося 28-29 мая 2020 г. (заочно). М. : Юрлитинформ, 2020. С. 89-93.

Климов А. С. Общественная опасность как признак, «препятствующий» эффективности уголовного закона на современном этапе развития государства // Эффективность уголовно-правового, криминологического и уголовно-исполнительного противодействия преступности : материалы XII Россий- q ского конгресса уголовного права, состоявшегося 28-29 мая 2020 г. (заочно). М. : Юрлитинформ, 2020.

Коциоль Хельмут (Dr. Helmut Koziol). Базовые вопросы деликтного права с немецкой точки зрения. Вена : Ян Срамек Ферлаг КГ, 2012 (на английском языке). О Кузьмин И. А. Специфика публично-правовой ответственности // Lex е Russica. 2017. № 6. £ Ломакина В. Ф. Теоретические вопросы разграничения административ- е ных проступков и смежных с ними преступлений : дис. ... канд. юрид. наук. О М., 1980. м Лопашенко Д. В. Соотношение частного и публичного в уголовном пра- р ве : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2018. о Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. М. : § Государственное издательство юридической литературы, 1961. С. 8-9. S Назаренко Г. В. Особенности уголовно-правовой политики и ее законода- д тельное регулирование // Среднерусский вестник общественных наук. 2011. и № 1. С. 116-120.

Налоговое право : учеб. пособие / под ред. С. Г. Пепеляева. М., 2000. С. 453-454. U

Овчарова Е. В. Административное принуждение за нарушение налого- ° вого законодательства в Российской Федерации : материально-правовое и й процессуально-правовое исследование. М. : Зерцало-М, 2019. 0

Овчарова Е. В. Необходимость принятия и концепция проекта нового о Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Законодательство. 2016. № 10. C. 30-31.

Овчарова Е. В., Осипова Ю. А. Недостаточность чистых активов как основание для ликвидации ? // Законодательство. 2010. № 6. C. 11-17. q Основания уголовно-правового запрета : криминализация и декримина- . лизация / отв. ред.: В. Н. Кудрявцев, А. М. Яковлев. М. : Наука, 1982. ' Ситникова А. И. Примечания к статьям главы 22 УК РФ как инструмент 221

противодействия преступности в сфере экономики // Эффективность уголов--

но-правового, криминологического и уголовно-исполнительного противодействия преступности : материалы XII Российского конгресса уголовного права, состоявшегося 28-29 мая 2020 г. (заочно). М. : Юрлитинформ, 2020. С. 251.

Соловей Ю. П. Принципы осуществления публичной администрацией дискреционных полномочий // Административное право и процесс. 2018. № 7. C. 5-15.

Старилов Ю. Н. Законность как принцип административных процедур и административного судопроизводства : развитие и юридическая конкретизация в отраслевом законодательстве на основе общей теории законности // Ежегодник публичного права - 2018 : Принципы административных процедур и административного судопроизводства. М., 2018. С. 37-61.

CD

CD Т Т

Шрайер А. (Dr. Axel Schreier). Принципы административного процесса помимо инквизиционного принципа // Ежегодник публичного права — 2018 : Принципы административных процедур и административного судопроизводства. М., 2018. С. 93-107.

Ягельницкий А. А. О тенденциях судебной практики по делам об убытках // Закон. 2019. № 3. C. 47-55.

References

Administrative law: A textbook in 10 volumes. Volume 6: Administrative and tort law / А. V. Kirin. Moscow, NP «Evraziiskaia akademiia administrativnykh nauk», 2015 (In Russian)

Alpatov P. S. 2019. The evidentiary significance of information from the 'Na-log-3' Automated Information System // Nalogoved 10: 23-31 (In Russian)

Brocker L. 2018. The inquisitional principle in administrative law (administrative procedure and administrative proceedings) // Ezhegodnik publitschnogo prawa — 2018: Prinzipy adminictratiwnych prozedur i adminictratiwnogo cudo-proiswodctwa. Moscow, Infotropic media Publ. (In Russian)

Civil Law: a textbook in 4 volumes. Edited by Sukhanov E. A. Volume 1. General Part. 2019. Moscow, Statut Publ.: 518-546 (In Russian)

Zaripov V. M. 2020. Areas for improving legislation concerning liability for tax crimes // Nalogoved 2: 18 (In Russian)

Karpets I. I. 1973. Punishment. Social, legal and criminological problems. Moscow, Iuridicheskaia literature Publ.: 88-101 (In Russian)

Kaufman M. A. 2020. On the uncertainty of the category of "public danger" and on the danger of such uncertainty // Effektivnost' ugolovno-pravovogo, krim-inologicheskogo i ugolovno- ispolnitel'nogo protivodeistviia prestupnosti: mate-rialy XII Rossiiskogo kongressa ugolovnogo prava, sostoiavshegosia 28—29 maia 2020 g. (zaochno). Moscow, Iurlitinform Publ.: 89-93 (In Russian)

Klimov A. S. 2020. Public danger as a sign that "impedes" the effective-ем ness of criminal law at the modern stage of state development // Effektivnost' oi ugolovno-pravovogo, kriminologicheskogo i ugolovno- ispolnitel'nogo protivo-deistviia prestupnosti: materialy XII Rossiiskogo kongressa ugolovnogo prava, sostoiavshegosia 28—29 maia 2020 g. (zaochno). Moscow, Iurlitinform Publ.: 114 о (In Russian)

Koziol H. 2012. Basic Questions of Tort Law from a Germanic Perspective.

-Vienna, Jan Sramek Verlag KG, 2012.

222 Kuzmin I. A. 2017. The specifics of public law liability // Lex Russica 6 (In _ Russian)

Lomakina V. F. 1980. Theoretical issues of differentiating administrative offences and related crimes: a dissertation for the degree of a PhD in law. Moscow: 6, 8, 164 (In Russian)

Lopashenko D. V. 2018. The relationship of the private and the public in criminal law: a dissertation for the degree of a PhD in law. Moscow: 78 (In Russian)

Lunev A. E. 1961. Administrative liability for offences. Moscow, Gosudarst-vennoe izdatel'stvo Iuridicheskoi literatury Publ.: 8—9 (In Russian)

Nazarenko G. V. 2011. Specific features of criminal law policy and its statutory regulation // Srednerusskii vestnik obshchestvennykh nauk 1: 116-120 (In Russian)

Tax Law: a study aid. Edited by Pepeliaev S. G. 2000. Moscow, ID FBK PRESS Publ.: 453-454 (In Russian)

Ovcharova E. V. 2019. Administrative enforcement for a violation of tax legislation in the Russian Federation: substantive law and procedural law research: A monograph. Moscow, Zertsalo Publ.:124-148 (In Russian)

Ovcharova E. V. 2016. The need for the adoption of and the concept of the new Code of Administrative Offences of the Russian Federation // Zakonodatel- ? stvo 10: 30-31 (In Russian)

Ovcharova E. V., Osipova Yu. A. 2010. An insufficiency of net assets as a ground for liquidation? Zakonodatelstvo 6: 11-17 (In Russian)

The grounds of a criminal law prohibition: criminalisation and decriminal-isation. 1982. Editors-in-chief: Kudryavtsev V. N. and Yakovlev A. M. Moscow, Izdatel'stvo «NAUKA» Publ.: 177-188 (In Russian)

Sitnikova A. I. 2020. Comments on the articles of chapter 22 of the Crimi- e

О

CD

nal Code of the Russian Federation as an instrument of combating crime in the О

field of the economy // Effektivnost' ugolovno-pravovogo, kriminologicheskogo i м

ugolovno- ispolnitel'nogo protivodeistviia prestupnosti: materialy XII Rossiisko- р

go kongressa ugolovnogo prava, sostoiavshegosia 28-29 maia 2020 g. (zaochno). о

Moscow, Iurlitinform Publ.: 251 (In Russian) §

Solovey Yu. P. 2018. Principles of the exercise of discretionary powers by the S

public administration // Adminictratiwnoe prawo i prozecc 7: 5-15 (In Russian) g

Starilov Yu. N. 2018. Lawfulness as a principle of administrative procedures и

and administrative proceedings: development and the giving of a specific legal U

definition in sector-based legislation on the basis of a general theory of lawful- P

ness // Ezhegodnik publitschnogo prawa - 2018: Prinzipy adminictratiwnych q

prozedur i adminictratiwnogo cudoproiswodctwa. Moscow, Infotropic media §

Publ.: 37-61 (In Russian) о

Schreier A. 2018. Principles of administrative proceedings alongside the О

inquisitional principle // Ezhegodnik publitschnogo prawa - 2018: Prinzipy ad- °

minictratiwnych prozedur i adminictratiwnogo cudoproiswodctwa. Moscow, In- с

fotropic media Publ.: 93-107 (In Russian) е

Yagelnitskiy A. A. 2019. On the trends of court practice for cases concerning §

losses // Zakon 3: 47-55 (In Russian) T

Для цитирования:

Овчарова Е. В. Модель реформирования административной ответственности (на примере административной ответственности за нарушение налогового законодательства) // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2022. № 2 (49). С. 208-224. DOI: https://doi.org/10.17308/law/1995-5502/2022/2/208-224

Recommended citation:

Ovcharova E. V. A model for the integrated reform of the system of administrative enforcement in the mechanism of legal regulation (using tax administration as an example) // Proceedings of Voronezh State University. Series: Law. 2022. № 2 (49). Р. 208-224. DOI: https://doi.org/10.17308/law/1995-5502/2022/2/208-224

223

Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова

Овчарова Е. В., кандидат юридических наук, старший преподаватель; .заместитель директора Института проблем административно-правового регулирования Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»

E-mail: oev975@yandex.ru

Moscow State University named after M. V. Lomonosov

Ovcharova E. V., Candidate of Legal Sciences, Senior Lecturer; Deputy Director of the Institute for Problems of Administrative Law Regulation of the National Research University «Higher School of Economics» E-mail: oev975@yandex.ru

224