CC BY
169
в
Старостин С. А. gg
УНИВЕРСИТЕТА О налоговых административных правонарушениях
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
О НАЛОГОВЫХ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Аннотация. В статье идет речь об унификации административного и уголовного законодательства на примере налоговых правонарушений, предусмотренных НК РФ, КоАП РФ и УК РФ. Сделан вывод о том, что налоговые правонарушения являются видом административных правонарушений. Эти виды юридической ответственности близки по своей цели — охране в значительной степени публичных интересов; административные и налоговые правонарушения общественно опасны; близки по содержанию и меры государственного принуждения, государство практически одинаково реагирует на них. На примере сопоставления различных видов юридической ответственности в налоговой сфере сформулированы предложения по унификации уголовной, административной и налоговой ответственности. Главный аргумент этого состоит в том, что природа этих видов ответственности едина. Рассмотрен вариант изменения законодательства об уголовной и административной ответственности в случае введения в УК РФ и УПК РФ категории «уголовный проступок». В таком случае возникает необходимость и представляется возможность объединить уголовные, административные и налоговые правонарушения в единый нормативный правовой акт. В статье сделан вывод, что налоговые правонарушения по сути являются административными правонарушениями.
Ключевые слова: административное законодательство, уголовное законодательство, административная ответственность, налоговые правонарушения, административные правонарушения, преступления.
Сергей Алексеевич СТАРОСТИН,
профессор Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.58.6.065-072
S. A. STAROSTIN, Professor of the Department of Administrative Law and Procedure of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Doctor of Law, Professor [email protected] 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 ON TAX ADMINISTRATIVE OFFENSES Abstract. The article deals with the unification of administrative and criminal legislation on the example of tax offenses provided for by the RF Tax Code, the Code of Administrative Offenses and the Criminal Code of the RF. It is concluded that tax offenses are a type of administrative offenses. These types
©С. А. Старостин, 2019
/" Ж УНИВЕРСИТЕТА
"М имени O.E. Кугафина (МГЮА)
of legal liability are close in their goals — to the protection of public interests to a great extent, administrative and tax violations are socially dangerous, content and measures of state coercion are close, the government reacts to them in almost the same way. Using the comparison of various types of legal liability in the tax field as an example, the proposals for the unification of criminal, administrative and tax liability are formulated. The main argument for this is that the nature of these types of responsibility is one. A variant of amending the legislation on criminal and administrative liability in the case of the introduction of the criminal offense category into the Criminal Code and the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation is considered. In this case, the need arises and it is possible to combine criminal, administrative and tax offenses into a single regulatory legal act. The article concludes that tax violations are essentially administrative offenses. Keywords: administrative legislation, criminal law, administrative liability, tax offenses, administrative offenses, crimes.
Данная статья является продолжением дискуссии о необходимости и возможности реформирования и сближения административной и уголовной ответственности. Актуализация проблемы вызвана очередной попыткой Верховного Суда РФ ввести в УК РФ и УПК РФ категорию «уголовный проступок»1. Почему попыткой — да потому, что этот законопроект был отклонен еще осенью 2017 г., поскольку тогда поступил отрицательный официальный отзыв Правительства РФ2. Обойтись без официального отзыва Правительства РФ Верховный Суд РФ не мог в силу требования ст. 8 Федерального закона 1996 г. «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации», что проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в УК РФ могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии официального отзыва Правительства РФ3.
Поскольку в упомянутом Законе говорится лишь о необходимости наличия официального отзыва Правительства РФ, положительного или отрицательного — не имеет значения, то 20 декабря 2018 г. Верховный Суд РФ вновь внес в Государственную Думу этот законопроект (№ 612292-7) и снова с этим же от-
1 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 2017 г. № 42 «О внесении в Государственную Думу Российской Федерации проекта федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с введением понятия уголовного проступка"» // URL: http://www.vsrf.ru/documents/own/?category=resolutions_plenum_ supreme _court_ russian&year=2017.
2 Официальный отзыв Правительства РФ на проект федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с введением понятия уголовного проступка», вносимый в Государственную Думу Верховным Судом РФ от 24 июля 2018 г № 5690п-П4.
3 Федеральный закон от 13 июня 1996 г № 64-ФЗ «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2955.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
рицательным официальным отзывом Правительства РФ. Автор надеется, что законопроект, который на момент написания статьи находился в профильном комитете Государственной Думы по государственному строительству и законодательству, будет, наконец, принят.
На примере сопоставления различных видов юридической ответственности в налоговой сфере будут сформулированы предложения по унификации уголовной, административной и налоговой ответственности. Среди множества факторов, которые позволяют сделать такой вывод, главным является, по нашему мнению, единство их природы.
В отечественном законодательстве существуют четыре вида юридической ответственности за нарушение налогового законодательства — уголовная (гл. 22 УК РФ), административная (гл. 15 КоАП РФ), налоговая (гл. 16 НК РФ) и дисциплинарная (ст. 192 Трудового кодекса РФ). Такая ситуация сложилась в значительной степени потому, что в последние годы активизировались научные исследования различных видов юридической ответственности, в том числе административной (Л. А. Калинина, П. П. Серков и мн. др.), финансовой, налоговой (Л. Р. Барашян и др.), бюджетной (Е. С. Емельянова и др.), трудоправовой (Ю. А. Кузнецов), дисциплинарной (В. С. Бялт, Ю. А. Жукова и др.), в которых утверждается, что все они самостоятельны и не имеют отношения к административной ответственности как родовой категории.
Мы считаем это ошибкой и в полной степени солидарны с теми, кто утверждает обратное, что, например, административная ответственность за правонарушения законодательства о налогах и сборах устанавливается только двумя законами — КоАП РФ и НК РФ4. Во втором положении, которое вынесено в своей диссертации В. В. Шекшиным на защиту, прямо утверждается, что налоговая ответственность по своей природе является административной и что нормы НК РФ об ответственности должны быть перенесены в гл. 15 КоАП РФ.
Еще более определенно сформулировал свое отношение к проблеме выделения в качестве самостоятельных некоторых видов юридической ответственности П. П. Серков. В своей докторской диссертации он пишет, что административная ответственность имеет межотраслевой характер, которая защищает общественные отношения иных отраслей права, в том числе финансового, налогового, и что выделение в качестве самостоятельного вида финансовой, бюджетной, налоговой, экологической и других видов ответственности не основано ни на и объективных критериях, ни на каких-либо характерных особенностях правона- -рушений в этих сферах5. □
На примере первых трех видов юридической ответственности рассмотрим х
5
Т
гп □
необходимость и возможность объединения в единый закон существующих сегодня трех категорий правонарушений: преступлений в области налогов (УК РФ), административных правонарушений в этой сфере (КоАП РФ) и налоговых правонарушений (НК РФ). О^
□ В
Шекшин В. В. Административная ответственность за правонарушения в области налогов М А
и сборов : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 5—6. и П
Серков П. П. Административная ответственность как вид юридической ответственности: И р
проблемы и пути совершенствования : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 13. ПЕРСПЕКТИВЫ
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
В последние годы намечена устойчивая тенденция сближения административного и уголовного законодательства. Действительно, эти виды юридической ответственности не просто близки, они обладают всеми принципиальными признаками юридической ответственности, имеют общие черты, единую правовую природу.
Так, цели административного и уголовного наказаний сформулированы практически идентично. В соответствии со ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Оно не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.
В соответствии со ст. 43 УК РФ наказание применяется в целях восстановления социальной справедливости, а также в целях исправления осужденного и предупреждения совершения новых преступлений.
Обратим внимание, как законодатель сформулировал задачи законодательства об административных правонарушениях и задачи уголовного законодательства (в УК РФ они названы задачами Уголовного кодекса РФ).
Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений (ст. 1.2 КоАП РФ).
А вот как сформулированы задачи уголовного законодательства в УК РФ: это охрана прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества, а также предупреждение преступлений (ч. 1 ст. 2 УК РФ)6.
Как видим, если не считать задачу УК РФ «обеспечение мира», то обе эти группы задач сформулированы практически единообразно. Но поскольку речь в статье идет о правонарушениях только в налоговой сфере и к обеспечению мира они отношения не имеют, то можно уверенно сделать вывод о единообразии задач административного и уголовного законодательства в этой сфере.
Еще более близки понятия административного правонарушения и преступления. Единственным отличием этих понятий является степень общественной опасности деяний. Но если для некоторых правонарушений, например посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, степень общественной
6 См.: Ведяшкин С. В. Административные процедуры охранительной направленности // Вестник Томского государственного университета. 2017. № 422. С. 206—210 ; Лебедева Е. А. Некоторые проблемы административно-правового регулирования предоставления государственных услуг // Административное право и процесс. 2017. № 9. С. 40—43.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
опасности административных правонарушений и преступлений различна, то для налоговых правонарушений она практически едина.
Несколько иначе законодатель сформулировал понятие «налоговое правонарушение». Перед ним была непростая задача развести это понятие с близкими понятиями «преступление» и «административное правонарушение». Остается вопрос — по какой причине правонарушения в налоговой сфере законодатель не назвал ни преступлением, ни административным правонарушением, ни как-то иначе.
Статья 106 НК РФ формулирует понятие налогового правонарушения следующим образом: это виновно совершенное противоправное (нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, плательщика страховых взносов, налогового агента и иных лиц, за которое НК РФ установлена ответственность. Как видим, оно в точности повторяет определение административного правонарушения. В нем даже не назван, как и в КоАП РФ, признак общественной опасности. Но при этом подчеркнуто, что должно быть нарушено законодательство о налогах и сборах. Но и в УК РФ, и в КоАП РФ имеются нормы о налогах и сборах.
По мнению А. Ю. Головина, налоговые правонарушения не являются разновидностью административных правонарушений, поскольку имеют иной состав, чем административные правонарушения, и они — это следствие неисполнения участниками общественных отношений своих обязанностей в сфере налогообложения7.
Нам представляется это утверждение неверным. Во-первых, составы не только налоговых, но и иных правонарушений, в том числе и административных правонарушений, различны и выделять их (видимо, автор имел в виду элементы составов) в качестве критериев разграничения неверно.
Во-вторых, неисполнение участниками общественных отношений своих обязанностей в любой сфере, а не только в сфере налообложения, всегда влечет за собой ответственность либо уголовную, либо административную, либо дисциплинарную, либо гражданско-правовую.
Единственными критериями, которые могут быть положены при сравнении административной ответственности и налоговой ответственности, могут быть только их природа и вид юрисдикционного органа, который уполномочен рассматривать эти дела. О первом критерии — природе этих правонарушений, мы уже сказали, а по поводу второго заметим, что всегда при совершении правонарушений в этой и сфере ответственность возникает перед государством, и юрисдикционным орга- -
ном является всегда орган исполнительной власти — налоговый орган. □
Посмотрим, как государство реагирует на преступления, административные х
Т
гп □
и налоговые правонарушения. Если из перечня наказаний по УК РФ исключить лишение свободы и смертную казнь, которая с 1996 г. не применяется, то мы увидим практически повторение видов административных наказаний с небольшой
только разницей в формулировках. О Я
□ В
См. об этом: Куншина Л. В. Состояние и перспективы развития института администра- М А
тивной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства // Государ- и Т
ство и право. 2002. № 11. С. 23 ; Сладкова А. В. Административные правонарушения ИР
в области рынка ценных бумаг : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 5—9. ПЕРСПЕКТИВЫ
>
Статья 114 НК РФ не использует термин «наказание», а употребляет иное понятие — «налоговые санкции». Да и само наказание в НК РФ названо взысканием (штрафом). Очевидно, что эти различия не несут содержательного отличия, а используются только лишь для того, чтобы хоть как-то, пусть не очень внятно, развести эти понятия.
Итак, вывод: уголовная ответственность, административная ответственность и ответственность за совершение налоговых правонарушений не просто сходны, эти виды юридической ответственности близки по своей цели — охране в значительной степени публичных интересов. Уголовные, административные и налоговые правонарушения общественно опасны, близки по содержанию и меры государственного принуждения. Государство практически одинаково реагирует на них. Причем достаточно часто административный штраф может значительно превышать штраф по УК РФ.
Видимо, ощущая терминологическую неполноценность, законодатель в НК РФ вообще не употребляет словосочетание «налоговая ответственность», а использует более корректное, по его мнению, словосочетание «ответственность за совершение налогового правонарушения». Причина тому — все то же желание искусственно развести все эти понятия.
По нашему мнению, юридическая ответственность за налоговые правонарушения, по сравнению с другими сферами, может быть оптимизирована и упорядочена значительно проще. Покажем, как это необходимо сделать.
Но сначала определимся, каким образом необходимо сформулировать понятие «налоговое правонарушение» и какой вид юридической ответственности может быть за него установлен.
Понятие «налоговое правонарушение» определим через вид предусмотренного законом наказания: это виновно совершенное деяние в сфере налогов и сборов, за которое законом установлена ответственность. Что касается тяжести налоговых правонарушений, то они могут быть тяжкими, средней и небольшой тяжести.
В зависимости от степени общественной опасности налоговые правонарушения могут быть как преступлениями, так и административными правонарушениями. А с учетом того, что налоговая ответственность есть вид административной ответственности, что налоговые правонарушения в том виде, как это сформулировано в НК РФ, есть, по сути, административные правонарушения, их можно отнести к административным правонарушениям.
Теперь все правонарушения в налоговой сфере объединим вместе и градируем их в зависимости от вида наказания. При определенной трансформации все они будут включены в соответствующую главу УК РФ. Те из них, которые перейдут из КоАП РФ, очевидно, имея меньшую степень общественной опасности, не должны быть преступлениями в современном понимании преступления. Но если применить к ним категорию «уголовный проступок», то тогда они уже будут преступлениями небольшой тяжести, за которые возможно наказание, не связанное с лишением свободы. Такими же преступлениями, а именно уголовными проступками, будут и некоторые деяния, предусмотренные настоящим УК РФ, которые отнесены к категории небольшой тяжести.
Очевидно, что ст. 15 УК РФ должна быть расширена, и в нее должна быть добавлена категория «уголовный проступок». Определение уголовного проступка
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
может быть следующим: это виновное, противоправное деяние, причиняющее вред или создающее угрозу причинения вреда личности, обществу или государству, за которое уголовным законом предусмотрен только лишь штраф. Либо, как это предложено Верховным Судом РФ, наказание за уголовный проступок должно быть не связано с лишением свободы.
Если говорить о группировании в единой главе всех имеющихся правонарушений в налоговой сфере, то возникает резонный вопрос о том, насколько возможно их объединить или хотя бы сгруппировать вместе. Действительно, налоговые правонарушения и административные правонарушения достаточно близки по степени общественной опасности, и здесь особой проблемы нет. Сложнее обстоит дело с преступлениями. Но и в этом случае проблема имеет исключительно технический характер, и для специалистов налоговой сферы она не станет не решаемой.
В заключение остается важный вопрос: в каком законе должны быть собраны все правонарушения в налоговой сфере? На наш взгляд, в силу тех оснований, которые нами были изложены ранее, это должен быть УК РФ. Причем с учетом положений о уголовном проступке. Главное — мы не должны ограничиваться простым механическим переносом налоговых правонарушений из НК РФ в КоАП РФ, как это предлагают многие исследователи.
Таким образом, объединение налоговых правонарушений в единый закон позволит не только создать единый критерий формирования составов правонарушений в этой сфере, но и установить соразмерные наказания за совершенные деяния в этой сфере, но главное — упорядочит правонарушения в налоговой сфере, снизив при этом уровень репрессивности в целом в данной сфере. Причем преступления, которые являются наиболее общественно опасными, не будут декриминализированы, реакция государства на них останется неизменной.
Когда статья уже направлялась в Издательский центр нашего Университета, Председателем Правительства РФ было сделано важное заявление, что к 1 июня 2019 г. должна быть разработана концепция нового КоАП РФ, а уже 9 апреля вышло распоряжение Правительства РФ о подготовке к концу 2019 г. проекта КоАП РФ.
Хотелось бы, во-первых, чтобы к разработке этого важнейшего для страны закона были привлечены не только чиновники и аспиранты юридических вузов, но и те, кто понимает суть проблемы и знает пути их решения; и, во-вторых, та и группа, которая будет писать законопроект, учтет уже готовые и совсем недавно -разработанные и внесенные несколько лет назад в Государственную Думу РФ □
проекты КоАП РФ, а также многие научные исследования в этой сфере. х
И
Т □
РН
3 $
□ В
МС
ЫСТ
Ир
ПЕРСПЕКТИВЫ
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина (МГЮА)
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Ведяшкин С. В. Административные процедуры охранительной направленности // Вестник Томского государственного университета. — 2017. — № 422.
2. Куншина Л. В. Состояние и перспективы развития института административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства // Государство и право. — 2002. — № 11.
3. Лебедева Е. А. Некоторые проблемы административно-правового регулирования предоставления государственных услуг // Административное право и процесс. — 2017. — № 9.
4. Сабаева С. В. Система конституционных ценностей, прав и свобод человека в Российской Федерации как основа проведения мониторинга их защищенности // Конституционное и муниципальное право. — 2018. — № 2.
5. Серков П. П. Административная ответственность как вид юридической ответственности: проблемы и пути совершенствования : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2013.
6. Сладкова А. В. Административные правонарушения в области рынка ценных бумаг : дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2012.
7. Старостин С. А. О некоторых проблемах реализации административной реформы в Российской Федерации и путях их решения // Lex Russ^a. — 2008. — Т. 67. — № 4.
8. Шекшин В. В. Административная ответственность за правонарушения в области налогов и сборов : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2006.
