Научная статья на тему 'Влияние цифровой трансформации государственного управления на применение мер административного принуждения и на развитие института административной ответственности (на примере налогового администрирования)'

Влияние цифровой трансформации государственного управления на применение мер административного принуждения и на развитие института административной ответственности (на примере налогового администрирования) Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
4
2
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Область наук
Ключевые слова
налоговое администрирование / налоговое правонарушение / административное принуждение / налоговый контроль / ответственность за нарушение налогового законодательства / Кодекс РФ об административных правонарушениях / Налоговый кодекс РФ / tax administration / tax offence / administrative enforcement / tax control / liability for a violation of tax legislation / Russian Code of Administrative Offences / Russian Tax Code

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Овчарова Е.В.

в статье обоснована необходимость обеспечения целостности, самодостаточности и эффективности института административной ответственности в условиях цифровой трансформации государственного управления на примере налогового администрирования, что осуществимо путем реализации механизма правового регулирования в отношении всех мер административного принуждения в рамках правового института административной ответственности, с соблюдением всех принципов административной ответственности. Полагаем, что добиться этого можно с помощью полной кодификации административной ответственности при проведении ее реформы.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Овчарова Е.В.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

The impact of the digital transformation of public administration on the use of administrative enforcement measures and on the development of the institution of administrative liability (using the example of tax administration)

the article substantiates the need to ensure the integrity, self-sufficiency and effectiveness of the institution of administrative liability in the context of the digital transformation of public administration, using the example of tax administration. This can be done only by implementing the mechanism of legal regulation in relation to all measures of administrative enforcement within the framework of the legal institution of administrative liability, as well as observing all the principles of administrative liability. We believe that this can be achieved through the full codification of administrative liability when it is reformed.

Текст научной работы на тему «Влияние цифровой трансформации государственного управления на применение мер административного принуждения и на развитие института административной ответственности (на примере налогового администрирования)»

Е. В. Овчарова,

доктор юридических наук, старший преподаватель кафедры финансового права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, доцент, Департамент публичного права, заместитель директора Института проблем административно-правового регулирования Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»

Б01:

E.V. Ovcharova,

Doctor of Law, Senior lecturer of the Law Faculty at Lomonosov Moscow State University (MSU), Professor of the Department of Public Law, Deputy Director of the Institute for Problems of Administrative Law Regulation of the National Research University "HigherSchool of Economics"

ВЛИЯНИЕ ЦИФРОВОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕНЕНИЕ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ И НА РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ (НА ПРИМЕРЕ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ)

Аннотация: в статье обоснована необходимость обеспечения целостности, самодостаточности и эффективности института административной ответственности в условиях цифровой трансформации государственного управления на примере налогового администрирования, что осуществимо путем реализации механизма правового регулирования в отношении всех мер административного принуждения в рамках правового института административной ответственности, с соблюдением всех принципов административной ответственности. Полагаем, что добиться этого можно с помощью полной кодификации административной ответственности при проведении ее реформы.

Ключевые слова: налоговое администрирование, налоговое правонарушение, административное принуждение, налоговый контроль, ответственность за нарушение налогового законодательства, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Налоговый кодекс РФ.

THE IMPACT OF THE DIGITAL TRANSFORMATION

OF PUBLIC ADMINISTRATION ON THE USE

OF ADMINISTRATIVE ENFORCEMENT MEASURES

AND ON THE DEVELOPMENT OF THE INSTITUTION

OF ADMINISTRATIVE LIABILITY

(USING THE EXAMPLE OF TAX ADMINISTRATION)

Abstract: the article substantiates the need to ensure the integrity, .self-sufficiency and effectiveness of the institution of administrative liability in the context of the digital

д

i г

I п

T 3

■3 I

г e

н ®

i х

1 ®

I ее»

Si S ?

§S i

Ф „, 5

Sil

sit

IT s t

iSs. si T

? w г

0) sS

п 2 1 s

It3 ti I

13 SS

S 3.E

S« s

sSs si-5

SS g

°S t

S S I

S s T fe te

S г ®

S 2 Ä

ii п

ют?

129

transformation ofpublic administration, using the example of tax administration. This can be done only by implementing the mechanism of legal regulation in relation to all measures of administrative enforcement within the framework of the legal institution of administrative liability, as well as observing all the principles of administrative liability. We believe that this can be achieved through the full codification of administrative liability when it is reformed.

Keywords: tax administration; tax offence; administrative enforcement; tax control; liability for a violation of tax legislation; Russian Code of Administrative Offences; Russian Tax Code.

Цифровая трансформация государственного управления [1], включая налоговое администрирование [2], должна иметь надлежащую правовую основу, то есть адекватное ей административно-правовое регулирование обязательных требований, публичного (государственного и муниципального) контроля и публично-правовой ответственности с учетом цифрового формата актов их реализации, что „о требует создания новой модели оптимального административно-правового регулирования общедозволительного типа для налогоплательщиков и разрешительного типа для налоговой администрации с точки зрения обеспечения интересов как национальной, в том числе экономической и налоговой, безопасности, так и развития предпринимательской активности. В области налогов и сборов решить проблему 2 создания такой модели можно с помощью эффективного механизма ^ административного принуждения в области налогов и сборов, пред— полагающего запуск разнонаправленных процессов и учитывающе-§ го как Вестминстерский подход, так и принцип Рамзи. 25 Так, в деле герцога Вестминстерского указано следующее: § «Утверждается, что в рамках дел, рассматриваемых Управлением ^ по налоговым и таможенным сборам, существует доктрина о том, что Суд может игнорировать правовую позицию и учитывать то, о что принято называть "существо вопроса"... Чем скорее такой ^ предполагаемой доктрине придет конец, тем будет лучше для всех С заинтересованных лиц, поскольку, как представляется, в рамках указанной доктрины происходит подмена "золотого и прямого мерила закона" "неопределенной и изогнутой линией усмотре-^ ния". Каждый человек имеет право при наличии возможности так СЧ организовать свою деятельность, чтобы налог, подлежащий уплате ® на основании соответствующих законов, был меньше, чем при ином порядке ведения дел. Если ему удалось это сделать и обеспечить такой результат, то он не подлежит принуждению уплачивать налог в большем размере, даже несмотря на возможное негативное отношение налоговых органов или других налогоплательщиков к его сообразительности» [3].

130

Суть принципа Рамзи: «основной вопрос заключается в следующем: при условии целенаправленного толкования предполагалось ли применение соответствующих положений законодательства к сделке, которая рассматривается с учетом конкретных обстоятельств» [4].

Полагаем, что эффективность административного принуждения в механизме правового регулирования, в структуру которого включаются нормы права, нормативные правовые акты, акты реализации права, правоотношения и правосознание [5, с. 158-160], в области налогов и сборов может быть обеспечена посредством определенно- § сти и стабильности всего механизма правового регулирования в этой | а сфере; взаимной открытости (транспарентности) налоговых органов | | и налогоплательщиков; внедрения системы стимулирующих мер § | по соблюдению налогового законодательства с организационно-право- 1 | выми гарантиями их реализации в первоочередном и превентивном | I порядке до применения механизма государственного принуждения за нарушение налогового законодательства; соразмерности и неот- 3 || вратимости применения соответствующих мер государственного при- 1|| нуждения за нарушение налогового законодательства по основаниям °|§ и в порядке, предусмотренным законодательством; более широкого Д 11| применения института освобождения от административной либо | уголовной ответственности и от административного либо уголовно- || | го наказания за нарушение налогового законодательства, если цели I || публично-правовой ответственности и наказания в системе такой щ|| ответственности достижимы альтернативными мерами администра- °|,8 тивного воздействия. о И |

Создание эффективного механизма административного принужде- ||з ния возможно только в рамках правового института административной 1§| ответственности. Единство указанного института обеспечивается

|| 3

нормативным закреплением и последовательной реализацией в за- |1§ конодательстве, правоприменительной административной и судебной § |§ практике его базовых принципов: презумпции невиновности; недопустимости повторного административного наказания за одно и то же административное правонарушение; законности; юридического 131 равенства; гуманизма; справедливости и соразмерности, а также про- ^ цессуальных принципов производства по делам об административных и правонарушениях: инквизиционного (следственного) принципа в про- § изводстве с активной ролью субъектов административной юрисдикции Ц и административной юстиции охранительного типа в нем; обеспечения § защиты в таком производстве; непосредственности и формализации этого производства; открытости (гласности) производства; ведения производства на государственном языке Российской Федерации; са-

мостоятельности принятия решений в производстве; обязательности постановлений и иных актов по делу об административном правонарушении; оперативности производства.

В условиях цифровой трансформации государственного управления и внедрения искусственного интеллекта в государственном контроле возникают серьезные проблемы с реализацией всех принципов административной ответственности, что нивелирует правовое значение публично-правовой ответственности в целом. Прежде всего очевидным является влияние цифровизации публичного администрирования на реализацию принципа презумпции невиновности, когда он заменяется, по сути, объективным вменением по мере реализации риск-ориентированного подхода в государственном контроле при помощи искусственного интеллекта.

Указанная тенденция проявляется в механизме правового регули-„о рования административной ответственности в следующем:

во-первых, в вынесении в упрощенном порядке по результатам фотовидеофиксации в среднем 2/3 постановлений по делам об адми-№ нистративных правонарушениях, материально-правовым и процессу-§ ально-правовым основанием административной ответственности за § которые является Кодекс Российской Федерации об административ-2 ных правонарушениях (КоАП РФ);

^ во-вторых, подкрепляется указанный подход дисконтом при уско-— ренной уплате штрафа как наиболее распространенного администра-§ тивного наказания по КоАП РФ, который в проекте данного Кодекса 25 предполагается распространить на все случаи назначения наказаний § в виде административного штрафа;

в-третьих, следует отметить отказ от применения мер административной ответственности по Налоговому кодексу Российской о Федерации (НК РФ) в среднем в 50 % случаев при корректировках ^ налоговых деклараций в сторону увеличения подлежащих уплате Пв бюджеты бюджетной системы сумм налогов с соответствующими доплатами налогов и пени по убедительному настоянию налоговых 132 органов в рамках предпроверочного анализа. Это предполагает осво-^ бождение от административной и уголовной ответственности, а эф-СЧ фективность такой системы обеспечивается субсидиарным примене-® нием гражданско-правовой ответственности, особенно субсидиарной ^ ответственности контролирующего должника лица, и банкротства;

в-четвертых, субъекты публичной администрации все больше функций, которые раньше были возложены в качестве обязанностей на физических лиц и созданные ими организации, берут на себя. Например, налоговые органы сами начинают заниматься исчисле-

нием сумм налогов, подлежащих уплате в бюджет, на основе данных о налогоплательщиках (Big Data), которые они аккумулируют, обобщают на основе слабого и анализируют на основе сильного искусственного интеллекта. Это позволяет постепенно освобождать налогоплательщиков от необходимости представления налоговых деклараций, расчетов, иных форм налоговой отчетности, а также других документов, необходимых для налогового контроля. В сложившейся ситуации остро встает вопрос об установлении и применении публично-правовой ответственности не за неисполнение либо ненадлежащее исполнение публично-правовой обязанности, | а а за злоупотребление субъективным публичным правом (ст. 54.1 I а

3 м

а е

н ®

I х

В ®

I ее»

Si S

OSS

дозволительному типу правового регулирования правового статуса sg-g

е 1

|

НК РФ). А это предполагает проявление практически безграничной административной и цифровой дискреции (усмотрения) при применении мер государственного принуждения, что противоречит обще-

человека и гражданина по принципу «дозволено все, кроме того, что

прямо запрещено», и разрешительному типу правового регулирова- 11|

ния правового статуса субъекта публичной власти по принципу «раз- °!§

решено только то, что прямо предписано» [6, с. 219-221]. Указанные Д 11

принципы заложены в основу главы 2 «Права и свободы человека | ||

и гражданина» Конституции РФ и в полной мере реализованы во || |

всех ее нормах. Речь идет в целом о реализации концепции правоза- ■§11 конности [7, с. 564-704].

Субъективные права нельзя путать с юридическими обязанностями в сфере публично-правового регулирования, в частности

-с * 2 1° 3 1-5

5 I 1

-и ! I 1 ^

в области налогов и сборов, а меры административного принуждения ||5

не должны смешиваться с обязанностями, возлагаемыми на субъектов 15 3

налоговых правоотношений, для надлежащего исполнения которых о|°

они предназначены. При этом публично-правовая (административная | 1§

и уголовная) ответственность и связанные с ней меры государствен- §|§ ного (административного) принуждения должны быть предусмотрены только за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязанностей,

так как право - это мера дозволенного или возможного поведения, 133

варианты которого определяются и реализуются управомоченными ли- ^

цами по их усмотрению, основанному на свободном волеизъявлении. и

К сожалению, путаница прав с обязанностями, а обязанностей §

с принуждением вместо надлежащего разграничения прав, обязанно- 31 стей и принуждения, ответственности встречается и в доктринальных работах, и в учебниках по налоговому праву. Например, С. Г. Пепеляев к системе мер административного принуждения относит предусмотренные в налоговом законодательстве обязанности налогоплатель-

щиков и налоговых агентов по предоставлению необходимой для целей налогового учета, налогового контроля и налогообложения информации в налоговые органы [8, с. 495-499].

Указанная путаница приводит к тому, что формы вины (умысел либо неосторожность) как субъективной стороны состава административных правонарушений применяют не только при решении вопроса о назначении карательной налоговой санкции как меры административной ответственности за нарушение налогового законодательства, но и при решении вопроса о размере имущественной налоговой обязанности, содержание которой должно определяться на основании законодательства о налогах и сборах с учетом фактических обстоятельств деятельности налогоплательщиков независимо от их вины в совершении налоговых правонарушений. Такой неверный подход применен в Письме ФНС России от 10 марта 2021 г. N° БВ-4-7/3060@ „о «О практике применения статьи 54.1 Налогового кодекса Российской го Федерации» [9] и подтвержден в интервью заместителя руководителя ФНС России В.В. Бациева «Поведение налогоплательщика не пустой се звук для нас» [10]. Именно такой подход приводит к частичному от-§ казу от налоговой реконструкции, которая должна быть проведена § во всех случаях для установления действительного размера налогов, 2 подлежащих уплате в бюджет.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Отсутствие системного подхода в правовой регламентации мер

— административного принуждения и дуализм в законодательном ре-

§ гулировании административной ответственности приводят к ниве-с

25 лированию принципов применения этих мер, массовому нарушению § прав и законных интересов лиц, к которым они применяются. Выйти ^ из этой ситуации можно только путем полной систематизации и кодификации мер административного принуждения в административном

134

§ и административно-процессуальном законодательстве без каких-^ либо отраслевых изъятий, то есть без исключений из общих правил Падминистративно-правового регулирования и административных производств. Создание единой целостной институциональной системы правового регулирования мер административного принуждения ^ предполагает четкое разграничение в законодательстве и в правопри-(V менительной практике содержания и видов этих мер, целей, основа® ний, условий и порядка их применения в рамках правового института ^ административной ответственности. В качестве промежуточного этапа данного процесса возможны полная кодификация единого института административной ответственности, то есть всех его материальных и процессуальных норм в КоАП РФ, дополненная отраслевой коди-

фикацией либо систематизацией иных мер административного принуждения, в частности в НК РФ.

При динамичной цифровизации в налоговом администрировании проблема отсутствия правового регулирования, адекватного уровню применяемых налоговыми органами автоматизированных информационных систем налогового контроля, особенно остро проявляется в правоприменении в области налогов и сборов. Масштабные пробелы в правовом регулировании налогового контроля в условиях его цифро-визации нивелируют конституционные принципы налогообложения, § приводят к массовым нарушениям прав и законных интересов налого- | 1 плательщиков, налоговых агентов, финансовых организаций и влекут 11 за собой утрату доверия общества к институтам государства и права. § § Указанную проблему можно решить путем надлежащей легализации § 1 автоматизированных процессов налогового администрирования в рам- | I

ках административной процедуры налогового контроля и иных свя- ¡з!1 « § §1 занных с ней административных процедур учета налогоплательщиков 3 1 ^

в налоговых органах, а также их информирования о правах и обязан- 1|! ностях в области налогов и сборов. Административное усмотрение °!з налоговых органов следует максимально ограничить, допустив его Д 11| в исключительных случаях и только в рамках закона. | 3§ Заявленные цели достижимы лишь путем развития института ад- || | министративной процедуры в налоговом администрировании. На эту ■§^1 процедуру необходимо распространить унифицированные нормы щ|| Федерального закона «Об административной процедуре», а особенности ее применения в области налогов и сборов целесообразно -И | предусмотреть в НК РФ, в котором следует регламентировать методы цЦз и формы налогового контроля с учетом уровня его цифровизации 15 3

для их применения в ходе административной процедуры налогового 3|3

!| 5

контроля и связанных с ней административных процедур. !1§ Работающие в автоматическом режиме средства обнаружения §5|1 и фиксации нарушений налогового законодательства должны созда- Цд! ваться, устанавливаться, управляться и контролироваться государством в лице его уполномоченных федеральных органов исполни- 135 тельной власти и их должностных лиц исключительно при готовности механизма правового регулирования к внедрению указанных средств. и При этом важно в условиях цифровой трансформации государ- §

ственного управления устранить и не допустить опережения искус- З

5

ственным интеллектом правового регулирования при установлении обязательных требований налогового законодательства, проведении мероприятий налогового контроля и применении административной ответственности.

Список литературы:

1. О мерах по обеспечению эффективности мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов управления государственными внебюджетными фондами : постановление Правительства РФ от 10 октября 2020 г. N° 1646 // Официальный интернет-портал правовой информации. - URL: http://www.pravo.gov.ru (дата опубликования: 14.10.2020).

2. Об утверждении ведомственной программы цифровой трансформации Федеральной налоговой службы на 2021-2023 годы : распоряжение ФНС России от 22 декабря 2020 г. № 363@ // СПС «КонсультантПлюс».

3. Inland Revenue Commissioners v. Duke of Westminster (1936) // A.C. 1; 19 TC 490.

4. W.T. Ramsay Ltd. v. Inland Revenue Commissioners (1982) // 54 TC 101; Collector of Stamp Revenue v. Arrowtown Assets Ltd [2003] // HKCFA46.

5. Теория государства и права : учебник для юридических вузов и факультетов / под ред. В.Б. Исакова. - М. : Норма : ИНФРА-М, 2020. - 656 с.

.q 6. Алексеев, С. С. Общая теория права: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп.

/ С.С. Алексеев. - М. : Велби : Проспект, 2008. - 576 с.

§ 7. Алексеев, С. С. Право: азбука-теория-философия. Опыт комплексного

исследования / С.С. Алексеев. - М. : Статут, 1999. - 712 с

^ 8. Налоговое право : учебник для вузов / под ред. С.Г. Пепеляева.

- М. : Альпина Паблишер, 2017. - 796 с. ® 9. О практике применения статьи 54.1 Налогового кодекса Российской

^ Федерации : письмо ФНС России от 10 марта 2021 г. № БВ-4-7/3060@ // Официальный сайт ФНС России. - URL: https://www.nalog.ru (дата обраще-^ ния: 14.03.2021).

« 10. Бациев, В.В. Поведение налогоплательщика не пустой звук для нас

15 / В.В. Бациев // Налоговед. - 2021. - № 5. - С. 15-29. §

136

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.