Модель и алгоритм разработки и реализации стратегии устойчивого развития региона Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ

20 (209) - 2013

УДК 332.142:332.145:338.242.4

модель и алгоритм разработки и реализации стратегии устойчивого развития региона*

н. д. гуськова,

доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой менеджмента E-mail: Econauka@yandex. ш

И. Н. краковская,

доктор экономических наук, профессор кафедры экономики и логистики E-mail: krakovskayain@mail. ru С. М. вдовин,

кандидат экономических наук, профессор кафедры менеджмента, ректор университета E-mail: rector@mrsu. ru Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарёва

В статье представлены модели и алгоритмы формирования и реализации стратегии устойчивого развития региона, разработанные с учетом положений стратегического менеджмента, концепции устойчивого развития экономических систем и российского законодательства в области государственного стратегического планирования.

Ключевые слова: регион, стратегическое планирование, модель, алгоритм, концепция, программа, прогноз.

Устойчивое развитие России в целом возможно лишь при гармоничном развитии всех ее регионов и сбалансированности межрегиональных отношений. Одним из наиболее действенных инструментов управления экономическим развитием регионов является стратегическое планирование [1, с. 15; 10, с. 10].

* Публикуется при финансовой поддержке Министерства образования и науки РФ в рамках государственного задания (проект 6.6282.2011 «Разработка стратегии устойчивого развития социально-экономической системы и механизмов ее реализации»).

18-

Стратегия экономического развития регионов рассматривается как система мероприятий, направленных на реализацию долгосрочных задач социально-экономического развития государства с учетом рационального вклада регионов в решение этих задач, определяемого реальными предпосылками и ограничениями их развития [10, с. 5].

Под стратегическим планированием социально-экономического развития региона понимается процесс определения таких целей, ориентиров, приоритетных направлений экономического и социального развития и путей их достижения, реализация которых обеспечивает эффективное функционирование региональной социально-экономической системы в долгосрочной перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней и внутренней среды и повышение на этой основе качества жизни населения [13, с. 226].

Устойчивый рост экономики региона базируется в первую очередь на повышении уровня инновационности его производственного сектора

[13, с. 176]. В то же время устойчивое развитие предполагает, что цивилизация не разрушает окружающую природу, а, напротив, учитывает законы ее развития и вытекающие из них ограничения и запреты [6, с. 10—12; 12, с. 21].

Следовательно, стратегии устойчивого развития регионов — субъектов Российской Федерации призваны определять их долгосрочное развитие в рамках общей стратегии устойчивого развития России, направленной на повышение уровня и качества жизни населения на основе перевода экономики на инновационный тип развития без ущерба для окружающей среды. Построенная на основе ключевых положений стратегического менеджмента и концепции устойчивого развития экономических систем модель стратегии устойчивого развития региона может быть представлена в виде следующей схемы (рис. 1).

Перспективное видение устойчивого развития региона, его миссия и роль в социально-экономическом развитии России позволяют сформулировать основные цели и приоритеты дальнейшего развития региона, которые учитываются в процессе разработки комплексной стратегии его устойчивого развития. Данная стратегия определяет задачи региона в области развития человеческого и экономического потенциалов, производственной и социальной инфраструктуры, решения экологических проблем.

Инструментом реализации комплексной стратегии устойчивого развития региона служит программно-целевое регулирование посредством среднесрочных программ социально-экономического развития региона, программ развития районов и муниципальных образований, инвестиционных проектов и мероприятий, осуществляемых в рамках федеральных программ и национальных проектов. Необходимым элементом процесса разработки и реализации стратегии устойчивого развития региона является формирование ресурсного и институцио-

Программы развития региона

Среднесрочные программы социально-экономического развития региона Программы развития районов и муниципальных образований

Проекты и мероприятия

Ресурсное и институционально-организационное обеспечение разработки и реализации программ и проектов

Рис. 1. Модель стратегии устойчивого развития региона

нально-организационного обеспечения выполняемых в ее рамках программ и проектов.

Методологические аспекты стратегического планирования социально-экономического развития территорий исследуются в работах А. Л. Гапоненко, С. В. Галачиевой, О. В. Коломийченко, В. Е. Рохчина, И. Б. Сергеева, Т. В. Усковой, А. М. Шелехова и др.

В самом общем виде в процессе стратегического планирования развития региона можно выделить три стадии:

1) анализ стартовых условий и исходных предпосылок развития региона;

2) обоснование целей стратегического развития и механизма их реализации;

3) подготовку управленческих решений по достижению намеченных целей в форме концепции стратегического развития региона, программ, планов и проектов [3, с. 125].

По мнению А. Л. Гапоненко, стратегическое планирование экономического развития региона представляет собой цикл, состоящий из семи этапов:

Регионы-потребители

Регионы-конкуренты

1) определение целей развития;

2) анализ внешней среды развития региона;

3) определение сильных и слабых сторон региона;

4) использование имеющихся и создание новых местных преимуществ;

5) разработка концепции развития;

6) разработка плана конкретных действий и осуществление стратегии;

7) анализ эффективности и результативности, корректировка целей и методов их достижения [2, с. 44].

В то же время И. Б. Сергеев и Л. В. Ларченко включают в последовательность разработки стратегического плана развития региона такие процедуры, как:

1) оценка внешних факторов, внутренних ресурсных возможностей и ограничений в развитии региона;

2) анализ уже разработанных проектов, имеющих отношение к региону;

3) выбор стратегии комплексного развития с определением основных целей и приоритетов, средств и методов их достижения;

4) разработка сценария развития и обоснование этапов реализации регионального стратегического плана [11, с. 1].

Согласимся с Т. В. Усковой, что процесс стратегического планирования включает две основные фазы:

1) разработка стратегии (анализ стартовых условий, определение стратегических целей, приоритетов развития и путей их достижения);

2) реализация стратегического планирования (организация выполнения намеченного, контроль результатов) [13, с. 229].

В то же время анализ концепции устойчивого развития регионов и современного российского законодательства в области государственного стратегического планирования позволил разработать

Концепция устойчивого развития РФ

Исследование проблем социально-экономического развития и экологии в регионе

V

Постановка или корректировка цели устойчивого развития региона

Анализ внешней среды развития региона

Регионы-поставщики

Регионы-посредники

Экономические, технологические, социальные и политические факторы национального и мирового рынков

Анализ конкурентных преимуществ региона

Природно-ресурсный потенциал

Производственный потенциал

Финансовый потенциал

Человеческий потенциал

Инфраструктурный потенциал

Институциональный потенциал

SWOT-aнaлиз

Возможности и угрозы со стороны внешней среды

Сильные и слабые стороны региона

Использование возможностей и минимизация угроз

Разработка сценариев базисной стратегии

щ

Анализ и оценка альтернатив

щ, =

I-Выбор базисной стратегии

Конкретизация базисной стратегии

(разработка стратегий развития приоритетных направлений хозяйствования, функциональных стратегий и стратегий муниципальных образований)

Рис. 2. Алгоритм разработки стратегии устойчивого развития региона

детализированные схемы процесса разработки и реализации стратегии устойчивого развития региона.

Так, алгоритм разработки данной стратегии в соответствии с логикой стратегического планирования должен содержать этапы постановки целей, анализа среды, разработки сценариев, выбора и конкретизации стратегии (рис. 2).

На первом этапе процесса разработки стратегии производится постановка (корректировка) цели устойчивого развития региона, осуществляемая на основе Концепции долгосрочного социально-эко-

номического развития Российской Федерации до 2020 г. и исследования проблем социально-экономического развития и экологии в регионе.

На втором этапе выполняются анализы внешней среды развития региона и его конкурентных преимуществ.

Анализ внешней среды развития региона предполагает выявление и изучение:

1) экономических, технологических, социальных и политических факторов национального и мирового рынков, оказывающих влияние на устойчивое развитие данного региона;

2) регионов, выступающих по отношению к данному региону в качестве потребителей или поставщиков ресурсов, продукции, услуг, в качестве конкурентов и посредников.

Анализ конкурентных преимуществ региона предполагает оценку его природно-ресурсного, человеческого, производственного, инфраструктурного, институционального и финансового потенциалов.

На третьем этапе проводится SWOT-анализ: определение сильных и слабых сторон региона, возможностей его развития и угроз со стороны внешней среды, способов использования возможностей и минимизации угроз.

На четвертом этапе осуществляются разработка сценариев базисной стратегии устойчивого развития региона, анализ и оценка стратегических альтернатив, выбор базисной стратегии.

Пятый, завершающий, этап представляет собой конкретизацию базисной стратегии устойчивого развития региона по трем основным направлениям, в частности, формирование:

1) стратегии развития приоритетных направлений хозяйствования в регионе;

2) функциональных стратегий для министерств и ведомств региона;

3) стратегии устойчивого развития муниципальных образований региона.

Комплексная стратегия устойчивого развития региона реализуется на основе механизмов стратегического планирования, прогнозирования и программно-целевого регулирования социально-экономического развития России и ее субъектов.

Стратегическое планирование, прогнозирование и программно-целевое регулирование развития регионов — субъектов РФ в настоящее время осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом

от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [4], Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации», нормативными актами субъектов РФ [5, 9].

На рассмотрении в Государственной Думе РФ находится проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании», который будет регламентировать деятельность участников процесса государственного стратегического планирования по прогнозированию, программно-целевому планированию и стратегическому контролю, направленную на повышение уровня социально-экономического развития России, обеспечение национальной безопасности и роста благосостояния ее граждан [5].

Участниками процесса стратегического планирования на региональном уровне являются высшее должностное лицо субъекта РФ, законодательный (представительный), исполнительные и иные органы государственной власти региона, общественные, научные и иные организации. Полномочия регионов — субъектов РФ в сфере государственного стратегического планирования предусматривают:

• определение целей социально-экономического развития и приоритетов социально-экономической политики субъекта РФ, а также способов их достижения;

• установление требований к содержанию документов государственного стратегического планирования субъектов РФ, порядка их разработки, рассмотрения и утверждения;

• разработка и рассмотрение проектов данных документов, их утверждение;

• стратегический контроль за социально-экономическим развитием субъекта РФ.

К документам государственного стратегического планирования, разрабатываемым в субъектах РФ, относятся стратегия социально-экономического развития на долгосрочную перспективу; государственные программы и схема территориального планирования; прогноз и программа социально-экономического развития на среднесрочный период.

Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу (далее — стратегия) — документ, определяющий цели, приоритеты социально-экономической политики и задачи социально-экономического развития субъекта РФ в долгосрочной перспективе.

Прогноз социально-экономического

развития РФ на долгосрочный период

Оценка \ достигнутых целей и проблем у

Перспективны!

цели, показатели и: достижения

Прогноз социально-экономического

развития субъекта РФ на среднесрочный период

Модель разработки и реализации стратегии социально-экономического развития региона субъекта РФ в соответствии с проектом Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» может быть представлена в следующем виде (рис. 3).

Стратегия разрабатывается в соответствии с приоритетами социально-экономической по -литики, определенными концепцией долгосрочного социально-экономического развития России. В процессе разработки стратегии учитываются прогноз социально-экономического развития РФ и отраслевые документы стратегического планирования на долгосрочный период, стратегии развития федеральных округов и отдельных территорий, схемы территориального планирования РФ, а также направления социально-экономического развития муниципальных образований, входящих в состав данного субъекта РФ.

Период, на который разрабатывается стратегия, определяется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. По решению высшего исполнительного органа в случае необходимости производится корректировка стратегии.

Стратегия содержит оценку достигнутых целей и комплексных проблем социально-экономического развития субъекта РФ; цели социально-экономического развития субъекта РФ, а также показатели и основные направления их достижения; задачи, решение которых обеспечивает достижение долгосрочных целей стратегии; сроки, этапы и ожидаемые результаты реализации стратегии; оценку фи-

Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ (приоритеты)

Отраслевые документы стратегического планирования на долгосрочный период

Стратегия развития федерального

округа и отдельных территорий

Схема территориального планирования РФ

Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную

перспективу

Результать\ Финанд Меропри-

реализации \ совые \ ятия

стратегии^ ресурсь^

Программа социально-экономического развития субъекта РФ

на среднесрочный период

Государственные программы субъекта РФ

*

л

Схема территориального планирования субъекта РФ

Стратегический контроль (внешний и внутренний; предварительный, текущий и последующий)

=Г

Подготовка, рассмотрение и утверждение докладов о реализации документов стратегического планирования Г

Т

Представления исполнителям для принятия мер по устранению выявленных нарушений и учета предложений

Рис. 3. Модель разработки и реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ

нансовых ресурсов, необходимых для реализации стратегии; план мероприятий по реализации стратегии на среднесрочный период; иные положения, определяемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Порядок разработки и корректировки стратегии социально-экономического развития региона — субъекта РФ на долгосрочную перспективу определяется нормативным правовым актом данного субъекта РФ, порядок согласования стратегии на федеральном уровне — Правительством РФ. Стратегия утверждается законодательным (предста-

вительным) либо высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Контроль за реализацией стратегии в части соответствия фактических значений показателей плановым осуществляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.

Стратегия служит основой для разработки государственных программ субъекта РФ, его схемы территориального планирования и программы социально-экономического развития на среднесрочный период.

Государственная программа субъекта РФ представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс мероприятий, направленный на наиболее эффективное решение задач социально-экономического развития региона. Государственные программы разрабатываются в соответствии с приоритетами, определенными стратегиями социально-экономического развития региона, федеральных округов и отдельных территорий. Высший исполнительный орган власти субъекта РФ утверждает государственные программы, определяет их перечень, а также порядок разработки, реализации и оценки эффективности.

На основе стратегии социально-экономического развития и государственных программ субъекта РФ в целях их пространственного отображения разрабатывается схема территориального планирования субъекта РФ. Порядок подготовки, согласования, утверждения и внесения изменений, а также требования к содержанию схемы определяются в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.

Прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период разрабатывается ежегодно на 3 года на основе прогноза социально-экономического развития России на среднесрочный период и стратегии развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу с учетом основных направлений бюджетной и налоговой политики субъекта РФ.

Прогноз содержит оценку достигнутого уровня социально-экономического развития субъекта РФ; оценку факторов и ограничений экономического роста субъекта РФ в среднесрочной перспективе; показатели одного или нескольких вариантов прогноза, включая количественные показатели и качественные характеристики социально-экономического развития; основные параметры государственных программ субъекта РФ. Порядок разработки и корректировки прогноза определяется высшим исполнительным органом государственной власти

субъекта РФ. Решением этого же органа одобряется подготовленный прогноз.

Программа социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период разрабатывается 1 раз в 3 года на 6 лет на основе стратегии социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу, прогноза его развития на среднесрочный период, основных направлений деятельности Правительства РФ на среднесрочный период. Данная программа представляет собой документ, определяющий цели деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ на среднесрочную перспективу и комплекс мероприятий по их достижению.

Программа содержит цели социально-экономического развития субъекта РФ; показатели для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ и значения показателей в отчетном и плановом периодах; задачи и комплексы мероприятий, обеспечивающие достижение целей социально-экономического развития субъекта РФ. Порядок разработки и корректировки программы определяется нормативным правовым актом субъекта РФ.

Программа утверждается законодательным (представительным) органом государственной власти данного субъекта и корректируется по решению его высшего исполнительного органа государственной власти. Контроль за достижением целей социально-экономического развития субъекта РФ и реализацией комплексов мероприятий, содержащихся в его программе развития на среднесрочный период, осуществляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.

Стратегический контроль—деятельность по мониторингу социально-экономического развития и оценке процесса государственного прогнозирования и программно-целевого планирования, документов государственного стратегического планирования, а также реализации положений этих документов.

Стратегический контроль осуществляется в форме предварительного, текущего и последующего контроля. Предварительный контроль осуществляется в процессе разработки и утверждения документов государственного стратегического планирования, текущий контроль — в ходе исполнения этих документов, а последующий контроль — по итогам их исполнения.

Внутренний стратегический контроль осуществляется на всех этапах Правительством РФ, федеральными и региональными органами исполнительной власти. Задачами внутреннего контроля

Определение необходимых стратегических изменений

являются оценка документов государственного стратегического планирования на стадии их разработки и реализации, а также разработка предложений по итогам проведенной оценки.

Внешний стратегический контроль осуществляется на этапах проведения текущего и последующего контроля Президентом РФ и Счетной палатой РФ, органами государственного финансового контроля субъектов РФ. Задачами внешнего контроля являются оценка ожидаемой и фактической результативности и эффективности достижения целей социально-экономического развития РФ, предусматриваемых документами государственного стратегического планирования, анализ влияния внутренних и внешних условий на плановый и фактический уровень достижения целей, определение эффективности расходования бюджетных средств в рамках достижения целей, а также разработка предложений по итогам проведенной оценки.

Основными документами, используемыми при осуществлении стратегического контроля в субъектах РФ, являются сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ России, годовой отчет о результатах и ходе исполнения программы социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период и доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти. По результатам стратегического контроля орган, его осуществлявший, направляет органам государственной власти и руководителям организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений и учета предложений.

В ряде регионов — субъектов РФ (в Амурской, Вологодской, Воронежской, Калининградской, Ленинградской,

Нижегородской и Томской областях, а также в Алтайском, Забайкальском, Пермском, Приморском краях, Республике Дагестан, Ямало-Ненецком автономном округе) уже приняты собственные законы о стратегическом планировании, учитывающие основные положения Указа Президента РФ «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» и проекта Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» [7, 8].

В системе механизмов обеспечения устойчивого социально-экономического развития РФ и ее регионов важную роль играет программно-целевое регулирование.

Алгоритм его использования в процессе реализации стратегии устойчивого развития региона представлен на рис. 4.

Комплексная стратегия устойчивого развития

V

Распределение ключевых задач по реализации стратегии

Определение ресурсов для реализации стратегических изменений

Разработка системы проектов и мероприятий по реализации стратегии

1

Разработка бюджетов и распределение

ресурсов для реализации стратегии

¥

V

Определение критериев и методов оценки эффективности реализации стратегии

Ж

Разработка, экспертиза и утверждение программ развития региона Г

X

Совершенствование организационного и финансового механизмов

реализации программ развития региона - . I-

X

Создание информационной системы для обеспечения своевременного сбора, обработки и оценки данных

о реализации программ развития региона - - I-

X

Финансирование программ развития региона

X

X

Управление реализацией программ развития региона - - I-

X

Контроль за исполнением программ и решением стратегических задач развития региона

Рис. 4. Алгоритм реализации стратегии устойчивого развития региона

Реализация стратегии представляет собой процесс, этапы которого можно объединить в четыре стадии:

1) планирование: определение необходимых стратегических изменений и ресурсов для их осуществления;

2) подготовка:

• распределение ключевых задач и ресурсов по реализации стратегии, формирование соответствующей системы проектов и мероприятий, разработка бюджетов, определение критериев и методов оценки эффективности реализации стратегии;

• разработка, экспертиза и утверждение программ развития региона;

3) организация: совершенствование организационного и финансового механизмов исполнения программ развития региона, создание информационной системы для обеспечения своевременного сбора, обработки и оценки данных об исполнении программ;

4) исполнение и контроль: финансирование программ развития региона, управление их реализацией, контроль за исполнением программ и решением стратегических задач развития региона.

Таким образом, стратегия устойчивого развития региона определяет его стратегические задачи и перспективы в рамках миссии данной территории как субъекта Российской Федерации и субъекта мирового хозяйства, воплощаясь в реальную практику посредством программ социально-экономического развития.

Список литературы

1. Галачиева С. В. Стратегическое планирование устойчивого развития региона // Региональная экономика: теория и практика. 2010. № 21 (156). С. 13—18.

2. Гапоненко А. Л. Стратегическое планирование социально-экономического развития региона // Пространственная экономика. 2005. № 4. С. 40—53.

3. Коломийченко О. В. Стратегическое планирование развития регионов России: методология и организация / О. В. Коломийченко, В. Е. Рохчин. СПб: Наука, 2003.

4. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации: Федеральный закон от20.07.1995 № 115-ФЗ. URL: http://base. garant. ru/1518908.

5. О государственном стратегическом планировании: проект Федерального закона. URL: http://www. economy. gov. ru/minec/about/structure/ depStrategy/doc20111121_005.

6. Основные положения стратегии устойчивого развития России / под ред. А. М. Шелехова. М., 2002.

7. О стратегическом планировании социально-экономического развития Алтайского края: закон Алтайского края от 09.02.2011 № 19-ЗС. URL: http://www. econom22.ru/upload/iblock/adf/Zakon 19-zs_110209.pdf.

8. О стратегическом планировании социально-экономического развития Ленинградской области: закон Ленинградской области от 18.05.2006 № 22-оз (в ред. от 19.02.2013). URL: http://docs. cntd. ru/document/8431017.

9. Об основах стратегического планирования в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 536. URL: http://www. strategy-center. ru.

10. Региональная экономика: учебник / под ред. В. И. Видяпина, М. В. Степанова. М.: ИНФРА-М, 2002.

11. Сергеев И. Б. Региональное стратегическое планирование в условиях укрепления федеративных отношений / И. Б. Сергеев, Л. В. Ларченко // Проблемы современной экономики. 2004. № 1—2. URL: http://www. m-economy. ru/art. php?nArtId=419.

12. ТяпухинА. П. Сущность, состав и эволюция системы управления устойчивым развитием региона / А. П. Тяпухин, А. Т. Раимова // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2009. № 19 (52). С. 21—29.

13. Ускова Т. В. Управление устойчивым развитием региона: монография / Т. В. Ускова. Вологда: ИСЭРТ РАН, 2009.