CC BY
21
ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ АГРОПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА1
Л.И. УШВИЦКИй,
доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, декан факультета экономики и финансов
Л.А. СЕРЕБРЯКОВА,
кандидат экономических наук, доцент, заведующая кафедрой бухгалтерского учета Северо-Кавказский государственный технический университет
В современных условиях для достижения целей стабилизации и выхода на траекторию устойчивого развития АПК региональное управление призвано обеспечить консолидацию усилий всех активных экономических агентов для реализации поставленных задач. Оптимальным механизмом осуществления такой консолидации является региональное стратегическое планирование аграрной сферы.
Необходимость стратегических подходов к определению перспектив развития АПК в настоящее время не вызывает сомнений у ученых, товаропроизводителей, работников органов государственного управления всех уровней. Однако это единодушие уже многие годы остается на уровне общих рассуждений, пожеланий и рекомендаций. В результате сложилась парадоксальная ситуация, когда при достаточно серьезных позитивных изменениях в области национального и территориального планирования многие проблемы разработки стратегических перспектив развития региональных АПК остаются нерешенными.
О необходимости разработки плана аграрного производства «в порайонном изложении» еще в 1920-х гг. прошлого века говорил известный ученый А. Н. Челинцев: «пестрота всех причин, определяющих объем, состояние и эффективность сельского хозяйства, самих типов организации и технического уровня сельского хозяйства, технических возможностей подъема последнего, делает обязательной установку всех моментов перспектив-
1 Статья подготовлена к печати Ставропольским информационным центром Издательского дома «Финансы и Кредит»
ного плана по районам сельского хозяйства. Нет ни одного мероприятия по сельскому хозяйству, которое было бы одинаково потребно и эффективно в каждом районе и занимало бы в нем одинаковое место в очереди из длинного ряда мероприятий экономической и сельскохозяйственной политики» [2, с. 71].
Многие современные ученые, поддерживая позицию А. Н. Челинцева, отмечают актуальность осуществления разработки плановых документов развития региональных АПК. Подчеркивая общность целей управления аграрной сферой, стоящих перед центральными и региональными структурами, они разграничивают их конкретное содержание в зависимости от уровня управления. К числу важнейших задач федеральных органов относятся:
• реализация общих принципов проводимой аграрной политики; прогнозирование и выработка общей стратегии развития АПК;
• обеспечение соответствующей финансовой поддержки товаропроизводителей;
• осуществление индикативного планирования;
• разработка и реализация специальных программ развития комплекса, включая социальные программы и их государственное финансовое обеспечение и др. [1].
На региональном уровне эти функции, по мнению ученых, «как бы имеют свое продолжение, но в условиях разделения полномочий центра и субъектов Федерации они приобретают относительно самостоятельное значение, «корректируя» общую
систему государственного управления АПК с учетом местных условий и особенностей» [1, с. 34].
Значимость и сложность региональных стратегий определяется тем, что они призваны синтезировать в себе, с одной стороны, основные направления федеральной агропродовольствен-ной политики, а с другой — в них должны найти отражение перспективы развития субъектов хозяйствования и сельской местности. Кроме того, они должны стать органичной частью стратегий социально-экономического развития субъектов Федерации, призванных обеспечить их динамичное и пропорциональное развитие.
Актуальность проблемы регионального стратегического планирования аграрной сферы определяется многими факторами, в числе которых одним из важнейших является сложное экономическое положение отрасли. Несмотря на позитивную динамику производства сельскохозяйственной продукции последних лет, большинство регионов даже не приблизились к объемам начала периода рыночных трансформаций. В 2005 г. лишь в четырех субъектах Федерации объем аграрного производства превышал уровень 1990 г., а более 77 % регионов не достигли 80 % этого значения (табл. 1). Таким образом, даже при сохранении темпов роста производства сельскохозяйственной продукции, наблюдавшихся в период 1999—2005 гг., для достижения объемов 1990 г. многим регионам необходимо более 15 лет.
Рост показателей сельского хозяйства в течение последних семи лет, по мнению большинства ученых, объясняется не столько улучшением состояния отрасли, сколько девальвацией рубля, обусловившей защищенность внутреннего рынка от импорта агропродовольственных товаров. Снижение темпов роста физического объема сельскохозяйственной продукции, начиная с 2002 г., является
свидетельством того, что полностью исчерпаны факторы, вызванные кризисом 1998 г., а условий для динамичного развития АПК во многих субъектах Федерации страны еще нет (табл. 2).
Как свидетельствуют данные табл. 2, для показателей динамики аграрного производства большинства регионов страны характерно отсутствие стабильности позитивного вектора развития. Так, в 1999—2005 гг. лишь в 8 (9,3 %) субъектах Федерации наблюдалось устойчивое повышение объемов сельскохозяйственного производства, еще 4 (4,7 %) имели растущие темпы роста в течение шести лет. В остальных регионах периоды увеличения показателей чередовались с их снижением.
В этой ситуации значимость планирования деятельности агропродовольственной сферы каждого региона страны как системообразующего процесса, направленного на поиск и концентрацию ресурсов для обеспечения устойчивости развития и долговременных конкурентных преимуществ отрасли, является чрезвычайно высокой.
Для формирования эффективной системы регионально-отраслевого планирования АПК, повышения его качества и результативности необходимы соответствующие условия. Прежде всего, это признание актуальности и важности данной проблемы, что, несомненно, явится стимулом для проведения серьезных научных исследований, дефицит которых в настоящее время ощущается очень остро. Необходимы теоретические обоснования содержания, задач и принципов осуществления регионально-отраслевого планирования аграрного производства в условиях переходного периода.
Современная система регионального планирования развития АПК включает две группы документов: 1) прогнозы, проекты и программы, разработка которых была инициирована или осуществлена федеральными органами управления;
Таблица 1
Распределение субъектов Федерации по уровню физического объема продукции сельского хозяйства
Группы по физическому объему продукции сельского хозяйства 2005 г. к уровню 1990 г., % Число субъектов Федерации
Российская Федерация в целом В том числе по федеральным округам, абс. ед.
Абс. ед. % ЦФО СФО ЮФО ПФО УФО СФО ДФО
До 50 14 18,7 1 4 2 - 1 2 4
50-60 7 9,3 3 1 - 1 - 1 1
60-70 16 21,3 3 2 3 4 - 3 2
70-80 21 28,0 5 2 3 4 1 4 1
80-90 11 14,7 5 - - 2 2 2 -
90-100 2 2,7 - - 1 1 - - -
Свыше 100 4 5,3 - - 2 2 - - -
Итого 75 100 17 9 11 14 4 12 8
Таблица 2
Динамика физического объема валовой продукции сельского хозяйства России и число субъектов Федерации с растущими физическими объемами валовой продукции сельского хозяйства
Показатель Год
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Темпы роста физического объема валовой 104,1 104,7 107,5 101,5 101,3 101,6 102,0
продукции сельского хозяйства, %
Число регионов с растущим объемом сель-
скохозяйственного производства: в абсолютных единицах 46 61 67 45 52 51 54
в % от общего числа (86) 53,5 70,9 77,9 52,3 60,5 59,3 62,7
В том числе в течение:
одного года 46 30 18 10 20 15 20
двух лет - 31 22 4 8 13 12
трех лет - - 26 16 2 5 8
четырех лет - - - 15 10 - 2
пяти лет - - - - 12 7 -
шести лет - - - - - 11 4
семи лет - - - - - - 8
2) плановые документы (концепции, стратегии, программы, прогнозы), разработанные по инициативе региональных структур власти.
Первая, «федеральная» группа плановых разработок, в настоящее время представлена:
• прогнозом социально-экономического развития РФ (раздел АПК), который составляется ежегодно на трехлетний период по общему объему производства в стоимостном выражении и по важнейшим видам сельскохозяйственной продукции в натуральном измерении. Прогнозные показатели развития агропромышленного комплекса определяются исходя из целей агропродовольственной политики, определенной среднесрочными программами социально-экономического развития страны, а также другими плановыми документами федерального и регионального уровня;
• мероприятиями национального проекта «Развитие АПК», который включает в себя три направления: «Ускоренное развитие животноводства», «Стимулирование развития малых форм хозяйствования», «Обеспечение доступным жильем молодых специалистов (или их семей) на селе»;
• федеральными целевыми программами (ФЦП), направленными на развитие аграрной сферы и социальной инфраструктуры села, реализация которых осуществляется на территории региона и в составе которых выделяются: отраслевые программы («Социальное развитие села до 2010 г.», «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как нацио-
нального достояния России на 2006-2010 гг.»); ФЦП регионального развития; программы других направлений, имеющие мероприятия в области аграрной сферы;
• ведомственными целевыми программами Министерства сельского хозяйства РФ («Развитие животноводства», «Развитие растениеводства», «Обновление и использование основных производственных фондов агропромышленного и рыбохозяйственного комплекса», «Развитие и поддержка кредитования предприятий АПК», «Научно-техническое обеспечение АПК и рыболовства», «Кадровое обеспечение АПК и рыболовства», «Развитие рынка зерна»);
• проектами Федеральной адресной инвестиционной программы (не программная часть).
В отношении названных планово-прогнозных разработок органы управления субъектов Федерации осуществляют функции регулирования, координации и контроля в тех пределах, которые установлены соответствующими регламентами.
Определение состава второй группы плановых документов региона целиком относится к компетенции структур управления субъектов Федерации и зависит от сложившихся представлений о значимости стратегического планирования, мотивации управленческой деятельности, квалификации чиновников и многих других факторов. Никаких нормативных и законодательных актов, регламентирующих состав региональной плановой системы в целом, в том числе отраслевых комплексов, в настоящее время нет. В Федеральном законе РФ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития
Российской Федерации», определяющем общие контуры национальной системы планирования, лишь упоминается о том, что прогнозы социально-экономического развития страны разрабатываются на основе региональных и отраслевых прогнозов. В отношении остальных документов - концепции и программы социально-экономического развития РФ - такого утверждения уже нет. В этих условиях подходы субъектов Федерации к формированию плановой системы регионов отличаются большим разнообразием, что подтверждается проведенными нами исследованиями.
В ходе изучения состояния регионального планирования развития АПК были получены данные разной степени детализации по 77 субъектам Федерации. Анализ показал, что все регионы осуществляют определенную деятельность по планомерному регулированию аграрной сферы и сельской местности, для чего в рамках исполнительных органов власти выделены структурные подразделения, непосредственно отвечающие за эту работу. Вместе с тем интенсивность плановой деятельности в субъектах Федерации существенно различается. Об этом свидетельствует прежде всего состав разрабатываемых документов, в соответствии с которым были выделены три различных типа регионов.
В регионах первого типа (69 % от общего числа) основными формами планирования развития АПК являются разработка соответствующего раздела в среднесрочной программе социально-экономического развития субъекта Федерации и комплекса региональных целевых программ, направленных на решение какой-либо проблемы аграрного производства или социальной сферы села.
Ко второму типу (19 %) принадлежат регионы, которые в дополнение к названным документам осуществляют разработку специализированных комплексных программ развития АПК.
Третий тип (12 %) представляют регионы, система планирования которых включает, кроме перечисленных ранее, документы стратегического характера - концепции или стратегии развития аграрной сферы на долгосрочную перспективу.
Среди федеральных округов лидером в отраслевом планировании АПК является Приволжский федеральный округ (ПФО), из 14 субъектов которого лишь три относятся к первому типу регионов с минимальным набором плановых документов. Безусловно, это является одним из значимых факторов устойчивых темпов развития отрасли региона, что позволяет ПФО занимать первую строку в рейтин-
ге федеральных округов страны по производству сельскохозяйственной продукции.
К числу наиболее существенных недостатков, характерных для современной практики разработки планов развития АПК, следует отнести слабый уровень гармонизации стратегического и бюджетного планирования.
Как показывает анализ, выделение субсидий не согласуется со стратегическими региональными приоритетами развития аграрной сферы, что снижает возможности их использования в качестве стимула для достижения параметров индикативных планов, имеющих, как известно, рекомендательный, ориентирующий характер.
Программный характер бюджетной помощи предприятиям АПК (программы развития животноводства, растениеводства и т. д.) не соответствует действительности, поскольку документ может называться программой лишь при наличии в нем таких элементов, как:
• цели и задачи;
• перечень основных мероприятий, взаимоувязанных по срокам, ресурсам и исполнителям;
• механизмы осуществления;
• оценка планируемых результатов программы и экономической эффективности от реализации и т. д.
Основным направлением совершенствования планирования мер государственной поддержки является внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, в ходе которого осуществляется разработка ведомственных целевых программ и включение их в систему региональных стратегических планов развития АПК.
В планах субъектов Федерации не всегда находят отражение общегосударственные приоритеты развития АПК, в частности, в них не включаются мероприятия федеральной целевой программы (ФЦП), Федеральной адресной инвестиционной программы, Национальных проектов, реализация которых осуществляется в регионах. Это делает процесс регионального стратегического планирования неполным и малоэффективным.
В ходе проведенной оценки установлено, что при разработке плановых документов наблюдается большое разнообразие методологических подходов. Это обусловливает существенные различия в их наименовании, объеме и структуре, используемой терминологии и горизонтах планирования. Попытки применения элементов стратегического планирования (SWOT- и портфельный анализы), кластерных подходов, методик выявления конку-
рентных преимуществ носят в большинстве случаев формальный характер. Стратегии и программы формируются без достаточного учета реальных возможностей финансирования. Недостаточно прорабатываются механизмы мониторинга и контроля. Имеет место слабая связь между документами стратегического и оперативного планирования. Наблюдается несогласованность стратегий и программ соседних территорий, что является серьезным препятствием для межрегиональной интеграции и осуществления крупных инвестиционных проектов а аграрной и социальной сфере, снижает синергический эффект от реализации мероприятий стратегического планирования.
Важнейшим направлением сглаживания этих недостатков является совершенствование организационно-экономического механизма регионального планирования, в особенности его законодательно-нормативного регулирования.
Безусловно, планирование АПК каждого субъекта Федерации требует индивидуального подхода, обусловленного уровнем социально-экономического развития, сложившейся специализацией производства и многими другими факторами. Однако методики разработки территориальных планов отрасли могут и должны иметь общие концептуальные основы, сходные рамочные условия и механизмы формирования, обеспечивающие возможность межрегиональной интеграции и единство экономического пространства. В связи с этим актуальной проблемой является принятие законов и других правовых актов, определяющих статус, порядок формирования и место отраслевых планово-прогнозных документов в региональной и национальной системе планирования.
Важнейшим критерием качества регионального стратегического планирования аграрной сферы является высокий уровень реализации его параметров, что свидетельствует об их реальности и обоснованности, оптимальном выборе точек роста, правильной оценке видов и степени риска и т. д. Для достижения этого критерия необходимо, что-
бы в основе формирования планово-прогнозных документов развития АПК был системно-стратегический подход, в соответствии с которым разработка планов аграрного производства и социальной инфраструктуры сельской местности субъектов Федерации рассматривается как совокупность:
• различных видов стратегического планирования, выделяемых: 1) по временным горизонтам— долгосрочное, текущее, оперативное; 2) по уровням управления — хозяйственное, муниципальное и региональное;
• разных форм стратегических разработок, основными из которыхдолжны быть: 1) долгосрочные— прогноз и концепция (стратегия) развития АПК региона; 2) среднесрочные — прогноз, раздел «Развитие АПК» в региональной программе социально-экономического развития и региональные целевые программы;
• управленческих процессов, отражающих основные этапы стратегического планирования; в самом общем виде это прогноз, анализ внешней и внутренней среды, разработка планов и механизмов их реализации, контроль. Реализация изложенных подходов позволит
перейти от набора разрозненных инвестиционных проектов и программ к научно обоснованной системе стратегического планирования развития агропродовольственной сферы и сельской местности региона, которая станет эффективным инструментом государственного регулирования и управления.
ЛИТЕРАТУРА
1. Хицков И. Концепция основ управления агропромышленным производством на федеральном и региональном уровнях / И. Хицков, Г. Макин, В. Тихомиров // АПК: экономика и управление. 2001. № 6. С. 29-34.
2. Челинцев А. Н. К вопросу о планировании самого сельского хозяйства/ А. Н. Челинцев // АПК: экономика и управление. 2001. № 3, 6.
