CC BY
199
8(287) - 2013
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
УДК 338.894
государственный контроль в системе стратегического планирования развития региона
г. в. Федотова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры корпоративных финансов и банковской деятельности E-mail: g_evgeeva@mail. ru
В статье рассматриваются особенности реализации государственного контроля в условиях перехода к системе стратегического планирования и управления социально-экономическим развитием регионов. Реализация стратегического контроля как вида государственного контроля в данном контексте будет являться интегрирующим элементом всей системы и уровней стратегического планирования, совокупности формируемых и разрабатываемых стратегических планов.
Ключевые слова: государственный контроль, система стратегического планирования, прогнозирование, программно-целевое планирование, стратегический контроль, интеграция.
качественная перестройка отечественной экономической системы, решение масштабных задач технологического, социального, инфраструктурного, производственного характера требуют не только огромных финансовых затрат, но и длительного периода времени для их решения. Сегодня в государственной политике отсутствуют четкие при-оритеры, механизмы концентрации финансовых ресурсов на решении конкретных задач среднесрочного и долгосрочного характера, наблюдается обособленность каждого субъекта экономики, в том числе и в государственном секторе, в связи с чем повышается востребованность в длительном, сбалансированном, согласованном, перспективном, целенаправленном управлении государственной социально-экономической политикой как на уров-
не Федерации, так и на уровне округов, регионов, муниципальных образований.
Вышеуказанные задачи демонстрируют необходимость разработки ключевых перспективных направлений социально-экономического развития долгосрочного характера. Достижение указанных ориентиров возможно в рамках системы стратегического планирования, которая по утверждению многих западных экономистов является частью системы стратегического управления.
В экономической литературе стратегическое управление трактуется как более широкая концепция: помимо стратегического планирования оно включает вопросы реализации стратегий и стратегического контроля [5].
Реализация стратегического планирования социально-экономического развития невозможна вне границ системы стратегического управления, под которым о. В. Виханский подразумевает деятельность, связанную с постановкой целей и задач организации и с поддержанием ряда взаимоотношений между организацией и окружением, которые помогают ей добиваться своих целей, соответствуют ее внутренним возможностям и позволяют оставаться восприимчивой к внешним требованиям [1].
В государственном секторе экономики использование методов стратегического управления было трансформировано в практику разработки стратегий развития секторов экономики, регионов, утверждение федеральных целевых программ, работу национальных
проектов, государственных программ [9]. Данный набор всевозможных стратегических документов был принят Российской Федерацией и ее субъектами разрозненно и хаотично, без применения общих правил, методов, приемов планирования, в отсутствие единой системы государственного стратегического планирования.
На законодательном уровне разрабатывается законопроект «О государственном стратегическом планировании», который законодатель планирует внести в Правительство РФ и Государственную Думу к концу 2012 г. Данный закон будет юридически закреплять понятие «государственного стратегического планирования». Согласно трактовке законодателя система государственного стратегического планирования представляет собой совокупность:
- взаимоувязанных документов стратегического планирования, характеризующих приоритеты социально-экономического развития РФ и обеспечения национальной безопасности;
- элементов нормативно-правового, научно-методического, информационного, финансового и иного обеспечения процессов стратегического планирования;
- участников государственного стратегического планирования, осуществляющих и направляющих практическую деятельность в указанной сфере [2].
Приведенное определение, по мнению автора, трактует систему планирования очень широко, охватывая участников, элементы, документы, не уделяя внимания таким составляющим планирования, как прогноз и контроль.
С позиции В. Б Крымова, стратегическое планирование - это «система целей, институтов и инструментов управления, позволяющих направить управленческую деятельность органов публичной власти всех уровней на достижение долговременных приоритетов социально-экономического развития, а также обеспечить необходимые ресурсы достижения этих приоритетов» [3].
определение, данное В. Б. крымовым, акцентирует особенность стратегического планирования как целеполагания на долгосрочную перспективу. к сожалению, данное определение также рассматривает планирование как статичную систему.
Г. Минцберг считает, что планирование - формализованная система кодификации, уточнения и операционализации тех стратегий, которые компания уже имеет [10]. В данном случае автор четко разводит понятия «планирование» и «стратегия», рассматривая их как два параллельных процесса.
С нашей точки зрения, определение П. В. маг-данова и В. Ю. Падей более точно характеризует содержание стратегического планирования как интегрирующую силу, которая организует и направляет процесс разработки стратегических целей и создает основу для распределения ресурсов [4].
С учетом приведенных определений составим авторское видение данного понятия. Государственное стратегическое планирование - процесс формирования долгосрочных целей устойчивого социально-экономического развития субъекта РФ посредством реализации управленческих функций уполномоченных органов государственной и муниципальной власти и разработки системы согласованных планов и прогнозов.
Таким образом, по мнению автора, стратегическое планирование - это прежде всего процесс, включающий в себя несколько этапов, реализация которых будет направлять любую экономическую систему к ее поступательному и устойчивому развитию в долгосрочном периоде.
Система государственного стратегического планирования состоит из трех взаимосвязанных процессов (рис. 1).
Первый этап - прогнозирование социально-экономического развития, которое предусматривает разработку прогнозов научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный и среднесрочный периоды.
на втором этапе в процессе программно-целевого планирования разрабатываются следующие документы:
- концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации;
- долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации;
- отраслевые документы стратегического планирования на долгосрочный период;
- стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий;
- государственные программы Российской Федерации;
- государственная программа вооружения Российской Федерации;
- федеральные целевые программы;
- основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период.
На третьем этапе разрабатывается стратегический контроль. Суть стратегического контроля состоит в обеспечении соответствия процесса государственного прогнозирования и программно-целевого планирования принципам системы государственного стратегического планирования [8].
Согласно схеме государственное стратегическое планирование представляет собой замкнутый цикл моделирования сценария социально-экономического развития экономической системы на долгосрочную перспективу. Каждый этап выдает собственный продукт - документ, который становится основой следующего шага. Процесс является закрытым, так как особое значение имеет обратная связь между третьим этапом и головным центром, сигнализирующая о ходе реализации плановых мероприятий. Стратегическое планирование - это длительный процесс, растянутый на срок не менее 6 лет. Поэтому возникающие несоответствия, сбои в работе, проблемы в реализации программ мероприятий должны быть оперативно выявлены и обработаны стратегическим центром. В рамках модели стратегический контроль будет выступать в роли интегрирующего (объединяющего) элемента системы в ходе реализации контрольных полномочий на предмет соответствия прогнозов, программ, концепций, стратегий основным целям и ориентирам реализуемой государственной политики и принципам стратегического планирования.
Стратегический контроль осуществляется в форме предварительного, текущего и последующего контроля [9].
Предварительный контроль проводится в процессе разработки и утверждения документов стратегического планирования.
Текущий контроль осуществляется в ходе исполнения документов стратегического планирования.
Последующий контроль осуществляется по итогам исполнения документов государственного стратегического планирования.
независимость и объективность стратегического контроля достигаются путем его разделения на внутренний и внешний.
Внутренний контроль осуществляется Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ.
Внешний контроль осуществляется Президентом РФ и Счетной палатой РФ, органами государственного финансового контроля субъектов РФ.
Стратегический контроль должен сопровождать каждый этап стратегического планирования в целях выявления отклонений от намеченных ориентиров и своевременного их устранения. После прохождения каждого этапа органы, уполномоченные производить стратегический контроль, выдают заключение о соответствии принимаемых решений, утверждаемых документов основному направлению стратегической социально-экономической политики государства.
Следует отметить, что общей базой стратегического планирования и контроля должны служить ключевые показатели эффективности, которые формируются в тесной взаимоувязке друг с другом, строго иерархизированы. В качестве примера таких показателей можно взять показатели 2018-2020 гг., указанные в Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 24.04.2012 [8]: • ожидаемая продолжительность жизни к 2018 г. должна увеличиться до уровня 75 лет;
I этап
Государственное стратегическое планирование социально-экономического развития (стратегический центр)
Прогнозирование Заключение
Прогнозы N II этап
III этап
Заключение
Программы, концепции, стратегии
Стратегический контроль
Заключение
Рис. 1. Система государственного стратегического планирования
• доля семей с доходами ниже прожиточного минимума - менее 10 %, большинство семей должно иметь среднедушевые доходы в соответствии с базовыми характеристиками среднего класса;
• в международных рейтингах комфортности ведения бизнеса Россия со 120-го места к 2020 г. должна переместиться в первую двадцатку;
• создание не менее 25 миллионов новых эффективных рабочих мест в несырьевых сферах производства. Безработица не должна превышать 5 %, производительность труда должна повыситься в 1,5 раза;
• не менее 5 российских университетов должны войти в первую сотню основных мировых рейтингов;
• большинство российских семей должно улучшать свои жилищные условия не реже 1 раза в 15 лет;
• Россия должна войти в первую десятку стран мира по уровню внедрения электронных технологий во все сферы жизни общества. Последующие шаги, предпринятые Правительством РФ, доказывают намерения достичь указанных ориентиров к отмеченному сроку. Так, Президент РФ В. В. Путин подписал Указ от 07.05.2012 № 599 «О долгосрочной государственной экономической политике», в котором поручил Правительству РФ предпринять меры, направленные на достижение к 2018-2020 гг. следующих показателей:
- создание и модернизация к 2020 г. 25 млн высокопроизводительных рабочих мест;
- увеличение объема инвестиций не менее чем до 24 % ВВП к 2015 г. и до 27 % - к 2019 г.;
- увеличение доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в ВВП к 2018 г. в 1,3 раза относительно уровня 2011 г.;
- увеличение производительности труда в 2018 г. в 1,5 раза относительно уровня 2011 г.;
- повышение позиции Российской Федерации в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса со 120-й в 2011 г. до 50-й в 2015 г. и до 20-й в 2018 г. [6, 7].
Последующие шаги Президента РФ - подписание Указа от 11.09. 2012 N° 1285 «Об эффективности деятельности руководителей по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности» - подтверждают намерения власти создавать на территории государства благоприятные условия для социально-экономического развития
субъектов Федерации.
Ключевые показатели эффективности разрабатываются на всех уровнях государственной и муниципальной власти, что определяет наличие нескольких уровней стратегического планирования.
Соответственно, необходимо различать:
- государственное стратегическое планирование, которое будет реализовываться соответствующими уполномоченными органами государственной власти на федеральном уровне. Данный процесс будут определять ключевые ориентиры, цели, инструменты, механизмы долгосрочного социально-экономического развития страны в целом. Разработанные направления, планы, прогнозы, программы будут служить основой для планирования на нижестоящих уровнях власти;
- стратегическое планирование в федеральных округах;
- региональное стратегическое планирование в каждом субъекте Федерации;
- муниципальное стратегическое планирование, которое будет осуществляться только в крупных муниципальных образованиях.
Таким образом, основная нагрузка по реализации, достижению, контролю за государственным стратегическим планированием будет сосредоточена на уровне регионов, которые будут проводить намеченную политику и выдавать центру соответствующие показатели (рис. 2).
На схеме прослеживается четкая иерархия уровней государственного и муниципального стратегического планирования в соответствии с уровнями власти в Российской Федерации. Данные уровни образуют вертикальную модель стратегического планирования экономической системы. Обратная связь в вертикальной модели планирования осуществляется посредством стратегического контроля, мониторинга процессов реализации планов каждого уровня и передачи информации на вышестоящий уровень о происходящем на нижнем уровне.
Региональное стратегическое планирование в каждом субъекте Федерации будет основным проводником государственной концепции.
Особенность регионального планирования обусловлена прежде всего компетенцией властей региона, статусом региона, уровнем значимости и самостоятельности региона в составе Федерации.
Процедуры стратегического контроля в данной системе позволят осуществлять взаимоувязку разрабатываемых, прогнозируемых, планируемых
1-й уровень
Государственное стратегическое планирование (стратегический центр)
Стратегический контроль
Стратегическое планирование в федеральных округах
3-й уровень
Стратегический контроль
Региональное стратегическое планирование в каждом субъекте Федерации
Стратегический контроль
Муниципальное стратегическое планирование
Рис. 2. Система уровней государственного и муниципального стратегического планирования.
Рис. 3. Система консолидированных стратегических планов развития
эмпирических параметров достижения желаемого состояния региональной социально-экономической системы.
В рамках регионального планирования следует реализовывать отраслевые направления социаль-
но-экономической политики и прежде всего социальной политики, здравоохранения, образования, ЖКХ, культуры и т. д. Кроме того, возникает необходимость решать проблемы экологической, продовольственной, финансовой, демографической, инфраструктурной, производственной безопасности. Поэтому подходить односложно к системе регионального планирования не следует, поскольку данный процесс будет аккумулировать в себе множество специфических прогнозов, планов и программ, отражающих экономические, культурные, демографические, социальные, исторические, природно-ресурсные характеристики отдельно взятого региона.
Совокупность всех прогнозов, планов, программ по направлениям деятельности муниципального образования будет составлять сводное муниципальное стратегическое планирование - консолидированный муниципальный стратегический план развития. В свою очередь этот план войдет в сводное региональное стратегическое планирование (консолидированный региональный стратегический план развития), которое затем войдет в сводное окружное стратегическое планирование (консолидированный окружной стратегический план развития). Далее все эти планы аккумулируются в сводное государственное стратегическое планирование - консолидированный государственный стратегический план развития или генеральный стратегический план развития страны (рис. 3).
Система стратегического планирования представляет собой консолидированный набор государс-
твенного, окружных, региональных, муниципальных стратегических планов социально-экономического развития страны в соответствии с ключевыми показателями эффективности, определенными на уровне Федерации. Соответствие планов ключевым показателям будет определять стратегический контроль на каждом уровне планирования, который и будет затем выдавать заключение о соответствии.
Таким образом, государственное стратегическое планирование - это процесс формирования долгосрочных целей устойчивого развития каждой экономической системы в рамках национального правового поля посредством реализации управленческих функций уполномоченных органов государственной и муниципальной власти в плане разработки системы согласованных планов и прогнозов и оценки их соответствия общегосударственной социально-экономической политике.
Необходимо отметить, что продолжающийся процесс стратегического планирования в России будет осуществляться в направлении совершенствования законодательной, методологической, организационной, институциональной основы функционирования национальной экономической системы.
Список литературы
1. Виханский О. В. Стратегическое управление: учебник / Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Гардарики, 1999.
2. Дементьев В. В. Стратегическое планирование - залог успешного внимания. URL: http: //www. bujet. ru.
3. Крымов В. Б. Стратегическое планирование в системе управления социально-экономическим развитием субъекта Российской Федерации / В. Б. Крымов. - M.: Институт экономики РАН, 2010.
4. Магданов П. В., Падей В. Ю. Подход к организации стратегического планирования социально-экономического развития региона // Теория политики, экономики и управления / Эл. журнал. URL: http: //www. ars-administrandi. com.
5. Минцберг Г., Альстрэнд Б., Лэмпел Дж. Школы стратегий / Пер. с англ. Каптуревского Ю. Н. СПб.: Питер, 2000.
6. О долгосрочной государственной экономической политике: Указ Президента Российской Федерации В. В. Путина от 07.05.2012 № 599. URL: http: //www. ccremlin. ru/news/16453.
7. Об эффективности деятельности руководителей по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности. Указ Президента Российской Федерации В. В. Путина от 11.09.2012 № 1285. URL: http: //www. ccremlin. ru/news/16453.
8. Тыжинова Е. Г. Совершенствование системы государственного стратегического планирования в Республике Бурятия. URL: http: //www. economy. govrb. ru.
9. Шамгунов Р. Н. Система стратегического управления // Корпоративный менеджмент / Эл. журнал. URL: http: //www. cfin. ru/management/ controlling/sms. shtml.
10. Mintzberg H. The Rise and Fall of Strategic Planning: preconceiving roles for planning, plans, planners / H. Mintzberg. N. Y.: Free Press, 1994.
