CC BY
31
УДК 338.24© Г. В. Федотова, Ю. А. Козенко
Г. В. Федотова, Ю. А. Козенко
РЕАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В УСЛОВИЯХ СТРАТЕГИЧЕСКОГО РЕГИОНАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
В данной статье рассмотрена проблема реализации государственного контроля в условиях стратегического регионального планирования. Проанализированы особенности осуществления государственного контроля, основные функции стратегического регионального планирования. Цепью является рассмотреть специфику контроля в стратегическом региональном планировании, реализация контрольных полномочий в регионе.
Ключевые слова: методика, государственный контроль, показатели, стратегическое региональное планирование, прогнозирование, бюджет, особенности осуществления ГФК.
Государственный контроль предназначен для I реализации социально-экономической политики государства, создания условий для финансовой стабилизации.
Необходимость налаживания системы контроля очевидна и не требует конкретной аргументации. В настоящее время, когда в хозяйственно-финансовой деятельности государства утвердилось многообразие форм собственности, образовались фондовый рынок и рынок капиталов, одним из важнейших звеньев системы контроля стал финансовый контроль. Его функциональное назначение заключается прежде всего в успешной реализации социально-экономической политики государства, обеспечении формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах экономики [2, с. 34].
Контроль, будучи одной из форм управленческого цикла, представляет собой систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принимаемых и принятых управленческих решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений фактических результатов от заданных параметров и нормативных предписаний, а также принятия решений по их ликвидации.
Особое место государственного контроля в общей системе контроля как одного из элементов системы управления определяется:
• его спецификой, выражающейся в контрольной функции самих финансов,
• ролью финансовых отношений в рыночной экономике.
Основная функция государственного контроля, и финансового контроля в том числе, заложена в его предназначении как контрольно-ревизионной функции, основу которой составляют выявление нарушений в исполнении законов в части использования финансовых ресурсов и собственности государства, анализ причин выявленных нарушений, разработка предложений по их устранению и последующее устранение с целью недопущения новых противоправных действий.
Степень использования функций государствен-
ного контроля закладывается в законодательных и нормативно-правовых актах в соответствующих органах контроля.
В России как федеративном государстве задачи государственного управления региональным развитием решаются на федеральном и региональном уровнях.
Субъекты Российской Федерации в рамках собственных полномочий осуществляют развитие, управление своими территориями, прежде всего путем разработки и реализации стратегий и программ социально-экономического развития. При этом возможности большинства регионов финансировать соответствующие мероприятия из собственных бюджетов крайне ограничены. Скромна и поддержка из федерального бюджета.
Важную роль сыграло то, что на федеральном уровне было обеспечено государственное стимулирование формирования рынка [1, с. 27]. Принят ряд нормативных актов, по сути обязывающих регионы разрабатывать документы стратегического характера, разработан стандарт стратегии социально-экономического развития субъекта Федерации [3, с. 167]. Сформировался пул консалтинговых компаний, которые уже приобрели опыт разработки стратегий и программных документов развития регионов и муниципальных образований, продолжают совершенствовать подходы к разработке этих документов, участвуют в их реализации [4, с. 57]. Эго обеспечило поддержание достаточно высоких требований к качеству работ и профессиональный характер их выполнения с постоянным расширением набора услуг [5, с. 37]. Помимо разработки стратегических и программных документов в настоящее время консалтинговые компании предлагают администрациям регионов и муниципальных образований целый спектр инструментов управления развитием территорий, обеспечивающих реализацию разработанных стратегий и программ [6, с. 69].
При разработке стратегии социально-экономического развития администрация региона (муниципального образования) исходит из принципа соответствия стратегической цели и направлений развития региона (муниципального образования) целям и при-
оритетам федерального Правительства, определенным в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, посланиях Президента Российской Федерации, отраслевых стратегиях федеральных министерств и ведомств.
Осуществление целей федерального Правительства на региональном и муниципальном уровнях предусматривает:
• ориентацию на опережающее развитие секторов, которые могут играть роль точек роста - общенациональных, макрорегиональных, региональных и локальных, которые выполняют функции «ведущего звена» для экономической системы региона (муниципального образования), выявление и активизация потенциала новых «точек роста»;
• обеспечение комплексного, или системного подхода, обеспечивающего учет и максимальное использование синергетических эффектов, обусловленных взаимовлиянием целей, наличием сопряженных результатов в реализации целевых проектов различной направленности, и мультипликативных эффектов, способствующих росту экономики региона (муниципального образования);
• преемственность программных документов (федеральных, региональных и муниципальных целевых программ, отраслевых стратегий и программ различного уровня и т. д.);
• реализацию уникального потенциала региона (муниципального образования), участвующего в социально-экономическом развитии России и выполняющего весьма значимые общероссийские функции.
Участие региона (муниципального образования) в решении задач социально-экономического развития страны в целом определяется его экономико-географическим потенциалом и сложившейся структурой экономики и социальной сферы. С этих позиций объектом анализа должны стать основные отрасли и направления деятельности экономики и социальной сферы региона (муниципального образования), их значение для функционирования социально-экономической системы России (а для муниципального образования - также для функционирования социально-экономической системы региона), прямой и косвенный вклад в достижение приоритетных целей федерального Правительства и целей, определяемых администрацией региона.
Стратегические направления развития региона (муниципального образования) детализируются в виде стратегических мероприятий, обеспечивающих устранение препятствующих факторов, достижение целей развития региона (муниципального образования) и реализацию целей федерального Правительства, а также (для муниципального образования) региональных органов государственной власти.
Механизмы осуществления стратегических действий описываются в составе системы управления реализацией Стратегии, которая должна обеспечи-
вать эффективное взаимодействие региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, направленное на достижение стратегической цели. Система управления реализацией Стратегии должна ориентироваться на инновационный характер управления развитием региона (муниципального образования), основанный на лучшем опыте и своевременном выявлении проблем в нормативно-правовом регулировании и организации управления социально-экономическим развитием.
Изучив опыт ряда государств, авторы пришли к выводу, что успешное социально-экономическое развитие страны во многом зависит от грамотного построения системы стратегического планирования. Между тем в нашей стране сегодня наблюдается размытость приоритетов, отсутствие механизма концентрации ресурсов на решении среднесрочных и долгосрочных задач, обособленность субъектов экономики при достижении своих целей. Закон «О государственном стратегическом планировании» направлен на то, чтобы решить эти проблемы.
Структура и динамика бюджетных расходов плохо увязаны с целями государственной политики. Отсутствует оценка совокупности инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения целей государственной политики. Документы государственного стратегического планирования не увязаны и не синхронизированы между собой ни по целям и срокам их реализации, ни по уровням государственной власти. Механизмы среднесрочного и долгосрочного планирования бюджетных инвестиций за пределами трехлетнего бюджетного цикла нормативными правовыми актами не урегулированы. Как результат, сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, что является следствием краткосрочного характера планирования бюджета.
Система государственного стратегического планирования - это совокупность:
• взаимоувязанных документов стратеги-
ческого планирования, характеризующих приоритеты социально-экономического развития
Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности;
• элементов нормативно-правового, научно-методического, информационного, финансового и иного обеспечения процессов стратегического планирования;
• участников государственного стратегического планирования, осуществляющих и направляющих практическую деятельность в указанной сфере.
Элементы системы стратегического планирования подразделяются на три больших блока: прогнозирование, программно-целевое планирование и стратегический контроль.
Система планирования базируется на следующих принципах:
• единства и целостности;
• внутренней сбалансированности;
• результативности и эффективности функционирования;
• самостоятельности выбора путей решения задач;
• ответственности участников процесса;
• прозрачности;
• достоверности и реалистичности;
• финансовой обеспеченности;
• взаимного соответствия по срокам, ресурсам и ожидаемым результатам с бюджетной политикой;
• соответствия показателей целям;
• разграничения предметов ведения и полномочий;
• взаимосвязи стратегического планирования в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности.
Основными участниками процесса государственного стратегического планирования являются Президент России, Правительство Российской Федерации, Совет безопасности. Счетная палата.
В процессе также принимают участие Минэкономразвития, Минфин, Минрегион России и другие федеральные органы исполнительной власти. Минэкономразвития разрабатывает документы стратегического планирования и социально-экономического развития, Минфин - стратегические документы в части бюджетного планирования, Минрегион
- документы о территориальном планировании. Федеральные органы участвуют в разработке этих документов, органы государственной власти субъектов Федерации соответственно разрабатывают то же самое, только на региональном уровне. Таким образом, в планировании выстраивается вертикаль.
Для целей реализации рыночных возможностей при разработке стратегий необходимо использование дополнительных критериев, ориентированных на реализацию рыночных возможностей экономики региона. Для этого разработаны матрицы классификаций, где в качестве критериев выступают: специализация экономики, количество и динамика производства продукции, конкурентоспособность региональных предприятий.
Из 83 регионов стратегии регионального развития разработаны лишь в 70. Лучшие примеры
- Нижегородская и Воронежская области, а также Краснодарский край. Полноценно планировать развитие региона местным властям пока трудно: во-первых, из-за недостатка федеральной законодательной базы, а во вторых, из-за постоянной нехватки бюджетных средств, которые преимущественно тратятся на текущие нужды и не откладываются в стратегическую копилку.
В Послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2012-2014 годах» определены основные приоритеты деятельности Правительства РФ в сфере программно-целевого планирования бюд-
жетных ассигнований на 2012 год, в том числе предусматривается:
• утверждение долгосрочного экономического прогноза, КДР и увязанной с ней бюджетной стратегии;
• организация программных бюджетов на всех уровнях управления, в том числе утверждение основных государственных программ РФ;
• утверждение и начало реализации Концепции создания и развития интегрированной информационной системы управления общественными финансами (электронный бюджет).
В течение бюджетных циклов 2012 и 2013 годов будут действовать переходные положения, позволяющие формировать программную структуру расходов федерального бюджета в соответствии с проектами государственных программ с поэтапным расширением их числа. В целях анализа ресурсного обеспечения государственных программ в 2011 году было сформировано аналитическое распределение ассигнований федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов. При этом финансовое обеспечение госпрограмм на период после 2014 года рассчитано исходя из рабочей версии сценарных условий долгосрочного прогноза социальноэкономического развития Российской Федерации до 2030 года.
Для полноценного перехода к программноориентированному формату федерального бюджета необходимо завершить в установленном порядке разработку государственных программ, долгосрочного прогноза социально-экономического развития, бюджетной стратегии, а также актуализировать в соответствии с показателями перечисленных документов стратегического планирования Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Необходимо уточнить процедуры формирования федерального бюджета на основе программно-целевых принципов планирования, в том числе предусмотреть реализацию следующих мероприятий:
• скорректировать порядок формирования реестра расходных обязательств главного распорядителя средств федерального бюджета в целях группирования расходных обязательств в привязке к целям и задачам госпрограмм,
• Минфину и Минэкономразвития России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти принять меры по совершенствованию нормативной правовой базы, необходимой для среднесрочного и долгосрочного планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета,
• ввести в процедуру формирования проекта федерального бюджета мероприятия по корректировке госпрограмм в соответствии с изменениями в реестре расходных обязательств и рассмотрению разногласий по финансовому обеспечению госпрограмм на Бюджетной комиссии.
Таким образом, в ближайшее время с принятием муниципальном уровнях нормативных правовых ак-Закона «О государственном стратегическом плани- тов, направленных на формирование системы стра-ровании» потребуется введение на региональном и тегического планирования.
Библиографический список
1. Балашов, В. Г. Механизмы, обеспечивающие удвоение темпов экономического роста регионов [Текст] / В. Г. Балашов, В. А. Ириков, В. Я. Ларин. - М.: Изд-во Института технологий управления и развития, ООО «Витое», 2004. - 321 с.
2. Ковалев, А. М. Финансы и кредит [Электронный ресурс] / А. М. Ковалев // Бизнес-портал «Бизнес-Учебники.РФ», 2011. Загл. с экрана. - Режим доступа: хтоху.бизнес-учебники.рф/
3. Марача, В. Г. Региональное стратегирование как метод повышения эффективности государственного управления региональным развитием в Российской Федерации [Текст] / В.Г. Марача // Инновации в общественной сфере. Сборник трудов Института системного анализа Российской академии наук / под ред. Б. В. Сазонова. - М.: УРСС, 2008. - 231 с.
4. Марача, В. Г. От социального проектирования к консалтингу и снова к социальным проектам? Социальное проектирование в эпоху культурных трансформаций [Текст] / В. Г. Марача, В. М. Розин. - М.: ИНФРА-М, 2008. - 145 с.
5. Процедура разработки форсайта. Материалы Первой международной Интернет-конференции «Процедура разработки форсайта» [Текст] / под ред. Н. Я. Калюжновой. - Иркутск: Изд-во Иркутского государственного университета, 2007.-237 с.
6. Реформирование управления общественными финансами в Ленинградской области [Текст] / под общ. ред. А. А. Васецкого, А. С. Горшкова, 3. А. Кучкарова, А. Е. Николаева. - СПб.: Изд-во СЗАГС, 2006. - 197 с.
7. Стратегическое планирование - залог успешного развития [Электронный ресурс] / Загл. с экрана. - Стратегическое региональное планирование. - Режим доступа: www.bujet.ra/.
IMPLEMENTATION OF STATE CONTROL IN STRATEGIC REGIONAL PLANNING
Gilyan V. Fedotova,
associate professor, Volgograd State University;
Yuriy A. Kozenko, professor, Volgograd State University.
Abstract. In this article considers the problem implementation of state control in a strategic regional planning. The features of the state control. The main functions of the strategic regional planning. The aim is to examine the specificity of control in strategic regional planning. Implementation of supervisory powers in the region.
Key words: methodology, state control, performance, and strategic regional planning, forecasting, budgeting, features of the GFK
Федотова Гилян Васильевна - кандидат экономических наук, доцент кафедры корпоративных финансов и банковской деятельности Волгоградского государственного университета (г. Волгоград, Российская Федерация), e-mail: [email protected];
Козенко Юрий Алексеевич - доктор экономических наук, профессор кафедры теории финансов, кредита и налогообложения Волгоградского государственного университета (г. Волгоград, Российская Федерация), e-mail: [email protected]
Статья поступила в редакцию 02.12.2012.
