CC BY
18ЭТАЖИ ДЕМОКРАТИИ
Модель для сборки: российский федерализм XX - начала XXI века в поисках идентичности*
Часть 2
Андрей Медушевский**
Как показывает оценка современного российского федерализма, он явно слишком далёк от того, чтобы быть признанным состоявшимся феноменом, сравнимым с полноценными демократическими моделями с точки зрения симметрии, структуры и функциональной эффективности. Одна из основных причин этого несоответствия предположительно состоит в постоянном воспроизводстве «родовых пятен» советских конструкций, которые присутствуют в текущем конституционном регулировании, политике права и практическом воплощении федеративных институтов. Главными вопросами исследования являются следующие: каковы наиболее типичные черты российской федеративной системы в сравнительной и долговременной перспективе советского и постсоветского регулирования; как эта система была создана в период революционного беспорядка и развивалась в ходе социальной и конституционной трансформации в период коммунистической диктатуры; каковы были цели разработчиков и как их намерения трансформировались в процессе консолидации однопартийного режима; почему эта система смогла выжить после распада Советского Союза, сохранив свои важные отличительные черты. В поисках ответов автор анализирует архивные материалы всех российских конституционных комиссий и продукты их работы (российские конституции 1918, 1925, 1937, 1978 и 1993 годов). Переосмысление советской легитимности имеет принципиальное значение для осуществления полноценной федеративной реформы в современной России.
^ Российский федерализм; советские федеративные республики; автономные 001: 10.21128/1812-7126-2017-3-12-26 республики; федералистские реформы; советский политический режим
Федерализм, безусловно, является ценностью и принципом демократического общества. Но в какой мере этот вывод применим к современному российскому федерализму, сохраняющему устойчивую преемственность в отношении советской легитимности? Призывы к полному отказу от федерализма столь же неприемлемы, как и призывы сохранить действующую модель во что бы то ни стало.
Научные конструкции российского федерализма, предложенные либеральным акаде-
* Статья подготовлена в ходе проведения исследования (проект № 17-01-0048) в рамках Программы «Научный фонд Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" (НИУ ВШЭ)» в 2017—2018 годах и в рамках государственной поддержки ведущих университетов Российской Федерации «5-100».
** Медушевский Андрей Николаевич - доктор философских наук, ординарный профессор НИУ «Высшая школа экономики» (факультет социальных наук), Москва, Россия (e-mail: [email protected]).
мическим сообществом в начале XX века, не имели шансов реализоваться в условиях торжества революционных популистских призывов о праве народов на самоопределение. Федерализм советского образца (а Россия исторически не знала другого) выступал искусственным (навязанным) явлением, демонстрировавшим психологию завоевателя в покорённой стране: он имел номинальный характер, не соответствовал классическим образцам даже с формально-юридических позиций (включая конфедеративное право се-цессии республик), а на практике выражал стремление однопартийной диктатуры к установлению контроля в регионах с различиями в культуре, национальном составе населения, уровне экономического и социального развития.
Однако, как показано в первой части данной статьи, в рамках советской системы был заложен неправовой, но действенный механизм регулирования отношений по линии номинального федерализма. Возможность «по-
ворачивать» систему в разные стороны требовала особого приводного рычага — им становились автономные республики, которые (при наличии внешней направляющей воли партийных инстанций) были способны противостоять союзным республикам и в то же время выражать локальную национальную идентичность. Специфика автономных республик очень важна и требует объяснения в контексте уникальности советского номинального федерализма. С одной стороны, они формально выступали как субъекты федерации и имели те же права, что и союзные республики; с другой стороны, они не были равны им: не имели аналогичного права сецессии; входили в состав соответствующей союзной республики (демонстрируя парадокс «федерации внутри федерации»); с третьей — они не были равны и другим автономиям, находясь выше их по рангу (имели свои конституции и своё представительство в центральных союзных органах власти). В целом, автономные республики выступали как уникальное изобретение советского федерализма, наиболее динамичный его элемент, выполняя функции своего рода «троянского коня» центральной власти для поддержания лояльности союзных республик центру. Этот тезис подтверждается тем, что наибольшее число поправок к советским конституциям вносилось именно по линии регулирования автономий различного рода и изменения их статуса.
В данной статье прослеживается эволюция конституционных основ российского федерализма от принятия сверхцентрализованной его трактовки (Конституции РСФСР 1937 года) до крушения СССР в 1991 году и выработки современной конструкции (Конституция РФ 1993 года). Это исследование позволяет определить, в какой мере современный российский федерализм означает разрыв с советской легитимностью, а в какой — воспроизводит её. Ответ на этот вопрос чрезвычайно важен для определения стратегии реформирования федерализма на современном этапе.
1. Конституция РСФСР 1937 года:
утверждение сверхцентрализованной модели федеративного государства
Разработка и принятие Конституции РСФСР 1937 года отражает консолидацию сверхцен-
трализованной модели федеративного государства, которой суждено было господствовать фактически до конца существования СССР1. Именно в ней были заложены те системные противоречия, которые привели к крушению Союза и во многом определили трудности современного российского федерализма.
Идеи сторонников децентрализации, выдвинутые в период разработки Конституции 1937 года, могут быть реконструированы на основе тех критических аргументов, которые им противопоставлены сталинским большинством Комиссии. Наиболее острой стала реакция на предложенную формулировку о том, что РСФСР передаёт СССР права, перечисленные в статье 14 Конституции СССР. Возражение формулировалось так: «а) Как это может конституция РСФСР "передавать" СССР права, которые уже ранее переданы СССР Конституцией СССР? б) Из этой формулировки вытекает, что права СССР определяются не Конституцией СССР, а республиканскими органами, которые будто бы передают Союзу по собственному желанию те или другие права»2. В отношении концепции автономий критика проекта была ещё более жёсткой: «а) Что значит "оформление государственного бытия"; б) Что значит "советская автономия"? в) Предоставляется ли советская автономия также евреям, живущим в Белоруссии, или украинцам, живущим в ДВК? Из этого пункта такой вывод вытекает». Во всех случаях предлагается использовать формулу «Союзное государство», подчинив соответствующей идее нормы об АССР. В целом констатировалось: «Сформирована декларация неточно: конституция записывает не то, как были образованы республики, а тот факт, что РСФСР состоит из автономных республик, областей и краев»3.
По решению Комиссии Политбюро были вычеркнуты следующие идеологически спор-
1 См.: Конституция (Основной закон) РСФСР. Принята Чрезвычайным XVII Съездом Советов РСФСР 21 января 1937 года // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1937. 22 января. № 20.
2 Проекты Конституции РСФСР с поправками Комиссии ПБ по предварительному рассмотрению проектов Конституций союзных республик 27 октября 1936 года //Ф. 6982. Оп. 1. Д. 4. Л. 17.
3 Там же. Л. 15—16.
ные предложения проекта Комиссии Президиума ВЦИК: положение о том, что «РСФСР входит в СССР и устанавливает свою Конституцию в полном соответствии с Конституцией СССР» (ввиду «неточной формулировки, поскольку Конституция СССР требует прямого указания об объединении Союзных республик в Союзное государство»); положение, согласно которому РСФСР обеспечивает входящим в неё национальностям «оформление государственного бытия на основе советской автономии» (ввиду «недостаточной точности и декларативного характера формулировки, дающей основание всем национальным группам и народностям РСФСР немедля образовывать автономные республики»); положение, устанавливающее, что автономные республики и автономные области образованы в РСФСР в результате победы революции и согласно воле народов (ввиду чисто декларативного характера, «ухудшающего имеющуюся в Конституции СССР формулировку»); положение о Верховном Совете АССР, издающем законы, обязательные на территории Автономной республики (ввиду того, что «ВС Автономной республики не может издавать законы по всем отраслям управления»); положение, в соответствии с которым состав и полномочия СНК Автономной республики определяется Конституцией АССР (ввиду того, что «эта статья обходит полностью вопрос об органах управления в Автономных республиках, предоставляет большие права автономным республикам по отношению к РСФСР, чем союзным — по отношению к Союзу, поскольку Народные комиссариаты Союзных республик предопределены Конституцией СССР»)4.
В завершающей редакции были пересмотрены те положения, которые могли быть использованы сторонниками расширения прав автономий: об «оформлении государственного бытия на основе советской автономии»; нормы представительства на выборах в Верховный Совет (1 депутат от 150 000 или 200 000 чел.); прерогативы председателя ВС РСФСР ведать его внутренним распорядком; положение о созыве внеочередных сессий
4 Проекты Конституции РСФСР с поправками Комиссии ПБ по предварительному рассмотрению проектов Конституций союзных республик 27 октября 1936 года //Ф. 6982. Оп. 1. Д. 4. Л. 1-6.
Президиумом ВС РСФСР по требованию одной из автономных республик, края или области (предложено 1/3 депутатов ВС); положение о том, что Президиум ВС РСФСР «производит всенародный опрос (референдум) по требованию одной из автономных республик (последняя часть фразы снята)». Были устранены также идеи, в соответствии с которыми «для ведения заседания сессий ВС автономной республики избирает председателя ВС АССР и его заместителей»; «ВС Автономной республики образует правительство Автономной республики — СНК АССР; Автономная область входит в состав края, сохраняя своё право согласно Положению об автономной области; исполнительными распорядительными органами краев, областей, автономных областей, окружных, районных и городских Советов депутатов трудящихся являются избираемые ими исполнительные комитеты в составе: председателя, его заместителей и членов в количестве, определяемом законами РСФСР»5 (подчёркнуто в источнике. — А. М.).
Ряд изменений касался бюджетных прав: ни один доход не может быть изъят из бюджета автономной республики или из местного бюджета «иначе как на основании закона и при условии соответствующей компенсации (возмещения)» — снято подчёркнутое; «Превышение доходных поступлений сверх утверждённого по бюджету остаётся в распоряжении соответствующей автономной республики или соответствующего Совета депутатов трудящихся» — зачёркнуто целиком; добавлено положение о том, что «РСФСР охраняет права национальных меньшинств и признаёт за всеми гражданами РСФСР право и обеспечивает их полную возможность свободно пользоваться родным языком в Советах, в суде, школе, управлении и общественной жизни». Кроме того, было предложено уточнить перечень союзно-республиканских наркоматов РСФСР и сроки, на которые они избираются (на время сессии)6.
В механизме редактуры проектов можно проследить централизаторский вектор. Ре-
5 Проект Конституции РСФСР: последний вариант (от 20 августа 1936 года), утверждённый на пленуме Конституционной комиссии 28 октября 1936 года // Ф. 6982. Оп. 1. Д. 6. Л. 22—49.
6 Там же.
шения по спорным вопросам М. И. Калинин предпочитал выносить, заручившись поддержкой партийных инстанций, направляя членам Комиссии уже «исправленный проект Конституции РСФСР»7. В результате последний вариант проекта Конституции РСФСР (от 20 августа 1936 года) был утверждён на пленуме Конституционной комиссии8. Замечания по проекту были рассмотрены «на заседании Конституционной комиссии РСФСР 29 октября в зале заседаний ЦИК СССР»9. Решающую роль в их оценке сыграла, однако, не Комиссия, а Политбюро, где анализировались все материалы по конституционной реформе. Об этом свидетельствует письмо Я. Яковлева Сталину: «Посылаю во исполнение поручения ПБ: 1) отредактированный проект Конституции РСФСР; 2) основные поправки к проекту Конституции РСФСР. Настоящие поправки, а также редакционные и технические поправки согласованы комиссией, назначенной ПБ для предварительного рассмотрения проектов конституций союзных республик с Конституционной комиссией РСФСР (тов. Калинина)»10.
Комиссия Политбюро скорректировала проект Конституционной комиссии ВЦИК именно по тем направлениям, которые вызывали политические сомнения — о том, что РСФСР «входит» в СССР (что ставило под сомнение «союзное государство»), а самоопределение национальностей осуществляется в форме «советской автономии». Это положение было вычеркнуто — «ввиду недостаточной точности и декларативного характера формулировки, дающей основание всем национальным группам и народностям РСФСР немедля образовать автономные республи-
7 Служебная записка от зам. зав. Секретариатом Президиума В ЦИК Петренко членам Конституционной комиссии РСФСР // Ф. 6982. Оп. 1. Д. 2. Л. 54.
8 Проект Конституции РСФСР: последний вариант (от 20 августа 1936 года), утверждённый на пленуме Конституционной комиссии 28 октября 1936 года // Ф. 6982. Оп. 1. Д. 6. Л. 1.
9 Письмо секретаря ВЦИК Киселёва «О рассылке замечаний и поправок к проекту Конституции РСФСР и о заседании Конституционной комиссии РСФСР» от 27 октября 1936 года №П/1 // Ф. 3316. Оп. 40. Д. 34. Л. 29.
10 Препроводительная в Политбюро тов. Сталину к проекту Конституции РСФСР за подписью Я. Яковлева // Ф. 3316. Оп. 40. Д. 35. Л. 2.
ки». Формула о местных органах власти, хотя и не стала более ясной, получила уточнение: «Сроки созыва местных советов депутатов трудящихся и их исполнительных органов учащены против проекта в связи с тем, что в местных советах отныне будут два органа — Совет и исполком, вместо нынешних трёх (Совет, исполком и президиум)»11. Окончательное решение вопроса о судьбе спорных норм было принято Сталиным, о чём свидетельствует направление ему двух окончательных версий проекта: «При сём, — сообщал Яковлев, — препровождаю проект Конституции РСФСР. Проект отредактирован Комиссией ПБ по предварительному рассмотрению проектов Конституций союзных республик и исправлен согласно указаний тов. Сталина и Молотова»12. Получив утверждённый текст проекта, Калинин включил в повестку дня Чрезвычайного XVII Всероссийского съезда советов (1937) вопрос «Рассмотрение поправок к проекту Конституции РСФСР»13.
В окончательном проекте Конституции Калининым было переформулировано положение о том, что Верховный Совет РСФСР избирает (заменено на «образует») правительство РСФСР - СНК РСФСР14. Проект конституции, представленный Конституционной комиссией ВЦИК РСФСР и одобренный Президиумом ВЦИК РСФСР15, подвергся корректировке в ходе Чрезвычайного XVII Всероссийского съезда Советов. Была принята поправка (к ст. 52) о том, что союзно-республиканские наркоматы РСФСР (находившиеся в двойном подчинении - СНК РСФСР и соответствующему союзно-республиканскому наркомату СССР) не только
11 Проекты Конституции (ОЗ) РСФСР // Ф. 3316. Оп. 40. Д. 35. Л. 40-52, 155-167.
12 Проект Конституции РСФСР, внесённый комиссией ПБ по предварительному рассмотрению проектов союзных конституций с поправками тов. Сталина и Мо-лотова 21 декабря 1935 года // Ф. 3316. Оп. 40. Д. 36. Л. 1.
13 Там же.
14 См.: Проекты Конституции РСФСР с поправками и автографом Калинина (1936 г.) // Ф. 6982. Оп. 1. Д. 9. Л. 40, 35.
15 Проект конституции, представленный Конституционной комиссией ВЦИК РСФСР и одобренный Прези-
диумом ВЦИК РСФСР для внесения на рассмотрение Чрезвычайного XVII Всероссийского съезда Советов // Ф. 6982. Оп. 1. Д. 6. Л. 77-95.
руководят порученной им отраслью государственного управления РСФСР, но и «непосредственно управляют всеми расположенными на территории РСФСР предприятиями, за исключением лишь ограниченного числа предприятий по списку, установленному Президиумом ВС СССР»16. Таким образом получила окончательное оформление единая вертикаль власти и управления, не оставлявшая каких-либо следов подразумеваемой административной автономии или самоуправления.
Согласно Конституции РСФСР 1937 года, союзная республика «сохраняет полностью свои суверенные права», масштаб реализации которых, однако, ограничен пределами статьи 14 Конституции СССР 1936 года. Все автономные республики имеют свои Конституции, учитывающие их «особенности», однако построенные «в полном соответствии с Конституцией РСФСР и Конституцией СССР» (ст. 20). ВС РСФСР как высший орган её власти избирает Президиум во главе с председателем и его 17 заместителями — «по числу автономных республик» (ст. 31). ВС РСФСР «образует» правительство — СНК РСФСР (ст. 40). Оно «ответственно» перед ВС РСФСР и «подотчётно» ему, а в период между сессиями ВС — Президиуму ВС (ст. 42). В этой институциональной схеме все автономные республики инкорпорированы в единую систему власти и ответственности, практически растворяясь в ней.
Сверхцентрализованный характер принятой асимметричной модели федеративного государства предполагал особый механизм саморегуляции. Им стал институт автономных республик, которые являлись «субъектами» особого рода: они были, с одной стороны, субъектами федерации, равноправными с союзными республиками, с другой — не имели всей полноты их прав, с третьей — более жёстко (чем ранее) встраивались в механизм государственного управления. Это позволяло использовать институт автономий для более гибкого манипулирования идеей федерализма — включать или выключать ее действие в противовес амбициям союзных республик и в интересах центра.
16 Проект Конституции РСФСР, представленный Конституционной комиссией ВЦИК РСФСР для внесения на рассмотрение Чрезвычайного XVII Всероссийского съезда Советов (1937) // Ф. 6982. Оп. 1. Д. 14. Л. 3, 7.
2. Динамика регулирования
федеративных отношений позднего советского периода (1960-1970)
Системной реакцией на унитарную и сверхцентрализованную модель государства сталинского периода стали дезинтеграционные тенденции эпохи «оттепели». В соответствии с Третьей Программой партии, определявшей СССР как «добровольное объединение равноправных и суверенных советских республик», в проект несостоявшейся Конституции СССР 1964 года вводилось положение о союзной республике как «суверенном государстве», со всеми гарантиями этого суверенитета вплоть до права выхода из Союза17. Право на сецессию предлагалось подкрепить большей конституционной защитой — принять формулу первой союзной Конституции (1924 года) о невозможности изменения соответствующей статьи без согласия всех республик (по Конституции 1936 года такое изменение было возможно большинством в 2/3 в Верховном Совете) или сделать его «вечным», то есть «дать новую, более радикальную формулировку, согласно которой статья о праве выхода республик из Союза не подлежит изменению вообще». В основу территориального устройства Союза, согласно данной интерпретации, был заложен принцип «полного осуществления советскими нациями своего суверенитета»18.
Частью этой программы являлась идея экономической и административно-политической децентрализации — «перераспределения компетенции между Союзом ССР и союзными республиками в сторону расширения прав республик, дальнейшей новой роли республик в государственном и хозяйственном строительстве, укрепления их суверенитета»19. Предполагалось, что в соответствии с этим «каждая союзная республика имеет свой народно-хозяйственный план и государственный бюджет», «устанавливает своё
17 Объяснительная записка к проекту Конституции // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 28. Л. 118, 214.
18 Лепёшкин А.И. Административно-территориальное устройство Союза ССР и пути его дальнейшего совершенствования : лекция. М., 1961.
19 Краткая справка «К вопросу об обновлении текста
Конституции СССР (Ф. Калинычев) от 27 марта 1961 года» // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 4. Л. 5.
административно-территориальное деление», «участвует в решении государственных дел СССР через различные формы представительства в системе высших органов государственной власти и управления», а по вопросам, выходящим за пределы компетенции Союза, союзные республики, «будучи суверенными государствами, осуществляют государственную власть самостоятельно»20. Но такое решение ставило под вопрос сохранение сложившегося статуса автономий и роль этого института в регулировании федеративных отношений.
В результате Конституция 1964 года должна была фиксировать конфедеративную модель политического устройства: «Союзная республика есть суверенное социалистическое государство, добровольно объединившееся с другими равноправными союзными республиками в единую социалистическую семью - СССР» (ст. 179); она имеет свою Конституцию (ст. 180), её территория «не может быть изменена без её согласия» (ст. 181), равно как её «гражданство и право приёма в гражданство» (ст. 182); она наделяется правом «осуществлять политические и экономические отношения, а также культурные связи с иностранными государствами и международными организациями» (ст. 183), наконец, в любое время по собственному желанию может выйти из состава Союза, причём «изменение, ограничение или отмена этого права не могут быть произведены без согласия всех союзных республик» (ст. 183). Вопреки логике национального самоопределения, положения о суверенитете не распространялись на автономные республики и области, входящие в союзные республики, что ещё более усиливало позиции последних в рамках Союза. Это соответствовало общей сверхцентрализованной интерпретации советского квазифедерализма, в рамках которого через союзные республики осуществлялся контроль над автономиями.
Соответственно, автономная республика определялась как «социалистическое государство, входящее в союзную республику и через неё - в Союз ССР» (ст. 189); автоном-
20 Записка Юридического отдела (Ф. Калинычев) «К вопросу о разработке и принятии нового текста Конституции СССР» от 14 ноября 1961 года // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 4. Л. 15-42, 231.
ная область - как «национальное административно-территориальное образование, входящее непосредственно или через край в союзную республику и через нее - в СССР»; автономный округ - как «национальное административно-территориальное образование, входящее через область (край) в союзную республику и через неё - в СССР» (ст. 193). Отношения союзных республик и автономий предполагалось урегулировать по линии бикамерализма, уравняв численность двух палат и сбалансировав представительство союзных, автономных республик, автономных областей и национальных округов в Совете национальностей, а также включив в число членов Президиума ВС СССР представителей всех автономных республик в качестве заместителей Председателей ВС соответствующих союзных республик21.
Эта линия на расширение прав союзных республик по инерции продолжается в проектах 1969 года, где «союзные республики» продолжают именоваться «суверенными социалистическими государствами», высшие органы власти которых получают значительные новые полномочия в области законодательной инициативы и функции контроля за деятельностью республиканских и местных государственных органов и соблюдением ими Конституции22. Однако уже с начала 1970-х годов прослеживается отказ от этой тенденции, сопровождающийся усилением централизма, с сохранением, разумеется, ритуальных фраз о самоопределении народов. Как показывает Справка об изменениях и дополнениях, внесённых в Конституцию СССР с декабря 1936 года по сентябрь 1972 года, наиболее частым изменениям подвергались статьи: 22-я, в которой перечислялись края и области, входящие в состав РСФСР; 23-я, содержавшая перечень областей Украинской ССР; 70-я, устанавливавшая состав Совета Министров СССР; 77-я и 78-я, перечисляющие общесоюзные и союзно-республикан-
21 См.: Проект статей новой Конституции СССР об автономных республиках, автономных областях и национальных округах (12 июля 1964 г. - 15 августа 1964 г.). Предложение Нуриева З. Н. и Тока С. К. // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 58. Л. 3.
22 См.: Сравнительные тексты действующей Конституции СССР и предложенные к ним изменения и дополнения (5 июня 1969 года) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 31. Л. 1-210.
ские министерства. Данные о количестве изменений отдельных статей таковы: статья 22 менялась 13 раз; статья 23 — 9 раз; статья 70 — 25 раз; статья 77 — 28 раз; статья 78 — 29 раз23.
К середине 1970-х годов были сформулированы предложения, направленные на расширение «усмотрения» Союза и «принципиальное снижение уровня конституционных гарантий суверенных прав республик», а также устранение положений предшествующих проектов «о праве союзной республики вступать в непосредственные отношения с зарубежными государствами и иметь свои воинские формирования»24. Из проектов были изъяты положения о том, что «союзные республики обладают суверенитетом, ограниченным в пределах, указанных в Конституции», и о том, что «вне пределов компетенции СССР республика осуществляет государственную власть самостоятельно». Данный подход вызывал принципиальное несогласие тех, кто полагал, что «нет необходимости вносить существенные изменения в характер федеративной сущности Советского государства», находя, что «эти положения являются основополагающими в характеристике советской федерации». В ряде случаев указывалось, что положения о суверенитете республик имеют «не только внутреннее, но и важное международное значение, в частности, в связи с тем, что некоторые наши союзные республики являются членами ООН и ряда других международных организаций. Вряд ли целесообразно в современных условиях отказываться от этих полномочий в Конституции»25.
Конфликт двух типов национального строительства — союзных республик и автономий — делал подозрительным расширение прав последних. Опасность введения реальной свободы национального самоопределения усматривалась именно в перспективе роста национализма в автономиях: как отмечалось ещё в 1972 году, «серьёзные сомнения вызы-
23 Справка об изменениях и дополнениях, внесённых в Конституцию СССР с декабря 1936 по сентябрь 1972 г. (1972) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 35. Л. 138—196.
24 Справка «К вопросу о подготовке нового текста Конституции СССР» (1975) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 39. Л. 40 — 67.
25 Предложения по предварительному варианту проекта
Конституции (29 апреля 1977 года) // Ф. 7523.
Оп. 131. Д. 40. Л. 1—88.
вает вопрос, стоит ли в ОЗ записывать, напр., что автономные республики и области, а также национальные округа образуются в результате свободного волеизъявления компактно проживающих национальных групп. Такая декларативная запись могла бы способствовать активизации безответственной деятельности отдельных групп граждан, не всегда правильно понимающих политику партии и государства в области национального строительства, возбуждать необоснованные претензии националистически настроенных
лиц»26.
При решении вопроса о преобразовании автономных республик в союзные предполагалось максимально ограничить эту возможность: должна «учитываться экономическая целесообразность такого преобразования для народного хозяйства не только самой республики, но и для всего Союза ССР в целом, а также возможные политические последствия такого преобразования в виде постановки вопроса об изменении своего статуса и другими автономными республиками, народы которых пожелают избрать союзную республику как форму своего государственного самоопреде-ления»27. Оставался нерешённым вопрос, почему автономные республики не получили всей полноты прав союзных республик и как следует ответить на него в будущем.
3. Конфликт интеграционных и дезинтеграционных процессов в конституционном регулировании (1978-1991)
Итоговые проекты Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года воспроизводили противоречивую трактовку советского федерализма. С одной стороны, в конституционное определение советской федерации введено «ленинское положение о самоопределении наций как условии их добровольного объединения в Союз ССР». С другой стороны, подчёркивалась «нерастор-
26 Сравнительный текст действующей Конституции СССР и предлагаемых к ней изменений и поправок с замечаниями к ним (июль 1972 года) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 35. Л. 1 — 113.
27 Справки о преобразовании некоторых советских автономных республик в союзные (1977) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 37. Л. 61.
жимость Союза ССР», обозначенного следующим образом: «единое союзное многонациональное государство, которое сплачивает советские нации и национальности в целях совместного строительства коммунизма, олицетворяет государственное единство советского народа как новой исторической общности», причём «при определении компетенции Союза ССР и правовом статусе союзных и автономных республик проводится линия на расширение прав и компетенции союзных органов». Раздел третий Конституции СССР 1977 года «Национально-государственное устройство СССР», отразив результаты острой внутренней дискуссии по этому вопросу, фиксирует усилия, направленные на унификацию и централизацию государства: СССР выступает как «единое союзное государство»; отсутствует привычная риторика о суверенитете союзных советских социалистических республик (суверенитет увязывается в проектах с волей к объединению в единое государство), фиксируется «конституционный контроль и порядок изменения Конститу-ции»28.
Значимым внешним проявлением данной тенденции стал официальный политический курс на ограничение реального «веса» РСФСР в рамках союзного государства, послуживший реакцией на нараставшее вытеснение советской идентичности и замену её идентичностью российской. Русский национализм, постоянно проявлявший себя в ходе кампаний по «всенародному обсуждению» советских конституций, достиг наивысшего проявления в рассматриваемый период. В этом контексте характерны предложения, направленные на укрепление самостоятельной роли России в составе Союза, обсуждалась, в частности, возможность указания в преамбуле Конституции РСФСР на то, что «создание РСФСР и СССР является выдающимся достижением национальной политики Советской власти, т. к. это положение имеет принципиальное значение для всей советской конституционной системы»29. Однако эти на-
28 Предварительные варианты проекта Конституции (1977) // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 39. Л. 128.
29 Письмо Председателю Комиссии по подготовке про-
екта Конституции РСФСР тов. Соломенцеву М. С. «О
некоторых вопросах, возникших в связи с подготовкой
проекта Конституции РСФСР» (31 августа 1977 года).
строения получили чрезвычайно ограниченное официальное признание. Конституционная комиссия ВС РСФСР во главе с М. С. Со-ломенцевым (кандидат в члены Политбюро и Председатель Совета Министров РСФСР) усматривала свою задачу в воспроизводстве на республиканском уровне положений союзной Конституции 1977 года.
Конституция РСФСР 1978 года отразила противоречивые устремления разработчиков: РСФСР была впервые определена как «суверенное советское социалистическое государство» (ст. 68), которое «сохраняет за собой право свободного выхода из СССР» (ст. 69), «имеет право вступать в отношения с иностранными государствами, заключать с ними договоры и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями» (ст. 75). Одновременно укреплён статус автономий: отменено положение об утверждении органами государственной власти конституций АССР, национальные округа преобразованы в автономные и впервые перечислены в Конституции, статус автономных областей и автономных округов начинает регулироваться законодательством РСФСР. В состав РСФСР теперь входили 16 АССР, 5 автономных областей и 10 автономных округов. Структура власти в целом воспроизводит модель Конституции РСФСР 1937 года. Верховный Совет РСФСР есть высший орган её государственной власти, в число правомочий которого включены: принятие конституции РСФСР, внесение в неё изменений, в частности по вопросам образования новых автономных республик и автономных областей в составе РСФСР (ст. 104). ВС РСФСР, избираемый гражданами, формально отражал федеративный характер республики в конструкции Президиума ВС - его председатель имел 17 заместителей, в число которых входило «по одному от каждой автономной республики»30.
Оно представлено с подписями членов Рабочей группы по подготовке текста Конституции РСФСР: Азов-кин И. А., Авакьян С. А., Банных М. П., Бараба-шев Г. В., Кириченко М. Г., Пертцик В. А., Писко-тин М. И., Столбов Б. А., Шеремет К. Ф. // Ф. 7523. Оп. 131. Д. 114. Л. 17.
30 Конституция (Основной закон) РСФСР. Принята на внеочередной сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 года // Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.
В ходе перестройки (1985—1991) возобладало убеждение в том, что Россия лишена тех прав, которые «по-имперски дарует другим», что она действительно обделена «во всём» и что невозможно игнорировать напор русской нации, которая не имеет даже собственной компартии. Трудность проблемы заключалась в опасности «суверенизации России», реализовать которую «означало бы вынуть стержень из Союза». К этому результату вела, по словам М. Горбачева, идея «Союза без центра», выдвинутая российским руководством в условиях противостояния с Союзным центром. Именно поэтому он считал, что ответственность за распад СССР несёт руководство России, недальновидно использовавшее украинский референдум, «чтобы добить идею Союза»31. Внешне конфликт представал как борьба союзного и российского центров, причём в условиях неустойчивого равновесия существенным фактором становились личностные качества Горбачева и Ельцина, а также их команд32. В ходе распада СССР в 1990-е годы были приняты законы, фактически выводившие автономные республики на уровень субъектов Союзного договора33. Союзные республики как «суверенные государства» получали право выхода из СССР, осуществляемого «свободным волеизъявлением» их народов путём референдума (народного голосования). При этом автономные республики и автономные образования в составе союзных республик получали возможность регулирования отношений с ними — «соглашениями и договорами, заключёнными в рамках Конституции СССР, конституций союзных и автономных республик и настоящего Закона» (ст. 1). Данное решение, связанное, по-видимому, с последней попыткой использовать автономии в качестве противо-
31 Горбачев М. С. Союз можно было сохранить. Белая книга. Документы и факты о политике М. С. Горбачева по реформированию и сохранению многонационального государства. М. : Апрель-85, 1995. С. 64 — 69, 326.
32 См.: Мэтлок Д. Смерть империи. Взгляд американского посла на распад Советского Союза. М. : Рудо-мино, 2003.
33 См.: Закон СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» от 26 апреля 1990 года (№ 1457-1) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 19. Ст. 329.
веса союзным республикам, имело следствием запуск механизма суверенизации самих автономных республик. Поправки, принятые к Конституции РСФСР начиная с 1989 года, укладывались в эту тенденцию. Укрепление суверенитета России происходило одновременно с расширением прав входящих в неё автономий: автономным округам предоставлено право входить в край и область, то есть непосредственно в СССР, а автономным областям — непосредственно в РСФСР.
Однако после обретения Россией своего суверенитета (с принятием Декларации о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 года) постановка вопроса о «праве на самоопределение» кардинальным образом изменилась. При обсуждении на Съезде народных депутатов РСФСР закона «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР»34 подчёркивалось принципиальное отличие природы союзного и российского федерализма: первый имеет договорное, второй — конституционное происхождение, в первом случае сохраняется право союзных республик на свободное отделение, во втором — такого права нет: «ни одна республика (бывшая автономная, ныне просто республика) с точки зрения Конституции РСФСР таким правом свободного выхода из федерации не обладает». Поэтому превращение РСФСР в конфедерацию превратит её в «какой-то безобразный кентавр, нежизнеспособный в своей основе», что делает необходимым решительно «бороться против выхода любой республики из состава России, из состава РСФСР»35. Поэтому предлагалось отказаться в России от союзной модели организации федерации и не «переступить черту, у которой мы уже стоим, за которой фактически развал всего государства, превращение его в какие-то карликовые государства»36. Закон действительно подвёл итог этому спору — закрепил суверенитет РСФСР, констатировав, что вся власть в ней принадлежит «многонациональному народу РСФСР» (ст. 2 Закона).
34 Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» от 15 декабря 1990 года (№ 423-1) // Четвёртый Съезд народных депутатов РСФСР. М., 1991. Т. III. С. 132-142.
35 Хасбулатов Р. И. Выступление // Четвёртый Съезд народных депутатов РСФСР. М., 1991. Т. IV С. 53, 60.
36 Четвёртый Съезд народных депутатов РСФСР. М., 1991. Т. I. С. 203-204.
Но если подобное решение проблемы оказалось возможным в РСФСР, почему оно не могло быть реализовано в отношении СССР? Ведь было официально признано, что «договорная природа» образования СССР есть идеологический миф, утративший значение, поскольку его реальная правовая составляющая была элиминирована уже в период принятия Конституции СССР 1924 года, не говоря о его ревизии в сталинской Конституции СССР 1936 года. В этом контексте ссылки на Союзный договор 1922 года в период распада СССР (1991) с юридической точки зрения остаются спорными.
Отказ руководства СССР от своевременного рационального пересмотра советского «федерализма» и тем более ревитализация идеологического мифа «о праве наций на самоопределение» вели к распаду государства на национальные составляющие. Два направления дезинтеграции - по линии союзных республик и автономий, сойдясь воедино, привели к коллапсу советского номинального федерализма, заложив основу национальных конфликтов в государствах постсоветского региона.
4. Принцип федерализма в Конституции РФ 1993 года: преемственность советской легитимности или разрыв с ней?
Разработка Конституции РФ 1993 года опиралась на новую трактовку принципа федерализма, связанную с отказом от прежних представлений о национально-государственном строительстве. Но эта трактовка сталкивалась с воспроизводством советских идей в общественном сознании, позициями региональных (национальных) элит и традиционалистской части юридического сообщества. Суть принципа федерализма усматривалась Конституционной комиссией 1990-1993 годов в трёх аспектах: обеспечении единства Российской Федерации; децентрализации государственной власти; реализации права народов на самоопределение. Первой цели предполагалось достичь установлением приоритета гражданских прав (не зависящих от национальности), созданием укрупнённых регионов (получивших первоначально название «земель», статус которых приравнивался к национальным республикам), пересмотром с
этих позиций национально-государственных диспропорций советского периода (когда различные нации получали неодинаковый правовой статус в рамках республик и входящих в них автономий). Однако «выравнивания» статуса национальных и региональных субъектов (земель) не произошло из-за сопротивления национальных республик37. Вторая цель, децентрализация, предполагала разделение власти по вертикали с участием федерального уровня Российской Федерации, уровня её членов - республик и земель (в которые хотели объединить края, области, автономные области, автономные округа), и уровня местного самоуправления - самоуправляющихся территориальных коллективов (общностей) или мелких административно-территориальных единиц38. «Самоопределение народов» как третье устремление (имевшее явно риторический характер в духе советской легитимности) сознательно ограничивалось рамками принципа федерализма и единства государственного суверенитета (исключавшего «право на отделение»).
В борьбе за конституционную федерацию в 1990-1991 годах участвовали диаметрально противоположные концепции Федеративного договора - как условия Конституции либо как документа о разграничении полномочий Федерации и её субъектов. По словам Б. Н. Ельцина, «это федеративное, а не конфедеративное государство, не сообщество и не союз»39. Отсюда, по мнению разработчиков, Федеративный договор - не условие Конституции, а основа разграничения полномочий центра и национальных регионов, выдвигающих такие претензии к центру, «с которыми невозможно согласиться»40. Принятие Федеративного договора 1992 года стало выражением непрочного компромисса бывших автономий (ставших республиками), стре-
37 См.: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990—1993) : в 6 т. / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М. : Wolters Kluwer, 2007 — 2010. Т. 1. С. 147; Т. 2. С. 417; Т. 3. Ч. 1. С. 197.
38 См.: Там же. Т. 2. С. 330, 417.
39 Там же. Т. 1. С. 282.
40 Пояснительная записка к проекту Конституции Российской Федерации от 11 октября 1991 г. // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993). Т. 2. С. 615.
мившихся конституционно закрепить свой суверенитет в составе Российской Федерации, и федерального центра, настаивавшего на единстве государства и суверенитете Российской Федерации41. Договор предусмотрительно не был включён в новую Конституцию (он был изъят из неё непосредственно перед вынесением Конституции на всенародное голосование 12 декабря 1993 года), однако положения Договора не были юридически отменены с её принятием (ст. 11)42. Конституционная модель федерализма была выстроена постепенно путём подавления сепаратизма в одних регионах и достижения компромисса с наиболее активными сторонниками «договорного федерализма» в других в ходе длительного процесса приведения конституций и уставов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ и решениями Конституционного Суда РФ, достигшего кульминации в начале 2000-х годов, но полностью не завершившегося до настоящего времени (о чём свидетельствуют продолжающиеся дебаты о сохранении понятия «суверенитет» в Конституции Татарстана и наименования «президент» в отношении главы Республики).
В целом, это был поиск компромисса между тенденциями к крайнему унитаризму и предельной автономизации, вплоть до создания республик, «обладающих абсолютным суверенитетом государств в составе РСФСР»43. Российский парламент (Верховный Совет) предполагалось разделить на две палаты -нижнюю (получавшую название Государственной Думы) и верхнюю (Федеральный Совет). Отношения между палатами строились в такой трактовке бикамерализма, которая не типична для федеративного государства. Верхнюю палату предлагалось формировать по смешанной системе (избрание части членов нижней палатой, части - субъектами; ещё одна часть должна была назначаться
41 Подробнее о разработке Федеративного договора см.: Румянцев О.Г. Конституция девяносто третьего: История явления. М. : ЗАО «Библиотечка РГ», 2013. С. 89-113.
42 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М. : Юридическая литература, 1993.
43 Из истории создания Конституции Российской Феде-
рации. Конституционная комиссия: стенограммы, ма-
териалы, документы (1990-1993). Т. 2. С. 380; Т. 3. Ч. 1. С. 339.
президентом)44. Такая конструкция верхней палаты ограничивала её роль «гаранта федерализма», превращая её, скорее, в известный аналог Сената или даже Государственного совета Российской империи. Этим проектам не суждено было реализоваться: конституционно закреплённая модель федерализма осталась асимметричной и внутренне противоречивой, балансировала между угрозой распада государства и избыточной централизации власти, а концепция бикамерализма не получила убедительного концептуального решения (о чём свидетельствуют периодические изменения порядка формирования Совета Федерации). Основные причины этого связаны с дестабилизацией российской государственности переходного периода («парад суверенитетов»); слабостью центральной власти, вынуждавшей Президента Ельцина искать компромисса с региональными (прежде всего национальными) элитами в условиях политического противостояния с коммунистами; сохраняющимся влиянием советских стереотипов (об использовании федерализма как пути решения так называемого «национального вопроса»). Советская легитимность федеративной модели держала за горло постсоветскую политическую элиту, фактически сорвав полноценную федеративную реформу.
Тенденции развития современного российского федерализма, связанные с окончательным переходом от «договорной» к «конституционной» его модели, на деле определялись потребностями интеграции национальных регионов в единое государство, с неизбежным креном в сторону административной централизации. В политико-территориальном устройстве «парад суверенитетов» и региональный «правовой сепаратизм» 1990-х годов сменились курсом на централизацию власти, взятым с начала 2000-х годов. Констатируя признаки «деградации федерализма в России», аналитики ищут решения проблемы в рамках концепции субсидиарное™45. Последняя предусматривает широкое разви-
44 См.: Там же. Т. 1. С. 153; Т. 2. С. 406, 887; Т. 3. Ч. 1. С. 619.
45 Умнова И. Проблемы дефедерализации и перспективы оптимизации современной российской модели разграничения предметов ведения и полномочий в контексте доктрины субсидиарности // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 2 (87). С. 4555, 45.
тие местного самоуправления, анализ которого, однако, демонстрирует движение от общественной к государственно-административной модели, связанной с бюрократизацией местного самоуправления. Административные реформы 2000-х годов ещё усилили этот вектор, подменив построение «кооперативной модели федерализма» немецкого образца выстраиванием единой вертикали власти.
Таким образом, современный российский федерализм при декларируемом разрыве с советской легитимностью на деле сохраняет устойчивые признаки преемственности по отношению к ней. К таким признакам можно отнести отсутствие единых критериев образования субъектов федерации, сохранение её асимметрии, неопределённость в разграничении полномочий федерального центра и субъектов, отсутствие бюджетного федерализма, нестабильность конструкции бикамерализма. Заложенный в основу государства конфликт между договорной и конституционной концепциями федерализма не получил последовательного теоретического и нормативного разрешения. Парадоксальным образом с этим связана трудность решения проблемы преемственности в отношении советского наследия: договорная модель в принципе отрицает её, настаивая на возникновении с крушением СССР принципиально новой (договорной) природы современной российской федерации; конституционная модель федерации, напротив, вынуждена принять советскую легитимность (исходя из того, что современные республики и их границы определяются не договором, а предшествующей советской конституционно-правовой традицией). Эта док-тринальная логика не позволяет перерезать пуповину советской легитимности, ограничивая масштаб необходимых преобразований политико- и административно-территориального устройства.
В Конституции 1993 года эта дилемма не получила окончательного разрешения. В ней заложены три вектора возможной её интерпретации: федеративный — основанный на модели кооперативного федерализма (препятствием к реализации которой служит существенная неопределённость статей 71 и 72 в отношении предметов совместного ведения); централизаторский — появляющийся в связи с тем, что по сравнению с Федеративным договором предметы ведения Фе-
дерации были расширены, а субъектов — не гарантированы (кроме того, имеет значение выделение в составе государства республик и субъектов, республиками не являющихся и поставленных в рамки уставов); конфедеративный — вытекающий из конституционного признания Федеративного договора (ст. 11 Конституции). Неопределённость и противоречивость конституционного регулирования открывают путь соперничеству противоположных стратегий конституционного и законодательного регулирования федеративных отношений, в котором в настоящее время уверенно преобладает централизаторский (унитаристский) вектор, ведущий к декон-ституционализации самого принципа федерализма46. Это, однако, не исключает возможности проявления децентрализаторского вектора (вплоть до реализации конфедеративной стратегии) с ослаблением федерального центра.
Таким образом, конституционная трактовка федеративных отношений лишена определённости, может меняться в разных направлениях и в целом сохраняет опасный уровень преемственности в отношении советского номинального федерализма.
5. Российский федерализм:
дефекты сборки и перспективы реформирования
Структура советского федеративного государства, спонтанно возникшего на руинах империи, имела выраженный асимметричный характер, изначально включая три уровня территориального деления — высший (союзные республики), средний (автономные республики, прежде всего национальные) и низший, интегрировавший прочие образования (края, автономные области, города и т. д.); эти уровни задумывались как противовесы друг другу. Данная система, камуфлировавшаяся мифом о единстве советской государственности, определяется нами как «модель для сборки». Её суть состояла в том, что она могла быть трансформирована в разных направлениях — внешне демонстрируемой децентрализации
46 См.: Конституционный мониторинг: концепция, методика и итоги экспертного опроса в России в марте 2013 года / под ред. А. Н. Медушевского. М. : Институт права и публичной политики, 2014.
или, напротив, централизации и соподчинения регионов, их перегруппировки, усиления их зависимости от центра. Сформировавшаяся модель (жёстко закреплённая в Конституции РСФСР 1937 года и оставшаяся фактически неизменной до конца существования СССР) юридически была неработоспособна и могла сохраняться столь длительное время исключительно благодаря номинальному характеру советского права.
Данный механизм регулирования определял общую динамику федеративных отношений советского и постсоветского периода, укладывающуюся в ряд стадий: создание квазифедеративной системы для упорядочения множества автономных образований с неопределённым статусом (Конституция РСФСР 1918 года); её диверсификация - создание особого типа национальных автономных республик (Конституция РСФСР 1925 года); унификация статуса различных национальных и ненациональных автономий в соответствии с закрепляемой шкалой прав и обязанностей (закрепление титульных наций и этносов в рамках политики районирования 1920-х годов); создание внутренне выхолощенной формально-административной пирамиды автономий и определение их отношений с соответствующими республиканскими и союзным центрами (Конституция РСФСР 1937 года); деградация этой конструкции в позднесовет-ский период, связанная с ослаблением советской идентичности, развитием национализма союзных республик и ответных тенденций к сепаратизму в автономных республиках (как показывает логика обсуждения и принятия Конституции РСФСР 1978 года). В условиях ослабления федерального центра и укрепления союзных республик автономные республики утрачивают роль инструмента сдерживания центробежных тенденций.
Ключевой фазой распада стало приравнивание статуса союзных и автономных республик (в законодательстве 1990 года), символизировавшее соединение двух типов национализма воедино и приведшее к общей дезинтеграции системы. Тот факт, что Россия стала движущей силой распада СССР, имел следствием эскалацию ожиданий автономных республик по обретению ими статуса полноценных республик (уже не «автономий»), которого они никогда не имели ранее, и требований «полнокровного суверенитета». Этот
«парад суверенитетов» завершился компромиссом благодаря Федеративному договору 1992 года, закреплявшему суверенитет бывших автономий - ныне республик в составе России. В этом - принципиальное отличие России от других постсоветских государств, ни одно их которых не восприняло принцип федерализма (что стало основой деструктивных процессов на постсоветском пространстве).
Постсоветская конструкция федерализма, воплощённая в Конституции РФ 1993 года, отвергла договорную модель федерализма, формально действовавшую в СССР, но предложила лишь компромиссное решение проблемы. Федеративный договор не был включён в Конституцию 1993 года, однако юридически не утратил своего действия. С этим связаны: ограниченность легитимности федерализма (ряд республик не поддержал принятие Конституции в ходе всенародного голосования 12 декабря 1993 года), трудности переходного федерализма (сохранение элементов его договорной интерпретации); реконфигурация федеративного устройства (создание значительного числа субъектов, построенных по территориальному принципу, в противовес национальным республикам); длительность выстраивания его современной версии постановлениями Конституционного Суда, указами президента, административно-территориальными реформами начала 2000-х годов (создание фактически параллельного административно-территориального деления - федеративных округов), изменениями федерального законодательства (наделение президента правом роспуска законодательных собраний в субъектах Федерации и эксперимент с фактическим назначением им же глав субъектов), а также прямым подавлением открытых форм сепаратизма, созданием новой властной вертикали и сложными неформальными переговорами с республиканскими элитами по пересмотру республиканских конституций и уставов. Общим результатом усиления федерального центра стало преодоление сепаратистских тенденций в национальных республиках, но одновременно - эрозия принципа федерализма, его «деконституционализация». Федерализм становится «мёртвой нормой» российского конституционализма, на практике приобретая отложенный на будущее характер и унитаристскую интерпретацию.
Специального внимания заслуживает проблема реформируемости сложившейся в России модели федеративного государства. Эта модель, безусловно, неэффективна в сравнительной перспективе, поскольку не обеспечивает ключевых задач «кооперативного федерализма» — децентрализации управления, субсидиарности, экономической рациональности, разделения властей и разграничения их полномочий, бюджетного федерализма, самоуправления в регионах. Сохранение советских конструктивных принципов федерализма превращает его, согласно официальным признаниям, в «мину замедленного действия» под зданием российской государственности, тормозя продвижение к гражданскому обществу и правовому государству и во многом блокируя реализацию конституционных принципов бикамерализ-ма, разделения властей, многопартийности и ответственного правительства. Неработоспособность федеративных конструкций имеет и обратную сторону — радикальные предложения об отказе от них в принципе (на основании того, что Россия, в сущности, никогда не была федеративным государством). Опасность этих популистских предложений заключается в том, что они игнорируют демократический потенциал федерализма, его вклад в систему социального контроля и разделения властей, провоцируя дебаты о возврате к имперской государственности. Российская государственность вынуждена балансировать между двумя крайностями — дестабилизации (в случае ослабления центральной власти) и фактического унитаризма (в условиях её усиления), что создаёт предпосылки для сохранения консервативно-авторитарного вектора политического режима на неопределённый период времени.
Эти особенности современного российского федерализма, хорошо известные специалистам, не позволяют расценивать его как состоявшийся феномен и использовать для его развития опыт других государств; в то же время они наглядно свидетельствуют о необходимости его преобразования. Однако очевидно, что рамки возможных конституционных преобразований в сфере федеративных отношений (направленных на установление пределов асимметрии федерации и «суверенизации» республик)чрезвычайно ограничены. Права субъектов (выделенных по нацио-
нальному или псевдонациональному признаку в советский период), закреплённые конституционно, не подлежат пересмотру: как показывает иностранный опыт, предоставленные конституционные права трудно (если вообще возможно) взять назад без провоцирования серьёзных противоречий. По этой причине в России не удалось реализовать ни модель симметричной федерации (по примеру США или ФРГ), ни других путей децентрализации — деволюции, автономизации, регионализации, ставших основой пересмотра административно-территориального деления в унитарных государствах Европы (Великобритании, Испании, Франции).
Соответственно, перспективы преобразования федеративных отношений в России усматриваются, скорее, во внеконституцион-ной сфере, точнее — в сфере квазиконституционного регулирования. Данная модель переходного федерализма могла бы иметь двухполюсный характер — сильный федеральный центр и сильное местное самоуправление. Их эффективное взаимодействие способно «вытащить» российский федерализм из навязанной в советский период искусственной национально-административной смирительной рубашки. Сильный центр в этой конструкции означает не бюрократический патернализм, но систему направляемого диалога между обществом и государством, местное самоуправление — максимально полное и институционализированное выражение общегражданских интересов на региональном уровне.
Преодоление инерции советского федерализма осуществляется путём направленного взаимодействия двух видов инициатив — сверху и снизу — в рамках общей стратегии социально-политической и экономической модернизации страны. Эта политика включает: создание крупных региональных и межрегиональных экономических объединений, не совпадающих с границами национальных республик, принятие вариативных стратегий развития регионов страны, использование бюджетных и налоговых механизмов регулирования, перераспределение полномочий и бюджетных средств в интересах институтов местного самоуправления. Создание единой гражданской нации, о котором сейчас много говорят, должно стать итоговым результатом этой трудной работы, а не декларативным и
формально-бюрократическим способом решения проблемы.
В целом предстоит пересмотреть идею «отложенного федерализма», господствовавшую в переходный период, и повернуться лицом к федеративной реформе, способной стать драйвером политической модернизации страны.
Библиографическое описание: Медушевский А. Модель для сборки: российский федерализм XX - начала XXI века в поисках идентичности. Часть 2 // Сравнительное конституционное обозрение. 2017. № 3 (118). С. 12-26.
The model for composition: Russian federalism of the XX-XXI-th centuries in search of identity
Part 2
Andrey Medushevsky
Doctor of Sciences (in Philosophy), Tenured Professor, Higher School of Economics, Moscow, Russia (e-mail: [email protected]).
Abstract
The evaluation of contemporary Russian federalism makes it clear that it stay too fare from being the sustainable phenomenon comparable to the full-fledged democratic models in terms of symmetry, structure, and functional efficiency. One of the main causes of that inconsistency presumably could be found in the permanent reproduction of birth marks of Soviet constructions which are still alive in the current constitutional regulation, legal politics and the practical implementation of federalist institutes. The main questions of this investigation are the following: which are the most typical traces of Russian federal system in comparative and a long-term perspective of Soviet and Post-Soviet regulation; how this system was created in the period of revolutionary turmoil and developed in the course of social and constitutional transformation under Communist dictatorship; which were targets of the founding-fathers and how their intentions transformed in the process of one-party regime consolidation, and finally, why this system survived after the collapse of Soviet Union in its important features. In order to find answers, the author analyses archival materials of all Russian Constitutional commissions and products of their work (Russian Constitutions of 1918, 1925, 1937, 1978 and 1993). In order to understand the Soviet federalism as the coherent system the article recovers the whole logic of relationships between ideological imperatives, nominal constitutional norms and the mechanism of decision-making process in such vital areas as Centre-periphery relations; criteria for building the hierarchy of subjects of federa-
tion; their reciprocal relations in the system of governance. The reconsideration of Soviet legitimacy is of crucial importance for the sustainable federalist reform in contemporary Russia.
Keywords
Russian federalism; Soviet federative republics; autonomic republics; federalist reforms; Soviet political regime.
Citation
Medushevsky A. (2017) Model' dlya sborki: Rossiyskiy federalism XX - na-chala XXI veka v poiskakh identichnosti. Chast' 1 [The model for composition: Russian federalism of the XX-XXI-th centuries in search of identity. Part 2].
Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 3, pp. 12-26. (In Russian).
References
Gorbachev M. S. (1995). Soyuz mozhno bylo sokhranit'. Belaya kniga. Do-kumenty i fakty o politike M. S. Gorbacheva po reformirovaniyu i so-khraneniyu mnogonatsional'nogo gosudarstva [The Union Could be Protected. The White Book. Facts about M. S. Gorbachev's Policy in order to Reform and Protect the Multinational State], Moscow: Gorbachev-foundation. (In Russian). Medushevsky A. N. (ed.) (2014) Konstitutsionnyy monitoring: Kontseptsiya, metodika i itogi expertnogo oprosa v Rossii v marte 2013 goda [Constitutional Monitoring: Concept, Methodology and Results of Expert-interview at the March of 2013], Moscow: Institute for Law and Public Policy. (In Russian). Lepeshkin A. I . (1961) Administrativno-territorial'noe ustroystvo Soyuza SSR i puti ego dal'neishego sovershenstvovaniya [Administrative-territorial settlement of the USSR and prospects of its perfection], Moscow: Gosizdat. (In Russian). Matlok D. (2003) Smert' imperii. Vzglyad amerikanskogo posla na raspad Sovetskogo Soyuza [The Death of the Empire: The Outlook of the American Ambassador on the Disintegration of the Soviet Union], Moscow: Rudomino. (In Russian). Rumyantsev O. G. (ed.) (2007) Iz istorii sozdaniya Konstitutsii Rossiyskoy Federatsii. Konstitutsionnaya Komissiya: stenogrammy, materialy, doc-umenty (1990-1993) [From the History of Elaboration of the Russian Federation Constitution. Constitutional Commission: Minute-books, Materials, Documents (1990-1993)], Moscow: Wolters Kluwer. (In Russian).
Rumyantsev O. G. (2013) Konstitutsiya devyanosto tret'ego: Istoriya yav-leniya [The 1993-Constitution: The History of Phenomenon], Moscow: ZAO "Bibliotechka RG". (In Russian). Umnova I. (2012) Problemy defederalizatsii i perspektivy optimizatsii sovre-mennoy rossiyskoy modeli razgranicheniya predmetov vedeniya i pol-nomochiy v kontekste doktriny subsidiarnosti [The Problems of Federal Degradation and Perspectives for the Optimization of the Contemporary Russian Model of the Division of Jurisdictions and Powers in the Context of the Subsidiarity Doctrine]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 2, pp. 45-55. (In Russian).
